ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6935/2020

Ședința publică din data de 17 decembrie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 07 martie 2018, sub nr. x/2018, reclamantul A., în contradictoriu cu Agenția Naționala pentru Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x din 15 februarie 2018, întocmit de pârâtă.

Prin sentința civilă nr. 2582 din 05 iunie 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Naționala pentru Integritate și a dispus anularea Raportului de evaluare nr. x/15.02.2018, întocmit de pârâtă.

Împotriva sentinței civile nr. 2582 din 05 iunie 2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâta Agenția Națională pentru Integritate, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii instanței de fond, iar în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată.

S-a susținut că raționamentul instanței de fond potrivit căruia emiterea raportului de evaluare a fost efectuată cu încălcarea principiului "ne bis in idem", întrucât fapta a fost deja sancționată ca reprezentând infracțiunea de conflict de interese pentru care a fost aplicată definitiv pedeapsa închisorii cu suspendare, precum și pedeapsa accesorie a interzicerii dreptului de a fi ales în autoritățile publice sau în funcții elective publice, precum și a dreptului de a ocupa o funcție ce implică exercițiul autorității de stat pe durata executării pedepsei principale, este bazat pe o aplicare și interpretare greșită a prevederilor legale incidente.

A învederat că conflictul de interese de natură administrativă a fost instituit prin prevederile Legii nr. 161/2003 ca incident distinct de infracțiunea de conflict de interese prevăzută prin art. 253

1

C. pen. 1968, respectiv prin art. 301 C. pen. 2009 (anterior dezincriminării din 2017), iar cele două categorii de situații coexistă în legislația românească încă de la intrarea în vigoare a legii nr. 161/2003.

Consideră că legalitatea raportului de evaluare este dovedită sub aspect formal, prin emiterea sa cu respectarea normelor speciale din Legea nr. 176/2010, iar sub aspect material, prin reținerea unei situații care se circumscrie ipotezelor legale din Legea nr. 161/2003. În ciuda celor reținute de instanța de fond, nu există identitate între cele două categorii de sancționări și nici de sancțiuni.

În primul rând, subliniază faptul că, în cauză, raportul de evaluare reprezintă un act exclusiv administrativ, emis numai în baza normelor legale de acest tip, cum sunt cele ale Legii nr. 161/2003, nefiind vorba despre o nouă incriminare penală și chiar dacă s-ar da curs raționamentului instanței de fond, cu raportare la reținerile Curții Europene referitoare la principiul dublei sancționări, nu se pot asimila faptele de natură administrativă din Legea nr. 161/2003 unor fapte de natură contravențională, pentru a se putea raporta la principiul dublei incriminări în modul în care o face instanța de fond.

În al doilea rând, consideră că nici al treilea element ("bis") al garanției oferite de principiul "ne bis in idem" nu este îndeplinit în cauză, întrucât, așa cum și instanța supremă a decis într-o altă speță, sentința penală nu are autoritate de lucru judecat în fața instanțelor de contencios administrativ. Astfel, o decizie prin care a fost tranșată în mod definitiv o infracțiune de conflict de interese prevăzută de dispozițiile legii penale, fie că este una de condamnare, ori de achitare, nu are autoritate de lucru judecat în fața instanțelor de contencios administrativ care judeca legalitatea sau oportunitatea unui raport de evaluare emis de ANI care reține o stare de conflict de interese prevăzută în Legea nr. 161/2003.

Mai mult decât atât, dincolo de înfrângerea cumulării elementelor necesare aplicabilității principiului "ne bis in idem", sub aspectul efectelor pe care le presupune rămânerea definitivă a unui raport de evaluare ANI prin care este constatat un conflict de interese de natură administrativă, spre deosebire de infracțiunea de conflict de interese, subliniază și faptul că:

Conform prevederilor din art. 25 Legea nr. 176/2010, efectul constatării definitive a unei situații de conflict de interese în sarcina unei persoane ce deține calitatea de ales local (primar) este reprezentat de încetarea de drept a mandatului, de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv de aplicarea interdicției de a mai ocupa oricare dintre funcțiile de la art. 1 Legea nr. 176/2010, pe o perioadă de 3 ani de la data încetării de drept a mandatului, respectiv de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare.

Chiar dacă s-ar da curs reținerilor instanței de fond sub acest aspect, în sensul în care această sancțiune a fost deja impusă prin aplicarea pedepsei penale accesorii, având în vedere conținutul său, reia ideea conform căreia interdicția de a ocupa o funcție dintre cele de la art. 1 acoperă o sferă mai largă decât conținutul pedepsei accesorii.

Sens în care sunt nefondate reținerile instanței de fond, referitoare la dubla incriminare din cazul intimatului A., și la încălcarea, de către ANI, a principiului general "ne bis in idem", consacrat și la nivelul legislației și al jurisprudenței europene, întrucât existența cumulativă a celor trei condiții de aplicare a principiului nu poate fi regăsită în prezenta cauză.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 06 septembrie 2018, intimatul-reclamant a solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea sentinței atacate ca legală și temeinică, reluând, în esență, apărările din cererea de chemare în judecată.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Agenția Națională pentru Integritate este nefondat, pentru următoarele considerente:

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce vizează aplicarea sau interpretarea greșită a normelor de drept material este nefondat, iar în acest sens, Înalta Curte are în vedere că, potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Astfel, prin Raportul de evaluare nr. x/15.02.2018, întocmit de Agenția Națională de Integritate, s-au identificat elemente, în sensul existenței unui conflict de interese, prin încălcarea de către reclamantul A., Primarul comunei Stelnica, județul Ialomița, în mandatele 2008-2012 și 2012-2016, a dispozițiilor art. 70, 71 și 76 din Legea 161/2003 și art. 75 din Legea 393/2004, întrucât a întocmit și a semnat proiectele de hotărâre, expunerile de motive și caietele de sarcini care au stat la baza adoptării Hotărârilor Consiliului local al comunei Stelnica nr. 32/16.07.2014 și nr. 33/16.07.2014, iar ulterior a încheiat cu Consiliul local al comunei Stelnica contractele de concesiune nr. x/1.11.2014, respectiv 15/1.11.2014, având ca obiect bunuri aparținând proprietății private a comunei Stelnica.

De asemenea, cu referire la aceeași situație de fapt reținută și prin raportul de evaluare contestat în cauză, A. a fost condamnat definitiv în dosarul nr. x/2015 la pedeapsa închisorii cu suspendare precum și la pedeapsa accesorie a interzicerii dreptului de a fi ales în autoritățile publice sau în orice alte funcții publice, precum și a dreptului de a ocupa o funcție care implică exercițiul autorității de stat.

În acest context, instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu cererea reclamantului de anulare a Raportului de evaluare nr. x/15.02.2018, întocmit de Agenția Națională de Integritate.

Prin sentința recurată, acțiunea a fost admisă, pârâta reiterând aspecte prezentate în fața primei instanțe, sub formă de critici de nelegalitate, pe care Înalta Curte le apreciază ca fiind nefondate, urmând să le analizeze în mod unitar și să le răspundă prin argumente comune în raport de finalitatea concretă a acestora.

În ceea ce privește sancțiunea prevăzută în Legea nr. 176/2010 pentru astfel de situații, care reprezintă sediul materiei în activitatea ANI, la art. 25 alin. (2) din acest act normativ se prevede că persoana față de care s-a constatat existența conflictului de interese este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcție sau o demnitate publică ce face obiectul acestei legi, cu excepția celor electorale, pe o perioadă de trei ani de la data eliberării sau destituirii din funcția ori demnitatea publică sau de la data încetării de drept a mandatului.

Așadar, dacă persoana a ocupat o funcție eligibilă, nu mai poate ocupa aceeași funcție pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. În cazul în care persoana nu mai ocupă o funcție sau o demnitate publică la data constatării conflictului de interese, interdicția de 3 ani operează potrivit legii, de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a rămânerii definitive a hotărârii judecătorești de confirmare a existenței unui conflict de interese.

Astfel, Înalta Curte reține că la stabilirea oricărei sancțiuni, indiferent de natura acesteia, trebuie respectat principiul aplicării unei singure sancțiuni pentru o singură faptă ilicită, potrivit căruia există o singură sancțiune pentru o singură faptă ilicită.

Acest principiu este desemnat prin adagiul latin "ne bis in idem" și presupune aplicarea unei singure sancțiuni pentru o singură faptă ilicită. Cel ce a nesocotit prin conduita sa ordinea de drept va răspunde o singură dată pentru fapta ilicită, căci unei încălcări a legii îi corespunde o singură sancțiune juridică.

Deși recurenta-pârâtă critică sentința de fond sub aspectul aplicării de către instanța de fond a acestui principiu, reține Înalta Curte că principiul "ne bis in idem" consacrat de art. 50 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene este incident în cauză, cum de altel în mod întemeiat a reținut și instanța de fond.

Acest principiu este prevăzut și la art. 4 parag. 1 din Protocolul nr. 7 Adițional Convenției Europene a Drepturilor Omului. Art. 4 din Protocolul nr. 7 al Convenției care prevede principiul "ne bis in idem" a fost ratificat fără rezerve de către România pe data de 20 iunie 1994 și a intrat în vigoare pe data de 1 septembrie 1994.

Înalta Curte are în vedere că, în acest sens, există o bogată jurisprudență a Curții EDO, a se vedea pe lângă cauzele invocate de instanța de fond și Cauzele Ruotsalaimn c. Finlandei, Sergey Zolotoukhine c. Rusiei, Franz Fischer C. Austriei, care statuează că articolul 4 din Protocolul nr. 7 la CEDO se opune măsurilor de sancționare dublă administrativă și penală pronunțate în legătură cu aceleași fapte, împiedicând astfel inițierea unei a doua proceduri, fie administrativă, fie penală, atunci când prima sancțiune a rămas deja definitivă.

Înalta Curte reține că aplicarea garanției oferite de principiul "ne bis in idem" implică examenul a trei elemente:

a) determinarea naturii celor două seturi de proceduri - dacă acestea se circumscriu sau nu noțiunii de "acuzație penală";

b) identificarea elementului idem - dacă faptele din prima procedură și cele din a doua procedură sunt identice;

c) identificarea elementului bis - dacă a existat o dublare a procedurilor.

Cu privire la primul element, CEDO a consacrat trei criterii, denumite "criteriile Engel" care trebuie luate în considerare la stabilirea faptului dacă într-o anumită cauză a fost sau nu vorba de o acuzație penală: clasificarea juridică a faptului ilicit conform legislației naționale, natura acestui fapt și gradul de severitate al pedepsei pe care persoana vizată riscă să o primească. Ultimele două criterii sunt alternative și nu cumulative în mod necesar (Engel ș.a. c. Olandei). În acest sens s-a reținut că statele pot aplica o singură dată o sancțiune cu caracter penal în sensul Convenției, indiferent dacă aceasta este calificată în dreptul intern ca fiind contravențională sau penală și independent dacă această sancțiune este aplicată de o autoritate judiciară sau administrativă (Franz Fischer C. Austriei).

În speță, chiar dacă fapta imputabilă intimatului-reclamant, potrivit criteriilor prevăzute de Legea nr. 176/2010 nu este calificată tot ca o infracțiune, gradul ridicat de severitate al sancțiunii aplicate, determină aplicarea în cauză a principiului de drept consacrat de articolul 4 din Protocolul nr. 7 la CEDO.

Cu privire la cel de al doilea element, se reține că noțiunea "aceiași infracțiune" din cuprinsul art. 4 din Protocolul nr. 7 nu se referă la încadrarea juridică dată faptelor, această garanție interzicând urmărirea sau judecarea unei persoane pentru a doua infracțiune atât timp cât aceasta are drept cauză fapte identice sau care sunt, în esență, aceleași cu cele pentru care persoana a mai fost condamnată sau achitată definitiv (Sergey Zolotoukhine c. Rusiei). În analiza acestui element trebuie avut în vedere modul în care este descrisă situația de fapt în actele autorităților prin care au fost finalizate cele două proceduri în cauză.

În cauză, fapta în materialitatea sa, vizată atât prin raportul de evaluare, cât și prin procedura penală derulată, este aceeași, respectiv reclamantul, A., Primarul comunei Stelnica, județul Ialomița, în mandatele 2008-2012 și 2012-2016, a întocmit și a semnat proiectele de hotărâre, expunerile de motive și caietele de sarcini care au stat la baza adoptării Hotărârilor Consiliului local al comunei Stelnica nr. 32/16.07.2014 și nr. 33/16.07.2014, iar ulterior a încheiat cu Consiliul local al comunei Stelnica contractele de concesiune nr. x/1.11.2014, respectiv 15/1.11.2014, având ca obiect bunuri aparținând proprietății private a comunei Stelnica.

În ceea ce privește cel de al treilea element, se are în vedere că art. 4 din Protocolul nr. 7 Adițional la Convenție are drept scop interzicerea repetării procedurilor care s-au concretizat cu o hotărâre definitivă de achitare sau de condamnare. Hotărârea este definitivă în sensul acestei prevederi dacă a dobândit autoritate de lucru judecat, adică a devenit irevocabilă, în sensul că nu mai este posibilă exercitarea căilor legale ordinare sau părțile au epuizat aceste căi ori au lăsat să curgă termenele fără a se folosi de căile existente (Tsonvo Tsonev c. Bulgariei (nr. 2); Sergey Zolotoukhine c. Rusiei).

Atât timp cât în dosarul penal nr. x/2015, intimatul-reclamant a fost sancționat deja definitiv pentru aceeași faptă, încheierea de către Agenția Națională de Integritate a raportului de evaluare dedus judecății în prezenta cauză s-a realizat cu încălcarea dispozițiilor art. 4 din Protocolul nr. 7 Adițional la Convenție.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor invocate de recurentă, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Agenția Națională pentru Integritate împotriva sentinței civile nr. 2582 din 05 iunie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 17 decembrie 2020.