ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5348/2022

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății și Direcția de Sănătate Publică Cluj, a solicitat obligarea pârâților la emiterea certificatului de medic specialist-specialitate parodontologie și chirurgie dento-alveolară având în vedere cererea formulată sub nr. x/2019 precum și documentele depuse, cu cheltuieli de judecată.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 138/2021 din 10 mai 2021, a respins acțiunea formulată de reclamantul A. împotriva pârâtei Direcția de Sănătate Publică Cluj, ca fiind formulată în contradictoriu cu o persoană lipsită de calitate procesuală pasivă, a admis în parte acțiunea formulată de reclamant în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății, a obligat pe acest pârât să elibereze reclamantului certificatul doveditor al specializării de medic dentist specialist în specialitatea chirurgie dento-alveolară și certificatul doveditor al specializării de medic dentist specialist în specialitatea paradontologie, prin asimilarea acestei din urmă specializări uneia dintre specialitățile prevăzute la Anexa V pct. 5.3.3 din Directiva 2005/36/CE și a luat act de declarația reclamantului în sensul solicitării de cheltuieli de judecată pe cale separată.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond pârâtul Ministerul Sănătății a declarat recurs. Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. După o amplă prezentare a situației de fapt, în motivarea recursului se arată că sentința atacată a fost pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material (art. 488 pct. 8 C. proc. civ.). Reclamantul arată că a obținut în data de 19.09.2016 un certificat de drept câștigat, expirat la momentul solicitării formulată în data de 20.05.2019 întrucât valabilitatea acestui tip de document este de trei luni de la data eliberării. Certificatul de drept câștigat are o valabilitate de trei luni, dat fiind faptul că documentele precizate de art. 50 pot fi eliberate de statul în care a fost dobândit titlul de calificare și în care titularul a exercitat activitățile profesionale în vederea îndeplinirii prevederilot art. 23 și art. 37 din DC. 36/2005/CE doar pentru perioada efectivă de exercitare a activităților profesionale și coroborat cu termenul de soluționare al cererii de către statul membru gazdă prevăzut de art. 51 din DC 36/2005 CE, care este de trei luni de la data prezentării dosarului complet de către solicitant, ceea ce duce la obligativitatea respectării aceluiași termen și în ceea ce privește valabilitatea certificatului de drept câștigat. Dat fiind acest fapt, este evident că nu poate fi eliberat nici certificatul doveditor pentru specialitatea parodontologie prin asimilarea acesteia cu una dintre specialitățile prevăzute la Anexa V pct. 5.3.3 din Directiva 2005/37/6/CE. Certificatul de conformitate care atestă că titlul de calificare de medic dentist întrunește toate condițiile prevăzute de art. 34 și Anexa V punctele 5.3.1.și 5.3.2. din directiva sus menționată, se eliberează doar pentru acele titluri de calificare obținute începând cu 2009 inclusiv, cu acces la studiile universitare începând cu anul 2003. Specialitatea parodontologie a fost introdusă prin OMS nr. 953/2009, pentru modificarea și completarea Ordinului ministrului sănătății publice nr. 1.509/2008 privind aprobarea Nomenclatorului de specialități medicale, medico-dentare și farmaceutice pentru rețeaua de asistență medicală, împreună cu specialitatea endodonție și specialitatea protetică. Recurentul susține că Comisia Europeană nu îngrădește statele membre în formarea unor specialiști conform necesităților naționale, fără ca acele specialități să facă obiectul recunoașterii în sensul în care acestea să se regăsească în anexele corespunzătoare din directivă. În opinia recurentului, cele două specialități Parodontologie și Chirurgie dento-alveolară sunt definite de Nomenclatorul specialităților medicale, medico-dentară și farmaceutice pentru rețeaua de asistență medicală, ca specialități distincte, al căror curriculum de pregătire este net diferit ca durată a stagiilor parcurse în cadrul pregătirii, chiar dacă unele stagii se regăsesc în ambele curriculum-uri, de aici rezultând și competențele profesionale distincte. Anexa V5.3.3 a DC36/2005/CE a Parlamentului European și a Consiliului privind recunoașterea calificărilor profesionale, cu modificările și completările ulterioare, nu prevede specialitatea parodontologie pentru niciunul din statele membre ale Uniunii Europene. În actul comunitar sunt prevăzute doar specialitățile Chirurgie orală și specialitatea ortodonție, respectiv titlurile de calificare pentru aceste specialități. Recurentul consideră că intimatul-reclamant, fiind absolvent promoția 2008 al Universității de Medicină și Farmacie "B." Cluj -Napoca, nu îndeplinește condițiile prevăzute la art. 34 al actului comunitar, motiv pentru care, se poate lua în discuție eliberarea unui certificat de drept câștigat pentru formarea de bază și pentru titlul de medic specialist chirurgie dento alveolară, doar în măsura în care face dovada exercitării efective, legale și continue a activităților de medic dentist specialist chirurgie dento-alveolară așa cum sunt prevăzute la art. 23 și 37 din DC36/2005/CE. Referitor la articolul 23 alin. (6) din Directiva 36/2005/CE reținut de instanță, se arată faptul că acest articol face referire doar la denumirea titlurilor de calificare. În susținerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară.

Apărările formulate în cauză Intimatul A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, precizând că în Directiva 36/2005/CE nu este menționat faptul că certificatul de drept câștigat este valabil doar trei luni de la data eliberării lui. Mai mult, nici din conținutul certificatului nu reiese faptul că acesta ar avea o anumită perioadă în care este valabil și nici pe site-ul Ministerului Sănătății nu se face o astfel de mențiune. Dincolo de faptul că nu se cunoaște temeiul în baza căruia pârâtul susține că acest certificat este valabil doar trei luni, consideră că ar fi și aberant ca după cele trei luni, să fie nevoit să urmeze din nou procedura pentru obținerea unui nou certificat în condițiile în care a făcut dovada că a exercitat legal și efectiv activitatea de medic dentist timp de 3 ani din ultimii 5 ani. Cu toate acestea, chiar și dacă pornim de la ideea că acest certificat este expirat și astfel nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 35 din Directivă, intimatul consideră că a făcut dovada faptului că a exercitat legal și efectiv activitatea de medic dentist, respectiv medic dentist specialist timp de 3 ani consecutiv în ultimii 5 ani dinainte de data de eliberare certificatului. Referitor la specialitatea parodontologie, deși aceasta nu este cuprinsă în anexa V, consideră că Ministerul Sănătății putea face demersuri în sensul recunoașterii acestei specialități în conformitate cu ultima teza din art. 20 antemenționat. Motivul pentru care această specialitate nu este pe lista specialităților cuprinse în anexa V este faptul că în multe state membre această specialitate nu este reglementată, sistemul acestor state fiind diferit față de România, spre exemplu Italia, Germania sau Franța, deși medicii dentinști din aceste țări desfășoară activități care se circumscriu specialității de parodontologie. Cu toate acestea, sunt state membre europene în care această specialitate este reglementată și care o recunosc, spre exemplu țările nordice Danemarca, Suedia.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, iar argumentele prezentate în cererea de recurs atrag incidența în cauză și a motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., pentru următoarele argumente: Din perspectiva situației de fapt se reține că reclamantul A. este absolvent promoția 2008 al Universității de Medicină și Farmacie "B." Cluj-Napoca, deținând certificatul nr. x/19.09.2016 eliberat în conformitate cu prevederile art. 37 alin. (1) din Directiva 2005/36 CE a Parlamentului European și care, potrivit dispozițiilor art. 36 alin. (2) teza finală din Directivă, produce efectul asimilării reclamantului categoriei titularilor titlului de calificare de medic dentist cu formare de bază, prevăzut de anexa V pct. 5.3.2. În această calitate, sus-numitul a depus, în cursul lunii mai 2019, o cerere la Ministerul Sănătății prin care a solicitat eliberarea unui certificat de medic dentist specialist-specializarea parodontologie și chirurgie dento-alveorală, care atestă formarea conformă potrivit prevederilor legale ale Directivei 2005/36CE privind recunoașterea calificărilor profesionale; cererea nu a fost soluționată favorabil, corespondența administrativă purtată cu pârâtul, relevând necesitatea depunerii anumitor documente apreciate ca fiind necesare, de către autoritatea competentă. Astfel, la data de 06.06.2019, Ministerul Sănătății a comunicat o adresă, prin care reclamantul a fost informat că, în vederea soluționării cererii, este necesar să se depună la dosar o copie xerox după diploma de licență de doctor-medic specializarea stomatologie, precum și documente din care să reiasă perioadele de exercitare efectivă și legală a activității de medic dentist/medic dentist specialist pe teritoriul României. La data de 18.11.2019, a fost emisă o nouă adresă de către Ministerul Sănătății, prin care reclamantul a fost informat cu privire la necesitatea de a completa dosarul cu documente din care să reiasă exact perioadele de exercitare a activităților de medic dentist/medic dentist specialist Parodontologie, respectiv Chirurgie dento-alveolară, precum și precizarea normei de lucru, aceleași documente fiindu-i solicitate și la data de 23.12.2019. În cursul lunii aprilie 2020, reclamantului i s-a comunicat o nouă adresă emisă de Ministerul Sănătății, în care se precizează faptul că ar exista neconcordanțe în ceea ce privește desfășurarea activităților de medic specialist Parodontologie, respectiv chirurgie dento-alveolară, fiind menținut punctul de vedere referitor la completarea dosarului cu documente din care să reiasă exact norma de exercitare a activităților specifice fiecărei specialități deținute. Urmare a acestei adrese, în data de 01.05.2020, reclamantul a formulat plângere prealabilă, prin care a solicitat pârâtelor emiterea certificatului de medic specialist, în termen de 30 de zile de la primirea plângerii prealabile, astfel că, în data de 04.06.2020, reclamantului i s-a comunicat un răspuns din partea Ministerului Sănătății, prin care a fost informat că pârâtul își menține punctul de vedere, refuzând soluționarea favorabilă a cererii și solicitând acestuia să depună la dosar o serie de alte documente din care să reiasă cu exactitate norma de lucru în ceea ce privește exercitarea activităților specifice fiecărei specialități deținute. Apreciind că, prin corespondența purtată, se relevă refuzul nejustificat al pârâților de soluționare a cererii, reclamantul s-a adresat instanței de contencios administrativ, pe calea prezentei cereri. În condițiile arătate în preambulul prezentei decizii, instanța de fond a admis în parte și a obligat pârâtul Ministerul Sănătății să elibereze reclamantului certificatul doveditor al specializării de medic dentist specialist în specialitatea chirurgie dento-alveolară și certificatul doveditor al specializării de medic dentist specialist în specialitatea paradontologie, prin asimilarea acestei din urmă specializări uneia dintre specialitățile prevăzute la Anexa V pct. 5.3.3 din Directiva 2005/36/CE. Înainte de a se trece la analiza efectivă a motivelor de recurs, se impune a se preciza cu prioritate faptul că hotărârea judecătorească trebuie să se circumscrie exigențelor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., inclusiv din perspectiva analizei raporturilor juridice dintre parți, reflectată în situația de fapt corect stabilită, prin prisma tuturor susținerilor, apărărilor și probelor de la dosar; în caz contrar, controlul judiciar este imposibil de realizat din cauză că prima instanță a soluționat procesul fără a intra în judecata fondului. Corecta stabilire a situației de fapt, ca o garanție a satisfacerii exigenței motivării, presupune îndatorirea judecătorului de a stărui, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greșeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor și prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunțării unei hotărâri temeinice și legale. În acest scop, cu privire la situația de fapt și motivarea în drept pe care părțile le invocă, judecătorul este în drept să le ceară să prezinte explicații, oral sau în scris, să pună în dezbaterea acestora orice împrejurări de fapt sau de drept, chiar dacă nu sunt menționate în cerere sau în întâmpinare, să dispună administrarea probelor pe care le consideră necesare, precum și alte măsuri prevăzute de lege, chiar dacă părțile se împotrivesc. De asemenea, se impune a se preciza, din perspectivă teoretică, și că motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. vizează ipoteza în care lipsesc considerentele hotărârii, când acestea sunt contradictorii sau nu au legătură cu cauza, dar și pe aceea în care nu rezultă din respectiva motivare împrejurarea că judecătorul a analizat în mod real, obiectiv și echidistant, argumentele importante ale părților, deoarece toate aceste situații pot fi calificate ca nemotivare a hotărârii, motivul de recurs vizând atât lipsa motivării cât și motivarea inexactă sau insuficientă; când starea de fapt stabilită de prima instanță este una contradictorie ori eliptică, nu se poate stabili cu exactitate care a fost starea de fapt avută în vedere de instanța de fond, iar în lipsa stabilirii acesteia, în faza procesuală a recursului, fază în care formează obiectul analizei instanței de recurs, corecta aplicare a normelor juridice de către instanța de fond la starea de fapt astfel cum a fost lămurită de prima instanță, nu se poate analiza legalitatea hotărârii pronunțate de instanța de fond. Este adevărat că, în repetate rânduri, în jurisprudența sa, instanța supremă a subliniat faptul că motivarea hotărârii judecătorești nu reprezintă o chestiune de cantitate și nici nu obligă judecătorul să răspundă tuturor argumentelor de fapt și de drept ale părților, instanța putând să grupeze unele dintre acestea pe baza unui numitor comun și să le răspundă în cadrul unui singur considerent; dar, este, în egală măsură, adevărat că, pentru a fi în mod real respectat dreptul părții la un proces echitabil, cu toate prerogativele pe care acesta le presupune, se impune cu necesitate analiza acelor motive și apărări care sunt esențiale pentru dezlegarea pricinii, care au aptitudinea de a demonstra analiza efectivă a cauzei, potrivit exigențelor Curții Europene a Drepturilor Omului, în jurisprudența căreia s-a arătat că, pentru a răspunde cerințelor procesului echitabil, motivarea ar trebui să evidențieze că judecătorul a examinat cu adevărat chestiunile esențiale ce i-au fost prezentate (paragraful 29 din Cauza Boldea/României-15.02.2007 și paragraful 60 din Cauza Van den Hurk/Olandei - 19.04.1994), fiind necesară examinarea chestiunilor de fapt și de drept aflate la baza controversei. Din analiza sentinței ce face obiectul judecății instanței de reformare, rezultă fără dubiu că această hotărâre nu corespunde exigențelor expuse în paragrafele anterioare, împrejurare ce atrage incidența în cauză a motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., astfel că se impune casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare, din această perspectivă; aceasta deoarece, din considerentele sentinței recurate, rezultă că judecătorul fondului, într-o expunere laborioasă, a preluat exclusiv argumentele prezentate de una dintre părți, respectiv titulara acțiunii, fără a da eficiență susținerilor părții adverse, ceea ce a condus la o analiză superficială și lipsită de obiectivitate a fondului cauzei. Astfel, din analiza dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte reține caracterul întemeiat al susținerilor recurentului în sensul că eliberarea unui certificat de conformitate/certificat de drepturi dobândite pentru titlul de specialist Chirurgie dento-alveolară, este posibilă doar în condițiile în care formarea de bază întrunește condițiile prevăzute la art. 35 din DC 36/2005/CE, respectiv art. 23 și art. 37; potrivit art. 35 alin. 1: "admiterea la formarea de dentist specialist este condiționată de absolvirea și validarea formării de bază în medicină dentară menționate la articolul 34 sau deținerea documentelor menționate la articolele 23 și 37"; se mai reține că specialitatea parodontologie a fost introdusă prin OMS nr. 953/2009, pentru modificarea și completarea Ordinului ministrului sănătății publice nr. 1.509/2008 privind aprobarea Nomenclatorului de specialități medicale, medico-dentare și farmaceutice pentru rețeaua de asistență medicală, împreună cu specialitatea endodonție și specialitatea protetică. Instanța de fond a obligat recurentul-pârât să elibereze reclamantului certificatul doveditor al specializării de medic dentist specialist în specialitatea chirurgie dento-alveolară și certificatul doveditor al specializării de medic dentist specialist în specialitatea paradontologie, prin asimilarea acestei din urmă specializări uneia dintre specialitățile prevăzute de Anexa V pct. 5.3.3 din Directiva 2005/36/CE, fără a realiza o analiză coerentă și reală a susținerilor autorității în sensul că ar lipsi caracterul nejustificat al refuzului său, din perspectiva faptului că Anexa V5.3.3 a DC36/2005/CE A Parlamentului European și a Consiliului privind recunoașterea calificărilor profesionale, cu modificările și completările ulterioare, nu prevede specialitatea parodontologie pentru niciunul din statele membre ale Uniunii Europene, iar pârâtul autoritate publică susține că, în actul comunitar, sunt prevăzute doar specialitățile Chirurgie orală și specialitatea ortodonție, respectiv titlurile de calificare pentru aceste specialități, doar titularii certificatului de specialist în una dintre cele două specialități putând beneficia de certificate de conformitate eliberate în temeiul art. 35, cu condiția ca formarea de bază de medic dentist să întrunească condițiile de pregătire prevăzute la art. 34 din directivă. Pe de altă parte, deși curtea de apel reține faptul că recunoașterea specializării paradontologie ca atare (fără componenta asimilării cu una din cele două specializări recunoscute conform Anexei, respectiv chirurgie dento-alveolară și ortodonție) excede cadrului legal al Directivei, iar până în prezent nu au fost adoptate astfel de acte delegate, prin care să se recunoască specializarea Paradontologie, totuși, fără a analiza, în condițiile unui echitabil și real echilibru procesual, argumentele ambelor părți, a apreciat ca fiind nejustificat refuzul autorității, pronunțând o hotărâre lipsită de capacitate de a fi pusă efectiv în executare și de a oferi părții pretins vătămate posibilitatae reală de a-și materializa dreptul astfel câștigat. Or, în aceste condiții, Înalta Curte apreciază că, din perspectiva argumentelor precedente, sentința atacată este nelegală, iar prin prisma criticilor recurentului, soluția care se impune este casarea hotărârii, cu trimiterea cauzei spre rejudecare, cu ocazia reevaluării fondului, instanța urmând a analiza toate susținerile și apărările părților și administra probele necesare pentru stabilirea cu exactitate a cărei specializări se impune asimilarea specializării reclamantului, urmând a analiza și celelalte aspecte invocate în susținerea motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și pe care Înalta Curte nu le-a mai avut în vedere, față de soluția casării cu trimitere.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.