ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5889/2022

Ședința publică din data de 7 decembrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Cererea de chemare în judecată

Prin acțiunea înregistrată inițial pe rolul Tribunalului Cluj, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Spitalul Clinic Județean de Urgență Cluj-Napoca și Ministerul Sănătății, a solicitat să se dispună următoarele: obligarea pârâtului Spitalul Clinic Județean de Urgență Cluj-Napoca la integrarea clinică a reclamantei în cadrul secției de Dermatovenerologie prin cumul de funcții cu jumătate de normă, cu contract individual de muncă pe durată nedeterminată; obligarea pârâtului Spitalul Clinic Județean de Urgență Cluj-Napoca la sesizarea Consiliului de Administrație al Unității Medicale și, ulterior, la sesizarea Ministerului Sănătății, în vederea obținerii avizului necesar prevăzut de lege în vederea integrării clinice; în ipoteza admiterii primelor două petite, a solicitat obligarea pârâtului Ministerul Sănătății la emiterea acestui aviz necesar integrării clinice. A solicitat și cheltuieli de judecată.

Prin întâmpinarea formulată, pârâtul Spitalul Clinic Județean de Urgență Cluj-Napoca a solicitat în principal, respingerea ca inadmisibilă a cererii de chemare în judecată, ca urmare a formulării procedurii prealabile cu depășirea termenului prevăzut de Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, iar în subsidiar, respingerea ca neîntemeiată a acțiunii.

Prin întâmpinarea formulată la data de 16.04.2019, pârâtul Ministerul Sănătății, a solicitat în principal: admiterea excepției inadmisibilității acțiunii în contencios administrativ, precum și a excepției inadmisibilității pentru lipsa plângerii prealabile, respectiv lipsa unei cereri referitoare la un drept sau la un interes legitim; admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Sănătății, iar pe fond respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

Ulterior, reclamanta și-a modificat acțiunea, solicitând să se dispună obligarea pârâtului Spitalul Clinic Județean de Urgență Cluj-Napoca la sesizarea Consiliului de Administrație al Unității Medicale, la sesizarea Ministerului Sănătății, în vederea obținerii avizului necesar prevăzut de lege în vederea integrării clinice, obligarea pârâtului Ministerul Sănătății la integrarea clinică a reclamantei în cadrul secției de Dermatovenerologie prin cumul de funcții cu jumătate de normă și în ipoteza admiterii primelor două petite, obligarea pârâtului Ministerul Sănătății la emiterea acestui aviz necesar integrării clinice.

La termenul din data de 23.09.2019, reprezentanta reclamantei a invocat excepția necompetenței materiale a Tribunalului Cluj.

Prin sentința nr. 1915 din data de 23 septembrie 2019, pronunțată în dosarul nr. x/2019 al Tribunalului Cluj, s-a admis excepția necompetenței materiale a instanței și s-a dispus declinarea competenței de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Cluj, secția de contencios administrativ și fiscal.

Ulterior, după înregistrarea dosarului pe rolul Curții de Apel Cluj, reclamanta a invocat și excepția de nelegalitate a adresei Ministerului Sănătății - Direcția Management și Structuri Sanitare nr. SP 12635/53816/3.10.2019 prin care conducerea pârâtului a aprobat modificarea statului de funcții cu privire la modificarea 0,5 post medic primar, specialitatea dermatovenerologie, poz. 712 stat de funcții + 0,5 post medic primar, specialitatea oftalmologie, poz. 659 în 1 (unu) post director cercetare gr. II, specialitatea medic, act administrativ cu caracter individual.

Hotărârea primei instanțe

Prin sentința nr. 101 din 30 iulie 2020, Curtea de Apel Cluj, secția a III - a contencios administrativ și fiscal a admis excepția de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate a adresei Ministerul Sănătății - Direcția Management Și Structuri Sanitare nr. SP 12635/53816/3.10.2019, a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate invocată de către reclamantă, a admis excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârâtul Ministerul Sănătății, a respins acțiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Spitalul Clinic Județean de Urgență Cluj-Napoca ca nefondată, iar în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății ca inadmisibilă, și a obligat pe reclamantă să plătească pârâtului Spitalul Clinic Județean de Urgență Cluj-Napoca suma de 5.000 RON cheltuieli de judecată parțiale.

Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței nr. 101 din 30 iulie 2020 a Curții de Apel Cluj, secția a III - a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta A., invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5,6 și 8 C. proc. civ.

În ceea ce privește excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate cu privire la adresa Ministerului Sănătății - Direcția Management și Structuri Sanitare nr. SP 12635/53816/03.10.2019 prin care Conducerea Ministerului Sănătății a aprobat modificarea statului de funcții, recurenta a susținut următoarele: prin adresa care face obiectul controlului instanței de contencios administrativ, pârâtul Ministerul Sănătății modifică statul de funcții al unității spitalicești din subordinea sa, în mod nelegal; adresa Ministerului Sănătății, chiar dacă nu este un act administrativ tipic, modifică în mod indubitabil raporturi juridice, de care se prevalează pârâtul Spitalul Județean pentru a nu da curs solicitării de integrare clinică, fiind astfel întrunită și cerința vătămării.

A adăugat că instanța a reținut în mod eronat că adresa care face obiectul excepției nu produce efecte juridice pentru a putea fi apreciată un act administrativ, actul administrativ producător de efecte fiind, în opinia judecătorului fondului, Ordinul nr. 1994/30.12.2019. Acest ordin nu conține însă niciun fel de dispoziție cu privire la desființarea a 0,5 post medic primar, specialitatea dermatovenerologie, ci doar înființarea postului de director de cercetare.

Astfel, Ordinul 1994/30.12.2019 nu este subsecvent Adresei care face obiectul excepției de nelegalitate, ci a fost emis ca urmare a adresei Spitalului Județean nr. 29414/25 octombrie 2018.

În continuare recurenta-reclamantă susține că hotărârea instanței de fond are un caracter contradictoriu și este pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material.

În ceea ce privește excepția inadmisibilității invocată de Ministerul Sănătății având în vedere lipsa plângerii prealabile, recurenta precizează că acest aspect a fost soluționat în mod nelegal de către instanța de fond,

În opinia sa, este dedus judecății un refuz nejustificat în sensul art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, ceea ce nu necesită formularea plângerii prealabile, prin prisma art. 7 alin. (5) din același act normativ.

Cu privire la cheltuielile de judecată, care trebuie dovedite, recurenta-reclamantă a susținut că, deși onorariul avocațial a fost redus de la cuantumul inițial solicitat la suma de 5000 RON, a rămas excesiv în raport cu activitatea profesională prestată de avocat în faza procesuală a fondului într-un litigiu de contencios administrativ, constituind o încălcare a dreptului său de acces la justiție.

Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinările depuse la dosar, intimații-pârâții Spitalul Clinic Județean de Urgență Cluj-Napoca și Ministerul Sănătății au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente:

În cauza de față, reclamanta A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune, astfel cum a fost modificată în fața Tribunalului Cluj, prin care a solicitat obligarea pârâtului Spitalul Clinic Județean de Urgență Cluj-Napoca la sesizarea Consiliului de Administrație al unității medicale, iar ulterior, la sesizarea Ministerului Sănătății, în vederea obținerii avizului necesar prevăzut de lege în vederea integrării clinice, precum și obligarea aceluiași pârât la integrarea clinică a reclamantei în cadrul secției de Dermatovenerologie prin cumul de funcții cu jumătate de normă și, în ipoteza admiterii primelor două petite, obligarea pârâtului Ministerul Sănătății la emiterea acestui aviz necesar integrării clinice.

Ulterior, după înregistrarea dosarului pe rolul Curții de Apel Cluj, reclamanta a invocat și excepția de nelegalitate a adresei Ministerului Sănătății - Direcția Management și Structuri Sanitare nr. SP 12635/53816/3.10.2019 prin care conducerea pârâtului a aprobat modificarea statului de funcții cu privire la modificarea 0,5 post medic primar, specialitatea dermatovenerologie, poz. 712 stat de funcții + 0,5 post medic primar, specialitatea oftalmologie, poz. 659 în 1 (unu) post director cercetare gr. II, specialitatea medic, act administrativ cu caracter individual.

Hotărârea primei instanțe a fost pronunțată cu respectarea regulilor procedurale și cu aplicarea corectă a normelor de drept material și a fost motivată corespunzător exigențelor trasate prin art. 425 lit. b) C. proc. civ., nefiind susceptibilă de critici din perspectiva prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ.

Raportat la critcile recurentei privind excepția de nelegalitate a adresei Ministerului Sănătății nr. SP12635/53816/3.10.2019, instanța reține că potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în forma de la momentul invocării, excepția de nelegalitate poate avea ca obiect numai actele administrative individuale, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) teza I din aceleași act normativ.

Astfel, instanța în fața căreia se invocă o excepție de nelegalitate este obligată să observe dacă excepția de nelegalitate vizează un act administrativ individual, să constate că de actul administrativ respectiv depinde soluționarea pe fond a cauzei și să argumenteze, în conținutul unei încheieri motivate, de ce reține îndeplinirea condițiilor de admisibilitate a excepției de nelegalitate.

În cauza de față, actul vizat de excepția de nelegalitate nu se încadrează în prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în sensul că nu este un act administrativ cu caracter individual, neconținând o manifestare de voință generatoare de efecte juridice proprii, de care să depindă soluționarea fondului cauzei.

Potrivit art. 14 alin. (4) din H.G. nr. 144/2010 privind organizarea și funcționarea Ministerului Sănătății, "Statele de funcții pentru instituțiile din subordinea Ministerului Sănătății se aprobă prin ordin al ministrului sănătății, cu încadrarea în normativele de personal și numărul de posturi repartizat, în limita bugetului aprobat cu această destinație."

Prima instanță a constatat în mod corect că adresă atacată nu este un act administrativ, prin intermediul ei doar fiind comunicată, în cadrul unei corespondențe cu Spitalul Clinic Județean de Urgență Cluj-Napoca, aprobarea conducerii Ministerului sănătății cu privire la modificarea statului de funcții, cu condiția respectării prevederilor legale în vigoare și a încadrării în cheltuielile de personal aprobate prin buget pentru anul 2019.

Statul de funcții modificat în mod corespunzător a fost aprobat ulterior, prin Ordinul Ministrului Sănătății nr. 1994/31.12.2019, după ce, prin Ordinul nr. 217/15.02.2019, fusese aprobată organigrama Spitalului Clinic Județean de Urgență Cluj-Napoca.

Raportat la criticile recurentei-reclamante privind soluția dată excepției inadmisibilității acțiunii, invocată la fond de pârâtul Ministerul Sănătății, instanța de control judiciar constată că în mod corect instanța a constatat că este întemeiată, întrucât anterior declanșării litigiului în instanță reclamanta nu a formulat o cerere conform petitului dedus judecății, ci a solicitat verificări de către Corpul de Control din cadrul Ministerului Sănătății cu privire la starea de legalitate de la nivelul secției Clinice Dermatovenerologie din cadrul Spitalului Clinic Județean de Urgențe - Cluj Napoca. Așadar, neexistând un act administrativ tipic sau asimilat, prevăzut de art. 2 din Legea nr. 554/2004, care să vizeze conduita Ministerului Sănătății și să fie atacat prin petitul cererii de chemare în judecată, soluția pronunțată de instanța de fond este legală.

Este de necontestat că, potrivit art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în cazul refuzului de rezolvare a unei cereri, act administrativ asimilat conform art. 2 alin. (2) din aceeași lege, nu este obligatorie procedura prealabilă, dar ceea ce s-a reținut în speță este împrejurarea că Ministerul Sănătății a fost chemat în judecată, alături de Spitalul Clinic Județean de Urgențe - Cluj Napoca, pentru a fi obligat la emiterea unui aviz în vederea integrării clinice a reclamantei, în condițiile în care în dosar nu s-a făcut dovada că anterior învestirii instanței s-a formulat o astfel de cerere către Minister, dovadă pe care, de altfel, o impune art. 12 din Legea nr. 554/2004. Ceea ce lipsește este, așadar, însăși premisa acționării în justiție în temeiul art. 1 alin. (1) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv un act administrativ vătămător emis de Ministerul Sănătății sau nerezolvarea unei cereri, care i-a fost adresată acestuia, având ca obiect emiterea avizului pentru integrarea clinică .

Pe fondul raportului juridic litigios, instanța de control judiciar constată că în speță nu poate fi reținută o aplicarea greșită a normelor de drept material, argumentele judecătorului fondului fiind însușite și de instanța de control judiciar.

După cum corect s-a motivat în sentință, pentru ocuparea posturilor prin integrare clinică era necesar să fie întrunite condițiile prevăzute de art. 27 din Metodologia aprobată prin Ordinul nr. 869/2015, în speță nefiind îndeplinită una din condițiile respective, în sensul ca în statul de funcții al secției Clinice Dermatovenerologie să fi existat un post vacant, normat și bugetat.

Astfel, trebuie amintit că Ordinul nr. 869/2015 prevede expres că personalul didactic medico-farmaceutic beneficiază de încadrare prin cumul de funcții cu jumătate de normă numai în limita posturilor normate, vacante și bugetate existente în statele de funcții ale respectivelor unități sanitare.

Mai mult, art. 6 alin. (3) din Anexa nr. 2 din Cap. II din Legea nr. 153/2017 dispune că în cazul categoriei cadrelor didactice, din care face parte și recurenta- unitățile sanitare în care funcționează catedra sau disciplina didactică - activitatea integrată se desfășoară prin cumul de funcții în baza unui contract individual de muncă de 1/2 normă, în limita posturilor normate și vacante.

Instanța mai reține că statele de funcții ale Spitalului Clinic Județean de Urgențe - Cluj Napoca au fost aprobate prin acte administrative cu caracter individual, acte care se bucură și în prezent de prezumția de legalitate și veridicitate specifică acestor acte de autoritate.

Cât privește susținerile recurentei-reclamante în sensul că spitalul nu se poate prevala de lipsa locurilor, în condițiile în care patru locuri de muncă au fost vacantate, fiind o culpă exclusivă a intimatului-pârât Spitalul Clinic Județean de Urgență Cluj-Napoca care nu poate fi invocată cu titlu de apărare, instanța subliniază faptul că organigrama (statul de funcții) a fost aprobată succesiv prin acte administrative care, în lipsa eliminării lor din circuitul juridic, prin mijloacele prevăzute de lege, produc în continuare efecte juridice, bucurându-se de prezumția de legalitate.

În concluzie, integrarea clinică prin cumul de funcții cu jumătate de normă este subordonată condiției de la care nu se poate deroga ca postul să fie normat și vacant, dreptul născându-se numai dacă sunt îndeplinite toate condițiile legale, situație în care se încheie și un contract individual de muncă cu jumătate de normă.

În ceea ce privește critica formulată de recurenta-reclamantă A. cu privire la cuantumul excesiv al cheltuielilor de judecată în sumă de 5.000 RON, acordate de instanța de fond pârâtului Spitalul Clinic Județean de Urgență Cluj-Napoca prin aplicarea art. 451 alin. (2) C. proc. civ., instanța are în vedere că, așa cum s-a stabilit prin decizia de recurs în interesul legii nr. 3 din 20 ianuarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 181 din 5 martie 2020, această critică nu este admisibilă în recurs, pentru că nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

Pentru aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurenta - reclamantă A. ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta - reclamantă A. împotriva sentinței nr. 101 din 30 iulie 2020 a Curții de Apel Cluj, secția a III - a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 7 decembrie 2022.