ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1975/2023

Ședința publică din data de 6 aprilie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal la data de 17.03.2021, sub nr. x/2021, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Pensii Publice, a solicitat anularea Ordinului nr. 908 din data de 14.09.2020 de modificare a țintelor de măsurare a indicatorilor de performanță P 1.1 - P1.5, precum și limitele de evaluare a acestora în cadrul procesului de măsurare performanțelor managementului activității caselor teritoriale de pensii.

Prin sentința nr. 46 din 28 iunie 2021, Curtea de Apel Târgu Mureș a respins cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței de fond a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând în principal, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare, iar în subsidiar, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată așa cum a fost formulată.

În motivarea recursului, recurenta-reclamantă critică soluția primei instanțe, considerând că aceasta a reținut în mod eronat că netemeinicia Ordinului nr. 908/14.09.2020 vizează aspecte legate de competența intimatei (CNPP) de a stabili nivelul indicatorilor de performanță pentru evaluarea performanțelor manageriale ale directorilor câtă vreme, în cuprinsul cererii de chemare în judecată a solicitat să se constate netemeinicia ordinului sub aspectul oportunității (momentului ales) pentru majorarea valorilor indicatorilor de performanță.

Precizează că ordinul atacat a intrat în vigoare la data de 01.10.2020 și așa cum a arătat prin acțiunea introductivă, trim. IV al fiecărui an și în mod special, trim. IV al anului 2020 (an cu pandemie) este un trimestru extrem de dificil, cu un volum foarte mare de lucrări cu termene foarte strânse.

Apreciază că prima instanță a reținut în mod eronat că "nu există nici o prevedere legală care să impună autorității emitente să aibă în vedere aspectele sesizate de către reclamantă la emiterea actului ...".

Această abordare contravine actului normativ privind Statutul CNPP aprobat prin H.G. nr. 118/2012, mai exact dispozițiilor art. 1 alin. (1) și art. 2 alin. (1) din acest act normativ, pe care le citează în cuprinsul memoriului de recurs.

Prin urmare, toate casale teritoriale de pensii sunt subordonate Casei Naționale de Pensii, iar efectele acestei subordonări presupun că intimata are dreptul să dispună/stabilească indicatori de performanță în funcție de necesitățile societății dar corelativ cu acest drept are și obligația de a întreprinde măsuri organizatorice care să asigure caselor teritoriale toate resursele necesare pentru îndeplinirea obiectivelor, obligații prevăzute în statut.

Din cuprinsul dispozițiilor legale menționate se desprinde, fără echivoc, că activitățile specifice caselor teritoriale de pensii sunt conduse, controlate, controlate și coordonate de către intimată astfel că prima instanță a reținut, în mod nelegal, că aceasta (CNPP) nu are obligația să asigure resursele tehniceși umane pentru realizarea obiectivelor și a indicatorilor de performanță.

Dacă s-ar admite raționamentul primei instanțe, ar însemna că activitatea de evaluare a performanțelor manageriale ar fi o activitate discreționară, fără a exista vreo limitare în modul ei de realizare, președintele intimatei având puteri depline și imposibil de cenzurat.

Recurenta-reclamantă arată că, deși a invocat faptul că, pe de o parte, există o serie de împrejurări obiective față de care atingerea indicatorilor de performanță stabiliți prin ordinul atacat este în discordanță cu posibilitățile reale ale instituției iar pe de altă parte, intimata nu și-a îndeplinit în mod temeinic obligațiile organizatorice stabilite prin statut, prima instanță a reținut că toate disfuncționalitățile pe care le-a invocat nu pot să fie puse pe seama intimatei.

Prima instanță a reținut, în mod cu totul eronat și nelegal, că deficiențele și lipsirea instituțiilor subordonate CNPP de resursele tehnice și lipsa aplicațiilor informative, supraîncărcarea CJP Mureș cu dosare de pensii internaționale, nu pot să fie puse pe seama intimatei deși în Statut (H.G. nr. 118/2012) se precizează, fără echivoc, că activitățile caselor teritoriale de pensii sunt subordonate intimatei. Altfel spus, CNPP conduce și coordonează toate activitățile caselor teritoriale de pensii sub toate aspectele, atât organizatorice, cât și financiare.

Considerentul primei instanțe, potrivit căruia nu există nicio prevedere legală care să impună autorității emitente să aibă în vedere aspectele pe care le-a sesizat ca disfuncționalități, pricinuite de neîndeplinirea de către intimată a obligațiilor stabilite prin statut, nu poate să fie acceptat ca motiv de respingere a acțiunii deduse judecății, deoarece, potrivit disp. art. 485 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, "Evaluarea performanțelor profesionale individuale ale funcționarilor publici cuprinde următoarele elemente: a) evaluarea gradului și modului de atingere a obiectivelor individuale."

Din analiza acestei dispoziții legale reiese că evaluarea performanțelor individuale ale funcționarilor publici nu se face exclusiv pe rezultate cantitative (grad), dar și pe analiza calității rezultatelor (modul de atingere a obiectivelor).

O altă critică vizează considerentul eronat al primei instanțe, potrivit căruia "Oportunitatea reprezintă, alături de legalitate, o condiție de valabilitate a actelor administrative. Ea se află în strânsă dependență cu puterea discreționară a administrației publice și derivă din capacitatea pe care o are organul care emite actul de a lege, dintre mai multe soluții posibile și egale, în aceeași măsură, pe cea care coprespunde cel mai bine interesului public care trebuie ocrotit. Ea relevă, deci, calitatea actului administrativ de a satisface atât rigorile stricte ale legii, cât și o nevoie socială determinată, într-un timp și loc. Pe de altă parte, oportunitatea reflectă și concordanța în timp între realitatea socială, politică, economică, etc. și dispozițiile ce dau conținut actului administrativ, motiv pentru care, noțiunea de "oportun" este în continuă modificare și nu este predefinită de lege."

Dacă am admite raționamentul primei instanțe, ar însemna ca, în situația pur ipotetică în care intimata ar fi stabilit indicatori de performanță sporiți de 100 de ori față de cei cuprinși în actul administrativ criticat (o netemeinicie vădită), casele teritoriale de pensii nu ar avea la îndemână niciun remediu pentru constatarea/cenzurarea actului administrativ emis în discordanță evidentă cu realitățile sociale, economice, etc.

Practic, prima instanță a refuzat analizarea oportunității actului administrativ, înlăturând astfel posibilitatea efectuării unui control din partea instanțelor judecătorești asupra actului administrativ.

În egală măsură, susține că argumentul primei instanțe nu poate fi acceptat în raport cu oportunitatea emiterii Ordinului nr. 908/14.09.2020, deoarece, așa cum a arătat și pârâta, procesul de monitorizare și evaluare efectuat de către aceasta din urmă pe baza căruia a decis să modifice țintele indicatorilor de perfprmanță a fost un proces care s-a limitat la analizarea cantității rezultatelor, fără a lua în calcul necesitatea analizelor calitative.

În procesul de analiză a calității serviciilor publice este obligatoriu să se țină seama de percepțiile beneficiarilor asupra rezultatelor obținute. Prin urmare, prima instanță a analizat oportunitatea actului administrativ prin limitare la legalitate (stabilind că CNPP are dreptul să stabilească țintele indicatorilor de performanță), fără să ia în considerare argumentele și dovezile prezentate de reclamantă, dovezi din care reiese preocuparea sa permanentă pentru soluționarea lucrărilor, nu doar în termenul prevăzut de lege, ci și standardele calitative care să asigure beneficiarilor încrederea în serviciile publice specifice pe care le desfășoară casele teritoriale de pensii.

În mod frecvent, în mass-media sunt analize asupra calității serviciilor caselor teritoriale de pensii. Desigur, modificând țintele indicatorilor de performanță fără a asigura resursele necesare pentru îmbunătățirea performanțelor logistice ale caselor de pensii, CNPP a abordat discreționar managementul activității tuturor caselor de pensii și în discordanță cu realitățile obiective.

De asemenea, prima instanța a constatat în mod nelegal că "legea lasă la aprecierea organului administrativ oportunitatea emiterii actului administrativ, nu poate fi pusă în discuție cenzurarea aprecierii oportunității acestuia" și, mai mult, a apreciat ca irelevante memoriile înaintate de recurentă, respectiv cele pe care le-a transmis de-a lungul timpului și prin care a sesizat CNPP disfuncționalitățile, neajunsurile logistice și impactul negativ asupra calității serviciilor publice pe care le livrează cetățenilor.

Prima instanță a ales să ignore aceste dovezi precizând că potrivit legii, modificarea țintelor indicatorilor de performanță nu produc reclamantei un prejudiciu imediat, arătând că, în cazul unui calificativ care ar duce la eliberarea din funcție, există posibilitatea adresării instanțelor de judecată.

Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Casa Națională de Pensii Publice solicită respingerea recursului, ca nefondat, pentru apărările dezvoltate la dosar.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Recurenta, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. susține, în esență, că hotărârea atacată contravine actului dispozițiilor art. 1 alin. (1) și art. 2 alin. (1) din Statutul CNPP aprobat prin H.G. nr. 118/2012 și că prima instanță nu a făcut, în realitate, o analiză a oportunității actului administrativ, înlăturând posibilitatea efectuării unui control din partea instanțelor judecătorești asupra actului administrativ.

Arată că prima instanță a analizat oportunitatea actului administrativ prin limitare la legalitate fără să aibă în vedere argumentele și dovezile prezentate de reclamantă, dovezi din care reiese preocuparea sa permanentă pentru soluționarea lucrărilor, nu doar în termenul prevăzut de lege, ci și standardele calitative care să asigure beneficiarilor încrederea în serviciile publice specifice pe care le desfășoară casele teritoriale de pensii.

Recurenta-reclamantă apreciază că ordinul atacat este în discordanță cu posibilitățile reale ale instituției iar intimata nu și-a îndeplinit obligațiile organizatorice stabilite prin statut împrejurare față de care prima instanță a reținut că disfuncționalitățile invocate nu pot să fie puse pe seama intimatei.

Din cuprinsul art. 1 alin. (1) și art. 2 alin. (1) din Statutul CNPP aprobat prin H.G. nr. 118/2012 se desprinde, fără echivoc, că activitățile specifice caselor teritoriale de pensii sunt conduse, controlate și coordonate de către intimată astfel că prima instanță a reținut, în mod nelegal, că intimata nu are obligația să asigure resursele tehnice și umane pentru realizarea obiectivelor și a indicatorilor de performanță.

De asemenea apreciază că, potrivit art. 485 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, evaluarea performanțelor individuale ale funcționarilor publici nu se face exclusiv pe rezultate cantitative (grad), dar și pe analiza calității rezultatelor (modul de atingere a obiectivelor), astfel că Ordinului nr. 908/14.09.2020, prin care s-a dispus majorarea valorilor indicatorilor de performanță, afectează în mod direct modalitatea de evaluare a performanțelor manageriale ale funcționarilor publici cu funcții de conducere dar și modalitatea de evaluare a funcționarilor cu funcții de execuție.

Cu privire la aspectele invocate de reclamantă, în prealabil, trebuie precizat că Recomandarea nr. 7/2007 a Comitetului Miniștrilor al Consiliului Europei cu privire la buna administrare statuează legalitatea ca principiu (art. 2), potrivit căruia administrația publică trebuie să acționeze respectând legea, neputând lua măsuri arbitrare nici măcar când exercită puterea discreționară.

De asemenea, prin Rezoluția Parlamentului European din 15 ianuarie 2013, ce conține recomandări adresate Comisiei Europene privind dreptul de procedură administrativă a Uniunii Europene se recomandă impunerea, la nivelul administrației, a principiilor legalității, proporționalității și imparțialității.

În raport de dispozițiile Legii nr. 554/2004, Înalta Curte apreciază că rezultă în mod neechivoc că un act administrativ fie că este cu caracter normativ, cum este cel din prezenta acțiune, fie este cu caracter individual, poate fi atacat doar pentru motive de nelegalitate nu și pentru motive de oportunitate, oportunitatea adoptării unui act administrativ excede cenzurii instanței de contencios administrativ; însă în măsura în care dreptul de apreciere al autorităților publice este exercitat astfel încât se încalcă drepturile și libertățile cetățenilor ne aflăm în prezența unui exces de putere având în vedere art. 2 lit. n) din Legea 554/2004, exces de putere care transferă această problemă în domeniul legalității actului administrativ și astfel respectivul aspect poate fi verificat de instanța de contencios administrativ în cadrul unei acțiuni în anulare. A accepta contrariul ar însemna acceptarea excesului de putere fără niciun control al activității administrației ceea ce este nepermis într-un stat de drept [art. 1 alin. (4) Constituție]. Exercitarea controlului este supusă principiului proporționalității care impune respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea are obligația să îl îndeplinească și drepturile și interesele legitime private ce pot fi lezate prin conduita administrației.

În speță, recurenta-reclamantă a solicitat anularea Ordinului nr. 908/14.09.2020 privind aprobarea Îndrumarului metodologic de evaluare a caselor teritoriale de pensii, emis de președintele Casei Naționale de Pensii, prin care, printre altele au fost modificate țintele de măsurare a indicatorilor de performanță P 1.1 - P1.5, precum și limitele de evaluare a acestora în cadrul procesului de măsurare performanțelor managementului activității caselor teritoriale de pensii, invocând motive de nelegalitate cât și de oportunitate.

Dispozițiile art. 1 alin. (1) și art. 2 alin. (1) din Statutul CNPP aprobat prin H.G. nr. 118/2012, invocate de reclamantă a fi încălcate prin emiterea ordinului atacat, reglementează forma de organizare a Casei Naționale de Pensii, a caselor județene de pensii și Casei de Pensii a Municipiului București.

Cu privire la această critică, Înalta Curte constată că, în raport de motivele invocate de recurentă, Ordinul nr. 908/14.09.2020 privind aprobarea Îndrumarului metodologic de evaluare a caselor teritoriale de pensii nu încalcă aceste dispoziții legale, normele conținute de acesta nu aduc atingere formei de organizare a acestor structuri, nici în ceea ce privește personalitatea juridică și nici în ceea ce privește subordonarea ierarhică.

Faptul neasigurării, de către intimată, a resurselor tehnice și umane pentru realizarea obiectivelor și a indicatorilor de performanță stabiliți prin ordinul contestat, așa cum susține recurenta, nu atrage nelegalitatea ordinului în raport cu dispozițiile mai sus arătate.

Nu sunt încălcate nici dispozițiile art. 485 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ întrucât acesta reglementează criteriile generale privind evaluarea individuală a funcționarilor publici, care nu conțin limite minime sau maxime. Or, prin Ordinul nr. 908/14.09.2020 privind aprobarea Îndrumarului metodologic de evaluare a caselor teritoriale de pensii au fost majorați indicatori de performanță P 1.1 - P1.5 și limitele de evaluare a acestora în cadrul procesului de măsurare a performanțelor managementului activității caselor teritoriale de pensii, criterii existente și anterior emiterii ordinului ale căror limite nu sunt reglementate de art. 485 din O.U.G. nr. 57/2019.

În ceea ce privește oportunitatea emiterii ordinului contestat, așa cum s-a arătat mai sus, aceasta poate fi verificată în măsura în care suntem în prezența unui exces de putere exercitat de intimată, astfel încât se încalcă drepturile și libertățile cetățenilor.

Verificarea existenței excesului de putere se face din perspectiva necesității măsurilor într-o societate democratică și din perspectiva proporționalității acestora.

Înalta Curte consideră că recurenta nu a prezentat motive apte să conducă la anularea măsurilor din actul administrativ contestat, acestea grefându-se, în esență, pe aspectul că nu era oportună majorarea indicatorilor de performanță P 1.1 - P1.5 și limitele de evaluare a acestora în cadrul procesului de măsurare performanțelor managementului activității caselor teritoriale de pensii.

Înalta Curte reține că recurenta-reclamantă formulează critici referitoare faptul că, în lipsa asigurării, de către intimată, a resurselor umane și materiale adecvate indicatorii de performanță P 1.1 - P1.5 și limitele de evaluare a acestora în cadrul procesului de măsurare performanțelor managementului activității caselor teritoriale de pensii, nu pot fi atinse.

În acord cu cele reținute de instanța de fond la emiterea Ordinului nr. 908/14.09.2020, pârâta a respectat condiția proporționalității măsurii luate cu situația care a determinat-o, pârâta neacționând cu exces de putere sau discreționar, ordinul atacat fiind emis în baza unor rapoarte prin care au fost analizate rezultatele pentru fiecare indicator în parte pentru perioada 01.01.2020-10.09.2020 și a unei analize de impact cu privire la modificarea țintelor limită, prin care s-au făcut simulări ale influențelor noilor ținte asupra indicatorilor de performanță, începând cu luna mai 2020 și compararea rezultatelor cu cele deja obținute.

De asemenea, măsura modificării indicatorilor și limitelor de evaluare nu este una discreționară atâta timp cât ordinul contestat se aplică tuturor caselor teritoriale de pensii.

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantă, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinței nr. 46 din 28 iunie 2021 pronunțate de Curtea de Apel Târgu-Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 6 aprilie 2023.