ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 722/2022

Cadrul procesual Prin cererea înregistrată sub nr. x/2019 pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta UNBR - Uniunea Națională a Barourilor din România, a solicitat anularea prevederilor art. 39 din Statutul Profesiei de Avocat actualizat, act administrativ normativ, adoptat prin hotărârea Consiliului U.N.B.R. nr. 64/2011 și publicat în Monitorul Oficial nr. 898/2011, ca fiind nelegal și care îl vatămă în drepturile și interesele sale legitime.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 21 din 26 februarie 2020, Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Uniunea Națională a Barourilor din România.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe, a declarat recurs reclamantul A., pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. (hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material). În motivarea recursului, s-a arătat - în esență - că instanța de fond a făcut o greșită aplicare a normelor de drept material respectiv art. 20 alin. (8) din Legea nr. 51/1995 actualizată și art. 78 din Legea nr. 24/2000. Recurentul a susținut că, instanța de fond, în mod nelegal și cu încălcarea dispozițiilor art. 78 din Legea nr. 24/2000, a reținut că "prin modul de redactare a art. 39 din Statutul profesiei de avocat s-a realizat o reglementare legală, cuprinzătoare în ceea ce privește activitatea membrilor avocați care anterior au exeritat profesia de judecător" apreciind, în contradicție cu textele de lege anterior arătate, că nu trebuie respectat principiul ierarhic al actelor normative și că un act normativ ierarhc inferior unei legi, cum este Statul profesiei de avocat poate depăși cadrul de reglementare al legii și să realizeze o reglementare mai cuprinzătoare decât legea în aplicarea căreia afost adoptat. În opinia recurentului, această nerespectare a principiului ierarhiei actelor normative, este realizată de către instanță și prin argumentul că decizia nr. 746/2013 emisă de UNBR, care are caracter interpretativ și se referă la punerea concluziilor de avoații stagiari, neavând nicio legătură cu punerea concluziilor de avocați definitivi foști judecători, ar justifica prevederile cuprinse în art. 39 din Statutul profesiei de avocat, cu toate că art. 39 din Statutul profesiei de avocat a fost adoptat în anul 2011, iar respectiva Decizie a UNBR a fost emisă în anul 2013. Recurentul a subliniat că Legea nr. 51/1995, republicată, prevede la art. 20 alin. (8) doar interdicția pentru avocații foști judecători de a pune concluzii la instantele unde au functionat, însă Statutul Profesiei de Avocat, la art. 39, instituie o interdicție nouă și interzice exercitarea profesiei de avocat la instanțele unde au funcționat foștii judecători. Așadar, printr-un act administrativ normativ, cu forță juridică inferioară legii, este nesocotit principiul ierarhiei actelor normative și, implicit, principiul legalității, care guvernează întregul regim al actelor administrative, individuale sau normative, conform art. 1 alin. (5) din Constituție. Statutul profesiei de avocat, ca orice act administrativ unilateral cu caracter normativ, se supune în mod obigatoriu, sub aspectul forței juridice, legii în temeiul căreia a fost adoptat. Or, dacă Legea nr. 51/1995 nu prevede o asemenea interdicție de exercitare a profesiei este evident, în opinia recurentului, că nu există nici posibilitatea stabilirii pe cale administrativă a unei astfel de interdictii așa cum a procedat pârâta prin art. 39 din Statutul profesiei de avocat. În aceste condiții, recurentul a apreciat că art. 39 din Statutul profesiei de avocat conține o reglementare nouă, care încalcă legea și, mai mult, adaugă nepermis la Legea nr. 51/1995, în temeiul căreia a fost adoptat, această împrejurare constituind un viciu grav de nelegalitate, de natură a atrage nulitatea. De asemenea, recurentul a mai susținut că art. 39 din Statutul profesiei de avocat nu respectă nici exigențele impuse de art. 53 din Constituția României republicată. În acest sens, a învederat că, din analiza dispozițiilor constituționale anterior menționate, rezultă că restrângerea exercițiului unor drepturi sau libertăți poate interveni numai cu respectarea următoarelor condiții cumulative: 1) domeniul să vizeze doar drepturile fundamentale, și nu orice drepturi subiective de natură legală sau convențională; 2) restrângerea exercițiului acestor drepturi să fie înfăptuită prin lege; 3) restrângerea operează numai dacă se impune și doar dacă este necesară într-o societate democratică; 4) restrângerea operează numai în una din ipotezele limitativ enumerate de art. 53; 5) restrângerea să fie proporțională cu cauza; 6) restrângerea să fie nediscriminatorie; 7) restrângerea să nu afecteze substanța dreptului. Or, în cauză, măsura restrângerii dreptului de exercitare a profesiei nu este înfăptuită prin lege, nu este necesară și nu este proporțională cu cauza. Totodată, recurentul a menționat că principiul legalității activității administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozitiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege, iar respectarea acestor exigențe de către autorități trebuie să fie în mod efectiv asigurată. Prin urmare, în procesul executării din oficiu a actelor administrative trebuie asigurat un anumit echilibru, precum și anumite garanții de echitate pentru particulari, întrucât acțiunile autorităților publice nu pot fi discreționare, iar legea trebuie să asigure individului o protecție adecvată împotriva arbitrariului. În continuare, recurentul a reiterat că o normă inferioară nu poate cuprinde reglementări mai extinse decât legea în baza căreia a fost emisă, iar art. 39 din Statutul profesiei de avocat, care conține o reglementare nouă și care nu numai că încalcă legea, dar și adaugă nepermis la Legea nr. 51/1995, în temeiul căreia a fost adoptat, constituie un viciu grav de nelegalitate, de natură a atrage nulitatea. Deopotrivă, a menționat că profesia de avocat se poate exercita în mai multe modalități, prin efectuarea de consultații juridice, prin întocmirea de acte, de cereri care nu presupun prezența avocaților foști judecători în fața instanțelor unde au exercitat profesia de judecator. Or, în toate aceste cazuri, care nu au fost avute în vedere de lege, actul normativ inferior interzice efectiv exercitarea profesiei, aceasta reprezentand o restrângere nelegală a unui drept constituțional permis prin Legea nr. 51/1995. În final, a subliniat că o autoritatea administrativă nu poate, cu exces de putere, să inițieze sau să aprobe derogări de la regimul unei legi printr-o normă de nivel inferior legii în aplicarea căreia a fost dat respectivul act administrativ normativ și să impună interdicții care nu sunt prevăzute de lege. Pentru motivele anterior mențioant, recurentul a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea cererii și anularea art. 39 din Statutul Profesiei de Avocat.

Apărările intimatei Intimata-pârâtă Uniunea Națională a Barourilor din România a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Analiza motivelor de casare Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare. Reclamantul a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere privind anularea prevederilor art. 39 din Statutul Profesiei de Avocat, cu modificările și completările ulterioare, act administrativ normativ, adoptat prin hotărârea Consiliului U.N.B.R. nr. 64/2011 și publicat în Monitorul Oficial nr. 898/2011, apreciind că sunt nelegale, întrucât modifică prevederile art. 20 alin. (8) din Legea nr. 51/1995, republicată. Instanța de fond a respins cererea reclamantului, reținând, în esență, că prin modul de redactare a art. 39 din Statutul profesiei de avocat s-a realizat o reglementare legală, cuprinzătoare în ceea ce privește activitatea membrilor avocați, care anterior au exercitat profesia de judecător, reglementare în acord cu prevederile art. 20 din Legea nr. 51/1995. Împotriva hotărârii pronunțate de Curtea de Apel Ploiești a formulat recurs reclamantul A., susținând, în esență, că judecătorul fondului a făcut o greșită aplicare a dispozițiilor art. 20 alin. (8) din Legea nr. 51/1995, republicată, și art. 78 din Legea nr. 24/2000, republicată. Înalta Curte constată, contrar susținerilor recurentului reclamant, că prima instanță a efectuat o justă evaluare a elementelor de fapt și o corectă interpretare a prevederilor legale incidente, respectiv a dispozițiilor art. 20 alin. (8) din Legea nr. 51/1995, republicată, și art. 78 din Legea nr. 24/2000, republicată. Astfel, se observă că dispozițiile art. 39 alin. (1) din Hotărârea nr. 64/2011, privind adoptarea Statutului profesiei de avocat, prevăd că avocații foști judecători nu pot exercita profesia de avocat în fața instanțelor unde au funcționat timp de 5 ani de la încetarea funcției deținute. Prin instanțe, potrivit Legii, se înțelege judecătoriile, tribunalele, specializate, curțile de apel, Înalta Curte de Casație și Justiție și Curtea Constituțională, inclusiv instanțele militare la care avocații au funcționat ca judecători, indiferent de secția la care au funcționat. De asemenea, potrivit art. 20 alin. (8) din Legea nr. 51/1995, republicată, avocații - foști judecători nu pot pune concluzii la instanțele unde au funcționat, iar foștii procurori și cadrele de poliție nu pot acorda asistență juridică la unitatea de urmărire penală la care și-au desfășurat activitatea, timp de 5 ani de la încetarea funcției respective. Art. 4 din Legea nr. 24/2000, republicată, prevede că "(1) Actele normative se elaborează în funcție de ierarhia lor, de categoria acestora și de autoritatea publică competentă să le adopte. (2) Categoriile de acte normative și normele de competență privind adoptarea acestora sunt stabilite prin Constituția României, republicată, și prin celelalte legi. (3) Actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă." Potrivit art. 77 din Legea nr. 24/2000, republicată, "Ordinele cu caracter normativ, instrucțiunile și alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor și ai celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate sau ale autorităților administrative autonome se emit numai pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului." Conform art. 78 din Legea nr. 24/2000, republicată, "Ordinele, instrucțiunile și alte asemenea acte trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost emise și nu pot conține soluții care să contravină prevederilor acestora." Înalta Curte constată, contrar susținerilor recurentului reclamant, că dispozițiile art. 39 alin. (1) din Hotărârea nr. 64/2011 privind adoptarea Statutului profesiei de avocat respectă prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, republicată, fiind emise în conformitate cu art. 20 alin. (8) din Legea nr. 51/1995 privind organizarea și exercitarea profesiei de avocat, republicată. Astfel, art. 39 alin. (1) din Hotărârea nr. 64/2011 privind adoptarea Statutului profesiei de avocat nu depășește cadrul de reglementare al legii în aplicarea căreia a fost adoptat, respectiv dispozițiile art. 20 alin. (8) din Legea nr. 51/1995. Contrar susținerilor recurentului reclamant, sintagma "a pune concluzii" nu echivalează cu formula "concluzii pe fondul cauzei", nu se rezumă la dezbaterile finale, în care se solicită instanței pronunțarea hotărârii judecătorești, ci presupune posibilitatea avocatului de a își exprima un punct de vedere referitor la orice chestiune de fapt sau de drept incidentă în cauză, inclusiv invocarea unor excepții, formularea unor cereri. De altfel, în Legea nr. 51/1995, sunt și alte dispozitii în care se utilizează sintagma "a pune concluzii" - art. 13 alin. (4), art. 22 alin. (1) și (3), art. 23 alin. (1) - și care, prin modul în care sunt formulate, susțin aspectele anterior menționate, respectiv că prin "concluzii" se înțelege orice afirmație, susținere, solicitare pe care o poate face avocatul înaintea instanței. Prin urmare, contrar celor susținute de recurentul reclamant, art. 39 alin. (1) din Hotărârea nr. 64/2011 privind adoptarea Statutului profesiei de avocat nu modifică Legea nr. 51/1995 și nu instituie o interdicție nouă. Înalta Curte subliniază, în continuare, în acord cu instanța de fond, că incompatibilitatea prevăzută de art. 39 alin. (1) din Hotărârea nr. 64/2011 privind adoptarea Statutului profesiei de avocat a fost instituită pentru a înlătura orice suspiciune de natură a afecta calitatea actului de justiție și pentru a garanta desfășurarea unui proces echitabil și imparțial. În ceea ce privește invocarea în hotărârea atacată a Deciziei nr. 746/2013 emisă de UNBR, Înalta Curte constată, contrar celor susținute de recurentul reclamant, că instanța de fond nu a reținut că respectiva decizie ar justifica prevederile cuprinse în art. 39 din Statutul profesiei de avocat. Decizia nr. 746/2013 a fost menționată ca un argument în plus în susținerea legalității art. 39 alin. (1) din Hotărârea nr. 64/2011 privind adoptarea Statutului profesiei de avocat, întrucât face referire la înțelesul sintagmei "a pune concluzii" de către avocat. Față de considerentele expuse, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale incidente în cauză, motiv pentru care nu se impune casarea sentinței recurate.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menține ca legală și temeinică sentința instanței de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamantul A.. În temeiul art. 453 din C. proc. civ., va obliga recurentul reclamant la plata către intimata pârâtă Uniunea Națională a Barourilor din România a sumei de 880 RON, reprezentând cheltuieli de judecată. PENTRU ACESTE MOTIVE,