ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2283/2023

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 16.08.2022 pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2022 reclamanta Casa Județeană de Pensii Mureș a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Pensii Publice, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării măsurilor dispuse în Nota de constatare nr. x/02.08.2022, încheiată de către organele de control ale pârâtei, Casa Națională de Pensii Publice, până la pronunțarea instanței de fond.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 1546 din data de 16 septembrie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, s-a respins cererea de suspendare a executării, formulată de reclamanta Casa Județeană de Pensii Mureș, în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Pensii Publice, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 1546 din data de 16 septembrie 2022 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs recurenta-reclamantă Casa Județeană de Pensii Mureș, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, modificarea în tot a hotărârii atacate și pe cale de consecință, suspendarea executării Notei de constatare nr. x/02.08.2022, încheiată de către organele de control din cadrul Direcției generale juridice și control, Compartimentul control financiar intern din cadrul Casei Naționale de Pensii Publice. În motivarea recursului arată că în cauză este îndeplinită condiția cazului bine justificat, având în vedere că prin actul a cărui suspendare a executării s-a solicitat s-a reținut că temeiul acestuia constă în aplicarea "eronată" a dispozițiilor Anexei III/1, I.A. din Legea nr. 330/2009, anexă care face referire exclusiv la "salarii de bază pentru funcțiile publice (...) din cadrul Casei Naționale de Pensii Publice". Susține că atât organele de control din cadrul Casei Naționale de Pensii Publice, cât și instanța de fond, au aplicat greșit normele de drept material, apreciind că aceste dispoziții legale se aplică și în cazul instituțiilor deconcentrate/teritoriale, respectiv în cazul Caselor Județene de Pensii. Consideră că aplicarea unor dispoziții legale care nu se referă la funcționarii publici din cadrul Casei Județene de Pensii Mureș constituie un motiv suficient pentru răsturnarea prezumției de legalitate a actulului administrativ contestat. Astfel, arată că în Legea nr. 330/2009 s-a reglementat distinct modalitatea de salarizare a personalului încadrat în instituții publice de nivel central de salarizarea din cadrul instituțiilor deconcentrate, atât în ceea ce privește stabilirea salariilor de bază, cât și în ceea ce privește modul de stabilire a sporurilor salariale. Precizează că instanța de fond a reținut în mod eronat că în măsura în care funcționarilor publici li se acordă sporul de confidențialitate, acesta este inclus în salariul de bază, indiferent de structura din care funcționarii fac parte, câtă vreme în Anexa III/2, I.B. din Legea nr. 330/2009 se prevede că în salariile de bază pentru functii teritoriale stabilite și avizate potrivit legii din cadrul instituției Prefectului, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor, în coeficientul prevăzut în coloana Bază sunt cuprinse salariul de merit, sporul de stabilitate, sporul de dispozitiv, iar în coeficientul prevăzut pentru gradul I, respectiv treapta de salarizare a funcțiilor de conducere este cuprins si sporul de vechime în muncă. Consideră că nici organele de control și nici instanța de fond nu puteau trece peste tratamentul diferit stabilit în mod expres de către legiuitor și că, prin adăugare la lege, instanța de fond a asimilat cele două categorii de funcționari publici, din instituții centrale și din instituții deconcentrate/teritoriale, exclusiv sub aspectul stabilirii sporului de confidențialitate, nu și sub aspectul stabilirii salariilor de bază. Mai arată că, la nivelul Casei Județene de Pensii Mureș, ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 330/2009 și până la data efectuării controlului finalizat cu nota de constatare atacată, sporul de confidențialitate/mobilitate nu a fost inclus niciodată în salariul de bază. De asemenea, arată că în mod eronat instanța de fond a reținut că din procesele-verbal ale controalelor anterioare ar rezulta faptul că acestea au vizat alte aspecte, câtă vreme verificările au avut în vedere modul de stabilire a drepturilor salariale și constatarea regularității și legalității acordării salariilor și a sporurilor; că din probatoriul administrat reiese că s-a solicitat punct de vedere Casei Naționale de Pensii, pârâta fiind informată în numeroase rânduri cu privire la acordarea sporurilor personalului din cadrul Casei Județene de Pensii Mureș, motiv pentru care consideră că s-a creat aparența în drept, iar efectul erorii comune nu îl poate constitui decât validitatea actului săvârșit în asemenea condiții. În ceea ce privește încălcarea autorității de lucru judecat a hotărârilor judecătorești prin care au fost acordate sporuri personalului din cadrul Casei Județene de Pensii Mureș, precizează că sporul de confidențialitate pentru funcționarii publici din cadrul Casei Județene de Pensii Mureș a fost acordat prin sentința Tribunalului Mureș nr. 139 din 22.02.2008, rămasă definitivă prin decizia Curții de Apel Tg. Mureș nr. 475/R din 23.05.2008, iar temeiurile de drept avute în vedere la momentul pronunțării acestor hotărâri s-au menținut și în legislația în vigoare, nefiind modificate. În ceea ce privește condiția existenței pagubei iminente, instanța de fond a reținut în mod greșit că aceasta ar viza terțe persoane. Susține că personalul în sarcina căruia s-au reținut sume ca fiind încasate necuvenit, cu titlu de spor de confidențialitate/mobilitate, nu pot fi considerate terțe persoane, fiind subiecte active ale raporturilor juridice de muncă și subiecte active în cadrul procesual dedus judecății. Consideră că instanța de fond a omis faptul că în cuprinsul Notei de constatare nr. x/02.08.2022, organele de control au constatat existența unui prejudiciu în bugetul Casei Județene de Pensii Mureș și au dispus înregistrarea acestuia în evidența contabilă a instituției, astfel că prejudiciul vizează în principal Casa Județeană de Pensii Mureș și doar în subsidiar angajații acesteia. Faptul că recuperarea sumelor urmează să se facă prin popriri, înființate asupra drepturilor salariale, nu presupune existența prejudiciului doar în patrimoniul salariaților Casei Județene de Pensii Mureș, așa cum a apreciat instanța de fond.

Apărările formulate în recurs Intimata-pârâtă Casa Națională de Pensii Publice a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca temeinică și legală a sentinței recurate. Susține că nu sunt îndeplinite în cauză condițiile cazului bine justificat și pagubei iminente și că motivele invocate de către recurenta-reclamantă vizează fondul cauzei, respectiv nelegalitatea actului ce face obiectul cererii de suspendare a executării.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 4 ianuarie 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 3 mai 2023, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. În cauză, reclamanta Casa Județeană de Pensii Mureș a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Pensii Publice, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării măsurilor dispuse în Nota de constatare nr. x/02.08.2022, încheiată de către organele de control ale pârâtei, Casa Națională de Pensii Publice, până la pronunțarea instanței de fond. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, forma în vigoare la data sesizării instanței de contencios administrativ, 16.08.2022: "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond." Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acțiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor reclamantului (până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autoritățile publice. Îndeplinirea celor două condiții, respectiv cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanța de judecată. În cauză, în acord cu cele reținute de către prima instanță, Înalta Curte apreciază că nu au fost relevate elemente care să contureze îndeplinirea condiției cazului bine justificat, în ceea ce privește actul administrativ a cărui suspendare s-a solicitat. Conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității actelor administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare a executării, instanța de judecată nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate a actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței învestite cu soluționarea acțiunii în anulare. Prin urmare, pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenței dreptului. În speță, recurenta-reclamantă a invocat, în susținerea condiției cazului bine justificat, aplicarea incorectă de către organul de control a dispozițiilor din anexa III/1, I.A. din Legea nr. 330/2009, fără a se reține dispozițiile din Anexa III/2, I.B. la același act normativ, adoptarea măsurilor contestate cu încălcarea autorității de lucru judecat a hotărârilor judecătorești în baza cărora au fost acordate sporurile de confidențialitate și mobilitate personalului reclamantei, precum și existența unor controale anterioare ale pârâtei și ale Curții de Conturi prin care s-a stabilit legalitatea acordării sporurilor de confidențialitate și de mobilitate personalului cuprins în anexele la nota de constatare a cărei suspendare se solicită. Reținând aspectele de mai sus, Înalta Curte constată că prima instanță a apreciat în mod corect că în cauză nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, având în vedere că aspectele invocate de către recurenta-reclamantă vizează însăși nelegalitatea actului a cărui suspendare se solicită, pentru a căroro analizare se impun a fi făcute verificări ce ar conduce la prejudecarea fondului. Cu alte cuvinte, aspectele invocate de către recurenta-reclamantă în susținerea condiției cazului bine justificat depășesc limitele procedurii sumare a suspendării de executare, aspectele invocate neputând fi decelate doar printr-o verificare a aparenței dreptului, ci necesită o evaluare de fond, precum și administrarea unui probatoriu adecvat, care să lămurească aspectele litigioase ale cauzei, presupunând o analiză aprofundată a întregului ansamblu de fapte și prevederi legale invocate de către părți. Prin urmare, având în vedere cele anterior reținute, se constată că în cauză nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, cerută de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 drept condiție pentru suspendarea executării actului administrativ. În ceea ce privește condiția pagubei iminente, Înalta Curte constată, în acord cu cele reținute de către instanța de fond, că nici aceasta nu este îndeplinită. Astfel, recurenta-reclamantă a invocat, sub acest aspect, că prejudiciul nu ar viza terțe persoane, întrucât personalul în sarcina căruia s-au reținut sume ca fiind încasate necuvenit, cu titlu de spor de confidențialitate/mobilitate, nu pot fi considerate terțe persoane, fiind subiecte active ale raporturilor juridice de muncă și subiecte active în cadrul procesual dedus judecății. Înalta Curte constată că această critică nu este fondată, întrucât potrivit art. 55 din C. proc. civ.: "Sunt părți reclamantul și pârâtul, precum și, în condițiile legii, terțele persoane care intervin voluntar sau forțat în proces", or, în speță angajații instituției recurente nu au calitatea de reclamanți, pârâți sau intervenienți în litigiul de față. Prin urmare, nu se poate invoca existența unui prejudiciu creat unei alte persoane decât cea care este parte în proces. De asemenea, nu este fondată nici susținerea conform căreia prin înregistrarea în contabilitate a sumei reprezentând prejudiciul constatat de către organele de control s-a produs în bugetul Casei Județene de Pensii Mureș un prejudiciu în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004. Aceasta pentru că prin înregistrarea în contabilitate a sumelor nu se poate reține existența unui prejudiciu, câtă vreme aceste înregistrări au la bază anumite documente justificative, iar pe de altă parte, în procedura de suspendare a executării unui act administrativ, limitată la o analiză prima-facie, nu se poate analiza legalitatea sumelor astfel înscrise. Prin urmare, aspectele invocate de către recurenta-reclamantă prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., legalitatea soluției pronunțate fiind confirmată de către instanța de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Casa Județeană de Pensii Mureș împotriva sentinței nr. 1546 din data de 16 septembrie 2022 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.