ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3998/2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 27 decembrie 2016, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/06.12.2016, întocmit de pârâtă.

Prin sentința civilă nr. 2246 din 12 iunie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate și a dispus anularea Raportului de evaluare nr. x/06.12.2016, întocmit de pârâtă.

Împotriva sentinței civile nr. 2246 din 12 iunie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond.

După prezentarea detaliată a concluziilor raportului de evaluare și a textelor de lege aplicabile cazului de incompatibilitate în speță, pârâta a susținut că prescripția răspunderii administrative nu reprezintă un motiv de nulitate al raportului de evaluare, contrar celor reținute de instanța de fond.

A susținut pârâta că prescripția răspunderii administrative ține de procedura subsecventă întocmirii raportului, în contextul aplicării sancțiunilor reglementate de art. 25 din Legea nr. 176/2010. Aplicarea sancțiunilor nu se dispune prin raportul de evaluare, ci, după rămânerea definitivă a actului administrativ, acesta se comunică instituțiilor abilitate, în vederea aplicării sancțiunilor administrative specifice fiecărei categorii de funcții, în speță compentența aplicării sancțiunilor revenind Consiliului Local al Sectorului 2 București. Rămânerea definitivă a raportului de evaluare atrage și alte consecințe decât aplicarea sancțiunilor administrative, respectiv anularea actelor emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind incompatibilitatea, în condițiile art. 22 alin. (3) din Legea nr. 176/2010. Însă competența ANI se întinde numai asupra stării de incompatibilitate sau conflictului de interese, pe care le constată prin Raportul de evaluare, neputând stabili și sancțiunile care se dispun ca urmare a existenței incompatibilității.

Prin urmare, arată recurenta, argumentele instanței de fond exced obiectului analizei în prezenta cauză, întrucât prin raportul de evaluare s-a reținut doar existența unei situații de incompatibilitate, fără a se stabili răspunderea administrativă a persoanei evaluate. Prescripția răspunderii administrative poate fi analizată doar de instanța învestită cu acțiune în răspundere disciplinară și nu de instanța de contencios administrativ competentă a analiza doar legalitatea Raportului de evaluare, prin care nu se stabilește răspunderea administrativă a persoanei evaluate.

Recurenta-reclamantă a susținut că în speță nu a intervenit prescripția răspunderii administrative, având în vedere prevederile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, din care rezultă că declanșarea procedurii de evaluare se realizează atât pe perioada exercitării funcției publice, cât și 3 ani după încetarea acesteia. Intimatul-reclamant a deținut mandatul de consilier local în perioada 2008-2012, iar procedura de evaluare s-a declanșat la 15.11.2013, în interiorul termenului prevăzut de textul de lege indicat, calculat de la data încetării mandatului de consilier local.

Intimatul-reclamant A. nu a depus întâmpinare în dosarul instanței de recurs.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate este nefondat, pentru următoarele considerente:

Prin Raportul de evaluare nr. x/06.12.2016, pârâta Agenția Națională de Integritate ("ANI") a constatat că reclamantul A., consilier local în cadrul Consiliului local Sector 2 București, a încălcat regimul juridic al incompatibilităților, întrucât, în perioada deținerii mandatulului de consilier local (2008-2012), Societatea B. S.R.L., la care soția reclamantului a deținut calitatea de asociat, a încheiat 47 de contracte comerciale de furnizare de produse cu Direcția Generală de Asistență Socială și Protecția Copilului sector 2, instituție publică aflată în subordonarea Consiliului Local sector 2 București. În consecință, prin raportul de evaluare s-a reținut că persoana evalută a încălcat dispozițiile art. 90 alin. (1) și art. 91 alin. (3) teza I din Legea nr. 161/2003.

Soluționând acțiunea în anularea raportului de evaluare, instanța de fond a admis motivul de nelegalitate privitor la intervenirea prescripției răspunderii administrative, pe care l-a apreciat a fi întemeiat, astfel încât nu a mai procedat la analiza pe fond a contestației. În esență, argumentele instanței de fond s-au sprijinit pe considerentele și efectele Deciziei Curții Constituționale nr. 449/2015 cu privire la aplicarea răspunderii administrative, având în vedere și datele din cuprinsul raportului de evaluare, care confirmă că între data săvârșirii ultimei fapte considerată a genera starea de incompatibilitate și data sesizării ANI au trecut mai mult de 3 ani.

Înalta Curte constată că, prin recursul declarat în cauză, pârâta Agenția Națională de Integritate nu a formulat critici referitoare la aplicarea Deciziei Curții Constituționale nr. 449/2015, sau la efectele pe care le produce această decizie în speța de față, din perspectiva caracterului obligatoriu al hotărârilor forului constituțional. Prin criticile formulate, recurenta-pârâtă a contestat argumentele instanței de fond deduse din considerentele deciziei Curții Constituționale.

Recurenta-pârâtă a susținut, în esență, că instanța de fond nu putea să constate intervenirea prescripției răspunderii administrative, atât timp cât era învestită doar cu analizarea legalității Raportului de evaluare, care nu stabilește sancțiuni în privința persoanei evaluate, iar acest act administrativ a fost întocmit cu respectarea termenului de 3 ani prevăzut de art. 11 din Legea nr. 176/2010.

Înalta Curte reține că acest argument nu corespunde statuărilor Curții Constituționale din cuprinsul deciziei nr. 449/2015, care a apreciat a fi necesară coroborarea prevederilor art. 11 din Legea nr. 176/2010 cu cele referitoare la prescripția răspunderii civile care guvernează inclusiv raporturile de drept administrativ.

Astfel, în considerentele deciziei Curții Constituționale ce vizează excepția de neconstituționalitate, între altele, a prevederilor art. 11 din Legea nr. 176/2010, s-a reținut (par. 27-29) că:

"(...) nu se poate reține această critică, fiind în logica reglementării ca verificarea existenței împrejurărilor de natură să atragă un conflict de interese sau o stare de incompatibilitate să vizeze perioada în care persoana în cauză a deținut funcția publică. Cu alte cuvinte, textul fixează un termen înlăuntrul căruia Agenția are dreptul de a efectua evaluarea. Astfel, aceasta are la dispoziție un interval de timp egal cu durata mandatului alesului local, la care se adaugă încă 3 ani de la momentul încheierii mandatului, în care aceasta poate efectua activitățile amintite. Așadar, textul menționat stabilește numai termenul maxim în interiorul căruia Agenția Națională de Integritate își poate exercita competența amintită, fără a conține vreo reglementare referitoare la prescripția răspunderii persoanei asupra căreia a purtat evaluarea. Normele, regulile și termenele în care răspunderea civilă (delictuală, pentru fapta proprie), penală sau administrativă (disciplinară) se prescrie, nemaiputând fi angajată, sunt reglementate de normele specifice acestor materii.

Astfel, în materie civilă, care acoperă și sfera administrativă, se aplică termenul general de prescripție de 3 ani, prevăzut de art. 2.517 din C. civ., sau, după caz, în funcție de momentul săvârșirii faptei și implicit a legii aplicabile, de art. 3 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripția extinctivă, republicat în Buletinul Oficial al Republicii Socialiste România, Partea I, nr. 11 din 15 iulie 1960, abrogat prin Legea nr. 70/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind C. civ., publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 409 din 10 iunie 2011. (...)

(28) (...) Cu prilejul analizării legalității raportului de evaluare, față de data săvârșirii faptei cu privire la care se apreciază că ar fi de natură să atragă incompatibilitatea sau să reprezinte un conflict de interese, instanța de contencios administrativ va verifica dacă nu s-a împlinit termenul general de prescripție a răspunderii civile, care guvernează inclusiv raporturile de natură administrativă, în lipsa unui termen stabilit expres în legea specială sau, după caz, penală. Termenul de prescripție a răspunderii, civilă sau penală, începe să curgă, evident, de la data săvârșirii faptei susceptibile de a fi considerată conflict de interese ori cauză de incompatibilitate.

(29) (...) Agenția Națională de Integritate desfășoară exclusiv o activitate administrativă de evaluare a intereselor și a incompatibilităților pentru persoanele prevăzute de lege, constând în întocmirea de rapoarte care evidențiază fapte ori situații cu semnificație juridică, a căror finalitate conferă dreptul de sesizare a instanțelor de judecată sau, după caz, a altor autorități și instituții competente în vederea dispunerii măsurilor prevăzute de lege. Ca atare, Agenția Națională de Integritate nu face altceva decât să semnaleze existența unor potențiale nesocotiri ale prevederilor legale referitoare la conflictele de interese și compatibilități. Ulterior revine instanței de contencios administrativ chemată să se pronunțe asupra legalității raportului de evaluare, atunci când fapta nu are valențe penale, sau celei care judecă procesului penal declanșat ca urmare a finalizării urmăririi penale cu întocmirea unui rechizitoriu ca act de învestire a instanței și trimitere în judecată a persoanei evaluate obligația de a se pronunța, cu precădere, cu privire la intervenirea prescripției răspunderii. Verificarea normelor referitoare la prescripția răspunderii pentru fapta în discuție va fi făcută de instanța de judecată indiferent dacă, în virtutea prevederilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, acționând în interiorul termenului pe care legea i-l acordă, Agenția Națională de Integritate a întocmit un raport de evaluare cu privire la o faptă pentru care, potrivit reglementărilor aplicabile, răspunderea nu mai putea fi angajată, fiind deja prescrisă."

Rezumând aceste considerente, Înalta Curte constată că, potrivit instanței de contencios constituțional, în verificarea legalității Raportului de evaluare pot fi avute în vedere dispozițiile art. 11 din Legea nr. 176/2010 atât din perspectiva respectării termenului maxim prevăzut pentru desfășurarea activității de evaluare, cât și eventuala împlinire a termenului de prescripție a răspunderii administrative, calculat de la data săvârșirii faptei (sau a ultimei fapte) susceptibile a fi considerată cauză de incompatibilitate.

Verificând aspectele relevante, potrivit deciziei de mai sus, Înalta Curte constată, în acord cu instanța de fond, că faptele care au atras incidența cazului de incompatibilitate (încheierea a 47 de contracte comerciale între o instituție din subordinea Consiliului local Sector 2 și o societate comercială la care soția reclamantului avea calitatea de asociat) au fost săvârșite în perioada decembrie 2008 - decembrie 2009, așa cum rezultă din mențiunile făcute de inspectorul de integritate în raportul de evaluare contestat, ultima factură fiind emisă la 22.12.2009 (iar nu 22.11.2009, cum din eroare a menționat instanța de fond). Așadar, termenul de la care începe să curgă prescripția răspunderii administrative este reprezentat de data ultimei tranzacții cu caracter comercial, respectiv 22.12.2009 și se împlinește la 22.12.2012, conform art. 3 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripția extinctivă, în vigoare la momentul săvârșirii faptei.

Din raportul contestat rezultă că data începerii activității de evaluare este 15.11.2013, fiind finalizată prin emiterea Raportului de evaluare nr. x din 06.12.2016. Prin urmare, la data la care recurenta-pârâtă s-a sesizat din oficiu pentru demararea procedurii de evaluare, răspunderea administrativă pentru fapta pentru care s-a reținut cazul de incompatibilitate era prescrisă conform prevederilor art. 3 din Decretul nr. 167/1958, împrejurare care, în raport de considerentele obligatorii ale Deciziei nr. 449/2015 a Curții Constituționale, conduce la concluzia nulității raportului de evaluare, astfel cum a reținut instanța de fond.

Nu pot fi reținute argumentele recurentei-pârâte, care a susținut că prescripția răspunderii disciplinare administrative operează doar după rămânerea definitivă a raportului de evaluare, față de cele statuate de Curtea Constituțională în decizia anterior amintită (a se vedea paragraful 29).

Este de necontestat susținerea recurentei-pârâte în sensul că rămânerea definitivă a raportului de evaluare produce și alte consecințe decât cea a aplicării unei sancțiuni administrative, dând ca exemplu acțiunea în anulare a actelor emise cu încălcarea prevederilor legale privind incompatibilitățile. Însă, Înalta Curte reține că toate aceste consecințe juridice nu pot justifica, prin ele însele, emiterea unui raport de evaluare după împlinirea termenului de prescripție prevăzut de lege, pe de-o parte aceste proceduri fiind condiționate de întocmirea unui act administrativ legal, iar pe de altă parte, ele reprezentând o consecință a raportului de evaluare legal întocmit, iar nu temeiul emiterii acestuia.

Pe cale de consecință, Înalta Curte constată că a fost respectat depășit termenul de prescripție a răspunderii administrative de 3 ani, calculat de la data săvârșirii ultimei fapte generatoare a stării de incompatibilitate, înăuntrul căruia Agenția Națională de Integritate trebuia să desfășoare activitatea de evaluare a incompatibilităților în ceea ce îl privește pe intimatul-reclamant A., soluția instanței de fond de anulare a raportului de evaluare fiind legală, motiv pentru care va fi menținută.

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței civile nr. 2246 din 12 iunie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 29 iulie 2020.