ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 670/2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 25.07.2017 sub nr. x/2017 reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Agenția Națională de Integritate solicitând anularea raportului de evaluare înregistrat sub nr. x/12.07.2017.

Prin Sentința nr. 161 din 7 noiembrie 2017 pronunțată de Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, s-a admis acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu Agenția Națională de Integritate.

S-a dispus anularea Raportului de evaluare nr. x/12.07.2017 întocmit de pârâtă.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, pârâta Agenția Națională de Integritate a formulat recurs, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. (8) din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului astfel cum a fost formulat, casarea hotărârii instanței de fond, iar în rejudecare, menținerea raportului de evaluare ANI.

S-a susținut că raționamentul instanței de fond potrivit căruia emiterea raportului de evaluare a fost efectuată cu încălcarea principiului non bis in idem, întrucât fapta a fost deja sancționată ca reprezentând infracțiunea de conflict de interese pentru care a fost aplicată definitiv pedeapsa închisorii cu suspendare, precum și pedeapsa accesorie a interzicerii dreptului de a fi ales în autoritățile publice sau în funcții elective publice, precum și a a dreptului de a ocupa o funcție ce implică exercițiul autorității de stat pe durata executării pedepsei principale, este bazat pe o aplicare și interpretare greșită a prevederilor legale incidente.

A învederat că conflictul de interese de natură administrativă a fost instituit prin prevederile Legii nr. 161/2003 ca incident distinct de infracțiunea de conflict de interese prevăzută prin art. 2531 C. pen. 1968, respectiv prin art. 301 C. pen. 2009 (anterior dezincriminării din 2017). Cele două categorii de situații coexistă în legislația românească încă de la intrarea în vigoare a legii nr. 161/2003.

Consideră că legalitatea raportului de evaluare este dovedită sub aspect formal, prin emiterea sa cu respectarea normelor speciale din Legea nr. 176/2010, iar sub aspect material, prin reținerea unei situații care se circumscrie ipotezelor legale din Legea nr. 161/2003. În ciuda celor reținute de instanța de fond, nu există identitate între cele două categorii de sancționări și nici de sancțiuni.

În primul rând, subliniază faptul că, în cauză, raportul de evaluare reprezintă un act exclusiv administrativ, emis exclusiv în baza normelor legale de acest tip, cum sunt cele ale Legii nr. 161/2003, nefiind vorba despre o nouă incriminare penală și chiar dacă s-ar da curs raționamentului instanței de fond, cu raportare la reținerile Curții Europene referitoare la principiul dublei sancționări, nu se pot asimila faptele de natură administrativă din Legea nr. 161/2003 unor fapte de natură contravențională, pentru a se putea raporta la principiul dublei incriminări în modul în care o face instanța de fond.

În al doilea rând, consideră că nici al treilea element ("bis") al garanției oferite de principiul non bis in idem nu este îndeplinit în cauză, întrucât, așa cum și instanța supremă a decis într-o altă speță, sentința penală nu are autoritate de lucru judecat în fața instanțelor de contencios administrativ. Astfel, o decizie prin care a fost tranșată în mod definitiv o infracțiune de conflict de interese prevăzută de dispozițiile legii penale, fie că este una de condamnare, ori de achitare, nu are autoritate de lucru judecat în fața instanțelor de contencios administrativ care judeca legalitatea sau oportunitatea unui raport de evaluare emis de ANI care reține o stare de conflict de interese prevăzută în Legea nr. 161/2003.

Mai mult decât atât, dincolo de înfrângerea cumulării elementelor necesare aplicabilității principiului "non bis in idem", sub aspectul efectelor pe care le presupune rămânerea definitivă a unui raport de evaluare ANI prin care este constatat un conflict de interese de natură administrativă, spre deosebire de infracțiunea de conflict de interese, subliniază și faptul că:

Conform prevederilor din art. 25 Legea nr. 176/2010, efectul constatării definitive a unei situații de conflict de interese în sarcina unei persoane ce deține calitatea de ales local (primar) este reprezentat de încetarea de drept a mandatului, de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv de aplicarea interdicției de a mai ocupa oricare dintre funcțiile de la art. 1 Legea nr. 176/2010, pe o perioadă de 3 ani de la data încetării de drept a mandatului, respectiv de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare.

Chiar dacă s-ar da curs reținerilor instanței de fond sub acest aspect, în sensul în care această sancțiune a fost deja aplicată prin aplicarea pedepsei penale accesorii, având în vedere conținutul său, reia ideea conform căreia interdicția de a ocupa o funcție dintre cele de la art. 1 acoperă o sferă mai largă decât conținutul pedepsei accesorii.

Sens în care sunt nefondate reținerile instanței de fond, referitoare la dubla incriminare din cazul intimatului A., și la încălcarea, de către ANI, a principiului general "non bis in idem", consacrat și la nivelul legislației și al jurisprudenței europene, întrucât existența cumulativă a celor trei condiții de aplicare a principiului nu poate fi regăsită în prezenta cauză.

Recurenta-pârâtă mai învederează că în ceea ce privește reținerea instanței de fond referitoare la nelegalitatea raportului de evaluare ca urmare a încălcării art. 11 din Legea nr. 176/2010, prin raportare la statuările Curții Constituționale din Decizia CCR nr. 449/2015, aceasta este neîntemeiată, fiind în mod greșit interpretate normele legale incidente în cauză.

Intimatul-reclamant A. a depus întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate ca legală și temeinică și reluând, în esență, susținerile din cererea de chemare în judecată.

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate este nefondat, pentru următoarele considerente:

Cât privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că niciuna dintre criticile formulate nu este întemeiată, sentința fiind pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente în cauză.

Astfel, prin Raportul de evaluare nr. x.07.2017 întocmit de Agenția Națională de Integritate ca urmare a sesizării unei persoane juridice s-a constatat că intimatul-reclamant A., în perioada în care deținea funcția de primar al Orașului Târgu Frumos, nu a respectat prevederile legale privind regimul juridic al conflictelor de interese și, încălcând dispozițiile art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/20.03.2003 a încheiat la data de 24.06.2013 Contractul de concesiune nr. x prin care a concesionat terenul în suprafață de 98 mp situat în Orașul Târgu Frumos, str. x, societății B. S.R.L., societate în cadrul căreia soția sa deținea atât calitatea de asociat, cât și de administrator.

De asemenea, pentru aceiași faptă, împreună cu alte fapte similare, A. a fost condamnat definitiv în Dosarul nr. x/2014 la pedeapsa închisorii cu suspendare precum și la pedeapsa accesorie a interzicerii dreptului de a fi ales în autoritățile publice sau în funcții elective publice și a dreptului de a ocupa o funcție implicând exercițiul autorității de stat pe durata executării pedepsei principale. În temeiul dispozițiilor art. 71 alin. (5) C. pen. din 1969 instanța penală a dispus suspendarea executării pedepselor accesorii pe durata termenului de încercare al suspendării condiționate a executării pedepsei principale.

În ceea ce privește sancțiunea prevăzută în Legea nr. 176/2010 pentru astfel de situații, care reprezintă sediul materiei în activitatea ANI, la art. 25 alin. (2) din acest act normativ se prevede că persoana față de care s-a constatat existența conflictului de interese este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcție sau o demnitate publică ce face obiectul acestei legi, cu excepția celor electorale, pe o perioadă de trei ani de la data eliberării sau destituirii din funcția ori demnitatea publică sau de la data încetării de drept a mandatului.

Așadar, dacă persoana a ocupat o funcție eligibilă, nu mai poate ocupa aceeași funcție pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. În cazul în care persoana nu mai ocupă o funcție sau o demnitate publică la data constatării conflictului de interese, interdicția de 3 ani operează potrivit legii, de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a rămânerii definitive a hotărârii judecătorești de confirmare a existenței unui conflict de interese.

Astfel, Înalta Curte reține că la stabilirea oricărei sancțiuni, indiferent de natura acesteia, trebuie respectat principiul aplicării unei singure sancțiuni pentru o singură faptă ilicită, potrivit căruia există o singură sancțiune pentru o singura faptă ilicită.

Acest principiu este desemnat prin adagiul latin non bis in idem și presupune aplicarea unei singure sancțiuni pentru o singură faptă ilicită. Cel ce a nesocotit prin conduita sa ordinea de drept va răspunde o singură dată pentru fapta ilicită, căci unei încălcări a legii îi corespunde o singură sancțiune juridică.

Deși recurenta-pârâtă critică sentința de fond sub aspectul aplicării de către instanța de fond a acestui principiu, reține Înalta Curte că principiul "non bis in idem" consacrat de art. 50 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene este incident în cauză, cum de altfel în mod întemeiat a reținut și instanța de fond.

Acest principiu este prevăzut și la art. 4 parag. 1 din Protocolul nr. 7 Adițional Convenției Europene a Drepturilor Omului. Art. 4 din Protocolul nr. 7 al Convenției care prevede principiul non bis in idem a fost ratificat fără rezerve de către România pe data de 20 iunie 1994 și a intrat în vigoare pe data de 1 septembrie 1994.

Înalta Curte are în vedere că potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, a se vedea Cauzele Ruotsalaimn c. Finlandei, Sergey Zolotoukhine c. Rusiei, Franz Fischer C. Austriei, art. 4 din Protocolul nr. 7 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului se opune măsurilor de sancționare dublă administrativă și penală pronunțate în legătură cu aceleași fapte, împiedicând astfel inițierea unei a doua proceduri, fie administrativă, fie penală, atunci când prima sancțiune a rămas deja definitivă.

De asemenea Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut și că nu este relevant faptul că prima dintre sancțiuni a fost scăzută din cea de a doua pentru a atenua dubla sancționare (Cauza Tomasovic c. Croației).

Instanța de fond în mod corect a reținut că aplicarea garanției oferite de principiul non bis in idem implică examenul a trei elemente:

a) determinarea naturii celor două seturi de proceduri - dacă acestea se circumscriu sau nu noțiunii de "acuzație penală".

b) identificarea elementului idem - dacă faptele din prima procedură și cele din a doua procedură sunt identice.

c) identificarea elementului bis - dacă a existat o dublare a procedurilor.

Cu privire la primul element, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a consacrat trei criterii, denumite, "criteriile Engel" care trebuie luate în considerare la stabilirea faptului dacă într-o anumită cauză a fost sau nu vorba de o acuzație penală: clasificarea juridică a faptului ilicit, conform legislației naționale, natura acestui fapt și gradul de severitate al pedepsei pe care persoana vizată riscă să o primească. Ultimele două criterii sunt alternative și nu cumulative în mod necesar (Engel ș.a. c. Olandei). În acest sens s-a reținut că statele pot aplica o singură dată o sancțiune cu caracter penal în sensul Convenției, indiferent dacă aceasta este calificată în dreptul intern ca fiind contravențională sau penală și independent dacă această sancțiune este aplicată de o autoritate judiciară sau administrativă (Franz Fischer C. Austriei).

În speță, chiar dacă fapta imputabilă intimatului-reclamant, potrivit criteriilor prevăzute de Legea nr. 176/2010 nu este calificată tot ca o infracțiune, gradul ridicat de severitate al sancțiunii aplicate, determină aplicarea în cauză a principiului de drept consacrat de articolul 4 din Protocolul nr. 7 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Cu privire la cel de al doilea element, se reține că noțiunea "aceiași infracțiune" din cuprinsul art. 4 din Protocolul nr. 7 nu se referă la încadrarea juridică dată faptelor, această garanție interzicând urmărirea sau judecarea unei persoane pentru a doua infracțiune atât timp cât aceasta are drept cauză fapte identice sau care sunt, în esență, aceleași cu cele pentru care persoana a mai fost condamnată sau achitată definitiv (Sergey Zolotoukhine c. Rusiei). În analiza acestui element trebuie avut în vedere modul în care este descrisă situația de fapt în actele autorităților prin care au fost finalizate cele două proceduri în cauză.

În cauză, fapta în materialitatea sa, vizată atât prin raportul de evaluare, cât și prin procedura penală derulată, este aceeași și constă în încheierea Contractului de concesiune nr. x/24.06.2013 cu obiectul - concesionarea terenului din domeniul public în suprafață de 98 m.p. - societății comerciale B. S.R.L., societate al cărei administrator și asociat este C., respectiv soția intimatului-reclamant.

În ceea ce privește cel de al treilea element, se are în vedere că art. 4 din Protocolul nr. 7 Adițional la Convenție are drept scop interzicerea repetării procedurilor care s-au concretizat cu o hotărâre definitivă de achitare sau de condamnare. Hotărârea este definitivă în sensul acestei prevederi dacă a dobândit autoritate de lucru judecat, adică a devenit irevocabilă, în sensul că nu mai este posibilă exercitarea căilor legale ordinare sau părțile au epuizat aceste căi ori au lăsat să curgă termenele fără a se folosi de căile existente (Tsonvo Tsonev c. Bulgariei (nr. 2); Sergey Zolotoukhine c. Rusiei).

Atât timp cât în Dosarul penal nr. x/2014, intimatul-reclamant a fost sancționat deja definitiv pentru aceeași faptă, încheierea de către Agenția Națională de Integritate a raportului de evaluare dedus judecății în prezenta cauză s-a realizat cu încălcarea dispozițiilor art. 4 din Protocolul nr. 7 Adițional la Convenție.

În ceea ce privește critica formulată de către recurenta-pârâtă referitoare la faptul că în mod greșit instanța de fond ar fi reținut nelegalitatea raportului de evaluare ca urmare a încălcării art. 11 din Legea nr. 176/2010, prin raportare la statuările Curții Constituționale din Decizia CCR nr. 449/2015, Înalta Curte nu o va avea în vedere, câtă vreme chiar instanța de fond a reținut în mod expres în considerentele hotărârii atacate că în pronunțarea soluției de anulare a Raportului de evaluare nr. x/12.07.2017 întocmit de pârâtă, nu a avut în vedere acest aspect.

III. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva Sentinței nr. 161/2017 din 7 noiembrie 2017 a Curții de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 6 februarie 2020.

GGC - NN