ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1222/2023

Ședința publică din data de 7 martie 2023

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea actelor și lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal la data de 25.05.2021, sub nr. x/2021, reclamantele A., B., prin mandatarul A., și C., prin același mandatar, au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Inspecția Judiciară și D., anularea Ordinului pentru aprobarea Regulamentului privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecție nr. 136/11.12.2018, completat și modificat succesiv prin Ordinele nr. 10, 34, 80 și 102 din 2020, precum și suspendarea executării Ordinului nr. 136/11.12.2018.

La data de 30.06.2021, s-a formulat cerere de intervenție accesorie și intervenție în interes propriu de către E..

Prin încheierea de ședință din data de 18 august 2021, Curtea, în temeiul art. 61 alin. (3) C. proc. civ., a calificat cererea de intervenție ca fiind cerere de intervenție accesorie, în interesul Inspecției Judiciare, constatând că nu se impune obligația timbrării. Totodată, în temeiul art. 64 C. proc. civ., a respins cererea de intervenție accesorie, apreciind că, din cuprinsul motivelor expuse, nu se desprind argumente de natură să sprijine apărarea pârâtei Inspecția Judiciară, neexistând nicio legătură între susținerile petentului cu privire la calitatea sa de contribuabil și obiectul cauzei.

Prin aceeași încheiere, Curtea a disjuns acțiunea formulată de reclamanta B. și a dispus înregistrarea unui nou dosar, nr. x/2021, având ca obiect anulare act administrativ cu caracter normativ-anulare Ordin nr. 136/11.12.2018. În dosarul nou format, instanța a rămas în pronunțare asupra excepției necompetenței teritoriale invocată de pârâta Inspecția Judiciară prin întâmpinare.

A respins cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul E..

A respins excepția lipsei calității de reprezentant a inspectorului șef pentru pârâta Inspecția Judiciară, invocată de reclamante.

A admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Inspector-șef al Inspecției Judiciare-judecător D., invocată de pârâta Inspecția Judiciară prin întâmpinare.

A respins excepția lipsei de interes în promovarea acțiunii, invocată de pârâta Inspecția Judiciară prin întâmpinare.

A amânat, la data de 19.08.2021, pronunțarea asupra excepției lipsei procedurii prealabile, invocată de pârâta Inspecția Judiciară prin întâmpinare.

Prin sentința nr. 87 din 19 august 2021, Curtea a admis excepția inadmisibilității pentru neîndeplinirea procedurii prealabile și a respins, ca inadmisibilă, acțiunea formulată de reclamantele A. și C. în contradictoriu cu pârâta Inspecția Judiciară.

A respins acțiunea formulată în contradictoriu cu pârâtul D. ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

Împotriva încheierii de ședință din 18 august 2021, petentul E. a formulat recurs. S-a formulat recurs și de către reclamanta A. împotriva sentinței nr. 87 din 19 august 2021.

2.1. Recurentul E. a critica soluția instanței de nepronunțare/nesoluționare asupra cererii de intervenție în interes propriu, solicitând constatarea nulității absolute, desființarea, anularea și casarea acestei încheieri.

În susținerea cererii, recurentul-petent a invocat încălcarea mai multor articole din C. proc. pen. și din Constituția României, solicitând soluționarea/rezolvarea/pronunțarea/reluarea cercetărilor și soluționarea prin emiterea unor soluții care să respecte legislația în vigoare. A solicitat cheltuieli de judecată în sumă de 3.330,00 RON, daune de 1 ban și daune combinate de 1 milion de euro pentru munca forțată interzisă de Constituția României, art. 42, și de legislația europeană în materie de justiție și agricultură.

A mai solicitat introducerea în judecată a mai multor instituții publice și a unor funcționari publici din cadrul acestora.

2.2. Recurentul-reclamantă A. a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate și trimiterea cauzei instanței de fond spre rejudecare.

A precizat recurenta că înțelege să critice soluția prin care s-a admis excepția inadmisibilității acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile și s-a respins acțiunea, ca inadmisibilă.

Interpretarea sistematică a primei instanțe a pierdut din vedere dispozițiile disjuncte ale art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 care se referă explicit și derogatoriu la acțiunile exceptate de obligația de a formula plângerea prealabilă, al acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice.

A mai arătat recurenta că pretinsa interpretare sistematică a ignorat inexplicabil și dispozițiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora autoritatea publică poate solicita instanței anularea actului, în situația în care nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, în termen de un an de la data emiterii actului.

Într-o veritabilă interpretare sistematică, s-ar fi putut observa că tocmai aceasta este finalitatea urmărită de legiuitor prin modificarea coroborată operată de Legea nr. 212/2018 în ceea ce privește art. 7 din Legea nr. 554/2004, evitarea unei proceduri prealabile inutile, cu un singur răspuns posibil, care doar întârzie judecata în cauze ce se doresc a fi soluționate cu celeritate, din moment ce autoritatea publică nu poate nici revoca actul și nici exercita acțiunea în anulare, aflată doar la îndemâna persoanei vătămate. A mai precizat recurenta că a formulat plângerea prealabilă, depunând în acest sens Rezoluția din data de 02.06.2021 emisă de Inspecția Judiciară.

Intimata-pârâtă Inspecția Judiciară a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea, ca nefondat, a recursului recurentei-reclamante A..

În ceea ce privește recursul formulat de petentul E., a invocat excepția nulității recursului, apreciind că argumentele recurentului nu sunt susceptibile de încadrare în dispozițiile art. 488 C. proc. civ.

II. Soluția Înaltei Curți asupra recursurilor exercitate în cauză

Înalta Curte urmează a analiza cu prioritate, conform art. 248 C. proc. civ., în condițiile art. 489 alin. (2) raportat la art. 499 C. proc. civ., excepția nulității recursului formulat de petentul intervenient E. împotriva încheierii din 18 august 2021, iar, în ceea ce privește recursul reclamantei A., urmează a-l respinge, ca nefondat.

1.1. Recursul petentului E. nu îndeplinește cerințele de formă prevăzute de dispozițiile art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ.

Din lecturarea susținerilor recurentului, rezultă că aceasta nu a invocat niciunul dintre motivele de casare prevăzute de art. 488 C. proc. civ. și nici nu a evidențiat vreun element de nelegalitate a încheierii atacate care să se poată încadra în textul legal.

Potrivit art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., "Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile", legiuitorul înțelegând să încadreze calea de atac a recursului în rândul căilor extraordinare de atac, obiectul său fiind acela al verificării aspectelor de nelegalitate indicate în mod expres și limitativ de dispozițiile art. 488 C. proc. civ.

În acest sens, este de subliniat faptul că prin dispozițiile art. 489 C. proc. civ. se sancționează cu nulitatea nemotivarea recursului, înțeleasă atât în contextul în care cererea de exercitare a căii de atac nu cuprinde nicio critică la adresa hotărârii atacate (ipoteza prevăzută la alin. (1) al articolului menționat) dar și în situația în care motivele expuse în cererea de recurs nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488 (ipoteza prevăzută la alin. (2) al articolului).

Înalta Curte are în vedere faptul că noțiunea de motivare a recursului trebuie înțeleasă pornind de la trăsăturile specifice ale acestei căi de atac și continuând, apoi, cu faptul că motivele de casare sunt expres și limitativ prevăzute la art. 488 alin. (1) punctele1-8 C. proc. civ.

Reglementând calea de atac a recursului, legiuitorul prevede, fără echivoc, că scopul acestei căi extraordinare de atac este acela de a supune instanței de control judiciar competente examinarea conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Suplimentar celor arătate anterior, se impune a fi precizat faptul că obligația de motivare a recursului presupune concretizarea criticilor recurentului în raport de soluția instanței de fond, astfel că motivarea imprecisă sau generală atrage sancțiunea nulității recursului, în condițiile prevăzute de art. 489 alin. (2) C. proc. civ.

Raportat cu cele reținute, analizând actele și lucrările dosarului, Înalta Curte constată că cererea de exercitare a căii de atac nu cuprinde o dezvoltare concretă a ipotezelor avute în vedere de legiuitor.

Recurentul-petent E., după cum s-a expus la pct. I.2.1. al prezentei decizii, nu s-a referit la considerentele reținute prin încheierea recurată, ci a reiterat aspecte invocate prin cererile depuse în fața primei instanțe, a invocat încălcarea unor articole din C. proc. pen. și din Constituția României și a solicitat chemarea în judecată a anumitor instituții și funcționari din cadrul acestora. Nu a invocat niciunul dintre motivele de casare prevăzute de art. 488 C. proc. civ. și nu a prezentat vreun argument care să poată fi încadrat în textul legal, prin care să precizeze de ce sentința Curții de Apel Brașov ar fi nemotivată sau prin care să evidențieze modalitatea în care instanța de fond ar fi interpretat/aplicat greșit normele de drept material incidente cauzei.

Recursul are ca scop verificarea legalității hotărârii atacate, iar nu a temeiniciei acesteia, instanța de control judiciar având competența de a verifica exclusiv incidența vreunuia dintre motivele de nelegalitate expuse la pct. 1-7 ale art. 488 alin. (1) C. proc. civ. sau încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material sau procesual, motiv prevăzut de pct. 8 al articolului menționat.

Simpla nemulțumire a recurentului cu privire la soluția instanței de fond, fără a invoca niciun aspect referitor la nelegalitatea hotărârii recurate, nu echivalează cu motivarea căii de atac, pentru că recursul nu reprezintă o cale de atac devolutivă, nefiind menit a corecta eventualele greșeli de apreciere a situației de fapt deduse judecății sau a reaprecia probele administrate.

O astfel de abordare nu satisface exigențele art. 486 C. proc. civ. și nu permite exercitarea controlului de legalitate a încheierii recurate, astfel că devin aplicabile dispozițiile art. 489 alin. (2) C. proc. civ.

1.2. În ceea ce privește recursul formulat de reclamanta A., examinând sentința recurată prin prisma motivelor invocate, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile recurentului, neputându-se reține incidența motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 sau 8 C. proc. civ.

Motivul de casare întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu a fost argumentat, recurenta susținând că instanța de fond a interpretat și aplicat eronat dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004 referitoare la procedura plângerii prealabile.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii, se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților.

Or, verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte validează argumentele instanței de fond, apreciind, de asemenea, că nu sunt fondate criticile recurentei-reclamante.

Procedura prealabilă administrativă este reglementată ca o condiție de exercitare a dreptului la acțiune, ca un fine de neprimire a acțiunii, și este obligatorie, iar neîndeplinirea ei este sancționată cu respingerea cererii în contencios administrativ ca inadmisibilă, în acord cu prevederile art. 109 alin. (2) din C. proc. civ.

Astfel, neîndeplinirea procedurii prealabile atrage inadmisibilitatea acțiunii, față de prevederile art. 109 alin. (2) C. proc. civ. conform cu care, în cazurile anume prevăzute de lege, sesizarea instanței se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, în condițiile stabilite de acea lege. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată.

Pentru că privește o cerință pentru declanșarea procedurii judiciare, deci pentru sesizarea instanței, excepția lipsei procedurii prealabile este o excepție de fond. Se adaugă celorlalte condiții de exercițiu ale acțiunii, ca o condiție specială, suplimentară, iar, pentru pentru a avea eficiență, procedura prealabilă trebuie să fie îndeplinită în termen.

Excepția lipsei procedurii prealabile este o excepție absolută, pentru că norma care o reglementează este imperativă. Caracterul normei rezultă din formularea folosită de legiuitor, și anume că persoana care se consideră vătămată trebuie să solicite (art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004). Caracterul imperativ al normei care reglementează procedura prealabilă decurge și din interesul ocrotit, și anume acela de a evita încărcarea rolului instanțelor cu cereri care pot fi rezolvate pe cale amiabilă. Legiuitorul nu a lăsat la latitudinea părții interesate sau a ambelor părți dacă efectuează sau nu procedura prealabilă, ci a condiționat sesizarea instanței de îndeplinirea ei.

De altfel, contenciosul constituțional a stabilit că art. 7, care instituie obligativitatea procedurii prealabile, nu încalcă prevederile art. 21 alin. (4) din Constituție care prevede că jurisdicțiile speciale administrative sunt facultative și gratuite. Nicio dispoziție constituțională nu interzice ca prin lege să se instituie o procedură administrativă prealabilă, fără caracter jurisdicțional, cum este procedura recursului administrativ grațios sau a celui ierarhic.

Contrar alegațiilor recurentei-reclamante, în cauză nu sunt aplicabile dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, referitoare la actul care a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, pentru că obiectul prezentei acțiuni în anulare îl reprezintă un act administrativ cu caracter normativ iar, potrivit alin. (1

1

) al aceluiași articol, în cazul actului administrativ normativ plângerea prealabilă poate fi formulată oricând.

Prin urmare, în mod corect instanța de fond a constatat că, în lipsa dovezii parcurgerii procedurii prealabile, acțiunea este inadmisibilă.

Înalta Curte nu poate reține nici aspectul învederat de recurentă că ar fi formulat plângerea prealabilă, atașând în acest sens Rezoluția emisă de Inspecția Judiciară în lucrarea nr. C21-893/21.06.2021 prin care a fost respinsă plângerea sa formulată împotriva Ordinului nr. 136/2018.

Astfel, pe de o parte, actul respectiv nu a fost depus la dosarul de fond, ci, prin acțiune, reclamanta a precizat că nu este obligatorie parcurgerea procedurii prealabile.

Pe de altă parte, Înalta Curte constată că plângerea formulată de recurentă împotriva Ordinului nr. 136/2018 a fost înregistrată la Inspecția Judiciară la data de 25.05.2021, sub nr. C21-893. Or, la aceeași dată, 25.05.2021, recurenta-reclamantă a formulat și acțiunea în fața instanței de fond, prin care a solicitat anularea aceluiași ordin.

Prin urmare, la data sesizării primei instanțe, plângerea prealabilă nu fusese parcursă, astfel că, după cum s-a reținut anterior, lipsea condiția de exercițiu a acțiunii, în mod corect fiind respinsă cererea reclamantei, ca inadmisibilă, instanța de fond în mod judicios aplicând dispozițiile legale incidente, în raport de circumstanțele concrete ale cauzei și de actele și lucrările dosarului.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul art. 486 alin. (3) și art. 489 alin. (2) C. proc. civ., va admite excepția nulității recursului declarat de petentul E. și va anula recursul, și, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul reclamantei, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite excepția nulității recursului declarat de E., invocată de intimata - pârâtă Inspecția Judiciară

Anulează recursul declarat de petentul E. împotriva încheierii din 18 august 2021 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal.

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinței nr. 87/2021 din 19 august 2021 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 7 martie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.