ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5836/2022

Ședința publică din data de 7 decembrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată la data de 29.07.2020, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Uniunea Națională a Barourilor din România, Consiliul Uniunii Naționale a Barourilor din România, Comisia Permanentă a U.N.B.R. și Comisia Națională de Examen din Cadrul Uniunii Naționale a Barourilor din România, a solicitat instanței:

(i) anularea în parte a Hotărârii nr. 5/04.10.2019 emisă de Uniunea Națională a Barourilor din România, admiterea contestației formulate de către reclamant la barem cu privire la anularea întrebării nr. 33 și 94 din grila Gl, acordarea unui punct la fiecare întrebare și declararea reclamantului ca fiind admis la examenul de primire în profesie ca avocat stagiar;

(ii) anularea în parte a Procesului-verbal din 02.09.2019 privind soluționarea contestațiilor la barem emis de Comisia Națională de Examen din cadrul Uniunii Naționale a Barourilor din România, în ceea ce privește soluția dispusă cu privire la întrebarea nr. 33 și întrebarea nr. 94 din grila Gl, în sensul admiterii contestației și anulării acestor întrebări;

(iii) anularea în parte a Procesului-verbal din 11.09.2019 privind soluționarea contestațiilor la punctaj emis de Comisia Națională de Examen din cadrul Uniunii Naționale a Barourilor din România, în ceea ce privește punctajul obținut de reclamant, care va fi de 71 de puncte, în loc de 69 de puncte;

(iv) obligarea pârâtei Uniunea Națională a Barourilor din România să emită decizia de primire în profesie ca avocat stagiar a reclamantului;

(v) obligarea pârâtei Uniunea Națională a Barourilor din România la suportarea cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Prin sentința nr. 225 din 23 decembrie 2020, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Uniunea Națională a Barourilor din România, Consiliul Uniunii Naționale a Barourilor din România, Comisia Permanentă a U.N.B.R. și Comisia Națională de Examen din Cadrul Uniunii Naționale a Barourilor in România, ca neîntemeiată, și a obligat pe reclamant la plata sumei de 800 RON în favoarea pârâților U.N.B.R.- Consiliul Uniunii Naționale a Barourilor din România, cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând onorariu avocațial.

Împotriva sentinței nr. 225 din 23 decembrie 2020 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta B., invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului arată că hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea gravă a dreptului de acces la instanță garantat de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

În opinia Curții de Apel Cluj, instanța de contencios administrativ nu ar putea să verifice argumentele invocate de recurent în susținerea acțiunii, deoarece s-ar substitui comisiei de examinare.

Această interpretare a legislației încalcă grav dreptul de acces la instanță și conduce practic la situația în care modalitatea de organizare a unui concurs și implicit rezultatele unui concurs nelegal nu ar putea fi cenzurate de instanța de judecată.

Recurentul-reclamant nu a învestit instanța cu o acțiune prin care să se verifice dacă răspunsul la întrebările contestate este unul corect, ci aspectele pe care le-a contestat cu privire la întrebările 33 și 94 din grila 1 de examen au legătură cu procedura/metodologia de desfășurare și organizare a examenului. Motivele de nelegalitate a actelor administrative se referă la aspecte procedurale, ținând de respectarea metodologiei de examen și, asupra lor, se poate pronunța instanța de contencios administrativ.

Admiterea acțiunii nu presupunea cenzurarea modului în care a fost apreciat de comisie un candidat, ci sancționarea elementelor de nelegalitate ale desfășurării concursului, concretizate în formularea unor subiecte care exced bibliografiei, respectiv formularea unor subiecte care să nu conțină probleme controversate în doctrină sau în practică (încălcări ale art. 14 alin. (3) din Regulamentul privind organizarea examenului de primire în profesia de avocat).

Dispozițiile art. 15 alin. (1) și art. 21 alin. (3) din Regulamentul-cadru referitoare la caracterul definitiv al baremului, au fost interpretate greșit de instanța de fond.

Aceste prevederi stabilesc faptul că baremul stabilit de Comisii este unul definitiv în procedura administrativă, care se desfășoară în fața organelor implicate în organizarea examenului, însă nu înseamnă că baremul nu poate fi contestat în fața instanței de judecată, întrucât trebuie făcută distincția între procedura administrativă (în cadrul căreia baremul dobândește caracter definitiv) și procedura judiciară.

O interpretare contrară, în sensul că baremul nu poate fi contestat în fața instanței de judecată, aduce atingere dreptului de acces la justiție. Or, în temeiul art. 148 din Constituția României, în situația în care instanța națională constată că o dispoziție legală internă (art. 15 din Regulamentul cadru, art. 21 alin. (3) din Ragulament) contravine dreptului unional, trebuie să aplice cu prioritate dreptul unional și să înlăture prevederea internă.

Hotărârea cuprinde motive contradictorii, în sensul că, deși instanța susține că nu poate analiza argumentele invocate de recurent, deoarece s-ar substitui Comisiei de soluționare a contestației (pag. 9 paragr. 2), ulterior, procedează tocmai în acest sens și ajunge la concluzia că sunt nefondate criticile aduse subiectelor (pag. 10 paragr. 3).

În plus, analiza efectuată de judecătorul fondului nu este corectă deoarece, întrebarea nr. 94 din Grila G1 conține probleme controversate în doctrină sau în practică, și a fost elaborată cu încălcarea art. 14 alin. (3) din Regulamentul-cadru privind organizarea examenului de primire în profesia de avocat. Astfel, raportat la Decizia nr. 554/2017 a Curții Constituționale, se impunea asimilarea răspunsului de la lit. A).

Contrar celor reținute de instanța de fond, motivarea soluțiilor de către Comisia de soluționare a contestațiilor la barem era obligatorie. Obligativitatea motivării, mai ales a actelor administrative individuale, cu potențial vătămător, a fost și este consacrată de către jurisprudența internă și internațională.

Chiar dacă textul din Regulament prevede că motivarea se pune la dispoziția Comisiei permanente și nu a candidaților, implicit textele din Regulament stabilesc în sarcina Comisiei obligația de a-și motiva soluția de respingere a contestațiilor. Or, motivarea reprezentă o garanție instituită în favoarea candidatului care înțelege să conteste baremul.

Instanța de judecată trebuie să poată examina legalitatea respingerii contestațiilor, ceea ce presupune analiza motivelor care stau la baza acestei soluții.

Așadar, faptul că trebuie să existe o motivare reiese din dispozițiile Regulamentului reținute de instanță iar lipsa unei motivări constituie un element de nelegalitate care îl vatămă pe recurent.

Obligativitatea motivării, mai ales a actelor administrative individuale, cu potențial vătămător, a fost și este consacrată de către jurisprudența internă și internațională, care a statuat că în conformitate cu principiul transparenței administrației publice, consacrat de dispozițiile art. 31 alin. (1) și (2) din Constituția României, dreptul la informație trebuie respectat în raporturile juridice care se stabilesc între autoritățile publice și cei cărora li se adresează actele emise de către acestea, în sensul motivării oricărui act administrativ, fie el normativ sau individual. soluția instanței de fond este nelegală, din moment ce obligația de motivare este o garanție instituită în favoarea celui prejudiciat de un act nelegal, iar în speță această obligație nu a fost respectată.

4.1. Intimații-pârâți au solicitat, prin întâmpinare, respingerea recursului ca nefondat, menținerea hotărârii instanței și obligarea recurentului la plata cheltuielilor de judecată, arătând, în esență, că aspectele criticate de recurent nu țin de procedura de examen prevăzută de regulament, ci de soluțiile date de către comisiile de examen. Or, comisiile de examen au un drept discreționar de apreciere, încadrarea unui subiect în tematica de examen intrând tot în competența exclusivă a acestora., sesn în care face trimitere la decizia nr. 289/2018 a ÎCCJ- SCAF și Deciziile CCR nr. 480/2010, nr. 172/2014 și nr. 725/2014.

Susțin că Regulamentul nu prevede obligația ca motivarea soluției dată contestațiilor să fie pusă la dispoziția altor persoane decât comisia permanentă, instanța de fond constatând în mod corect că nu a fost adusă nicio vătămare recurentului-reclamant.

4.2. Recurentul-reclamant a depus note scrise prin care a arătat că, ulterior promovării recursului, s-a finalizat în mod definitiv un alt litigiu care viza o problemă juridică identică cu una dintre cele supuse discuției în prezentul litigiu, soluționat definitiv prin decizia nr. 3665/2022, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2019, în sensul respingerii recursului promovat de pârâtul Consiliul Uniunii Naționale a Barourilor din România, ca nefondat.

4.3. Prin notele scrise înregistrate la data de 07.12.2022, intimații-pârâți au solicitat să se constate că limitele controlului de legalitate pe care îl poate exercita instanta de contencios administrativ în materie de examene sau concursuri se menține constantă, chiar și în urma pronunțării unei hotărâri cu o soluție diferită, și în acord cu jurisprudența Curții Constituționale și cea de la nivelul Curții Europene a Drepturilor Omului. Jurisprudența evocată la fond și în întâmpinarea la cererea de recurs (e.g. decizia nr. 289/2018) este confirmată și prin deciziile recente depuse în ședință publică ce privesc sesiunea examenului de admitere în profesia de avocat - august 2019, respectiv decizia nr. 448/27.01.2022 și nr. 2699/12.05.2022, pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal. Au fost atașate deciziile de speță indicate și dovezi privind cheltuielile de judecată.

II. Soluția și considerentele instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat.

Criticile subsumate prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. se referă la încălcarea dreptului de acces la instanță și la existența unor motive contradictorii cu privire la motivarea soluției primei instanțe.

Deși este indicat cazul de nelegalitate anterior menționat, recurentul nu prezintă argumente care să susțină nemotivarea ori existența unor motive contradictorii sau străine de natura cauzei, în cuprinsul hotărârii recurate.

Instanța de fond a analizat motivele de nelegalitate invocate prin cererea introductivă de către reclamant, înlăturându-le fundamentat, raportat la aspectele factuale ale cauzei și la normele de drept incidente.

Aserțiunile recurentului-reclamant, potrivit cărora hotărârea ar fi pronunțată cu încălcarea dreptului de acces la o instanță, garantat de art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului, sau că ar cuprinde motive contradictorii, nu au niciun temei, raportat la conținutul hotărârii recurate. Din conținutul criticilor recurentului rezultă că acestea vizează, în concret, nu o lipsă de motivare sau o motivare contradictorie, ci însăși motivarea respingerii cererii, apreciată de recurentul-reclamant că ar contraveni normelor de drept material incidente.

Prin urmare, trecând la analiza motivelor de recurs încadrate în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că și acestea sunt nefondate.

Cât privește criticile recurentului referitoare la modalitatea de elaborare a subiectelor și de stabilire a variantelor corecte de răspuns, se constată că Regulamentul privind organizarea examenului de primire în profesia de avocat și admitere în cadrul INPPA stabilește o procedură de contestare a probei tip grilă, Comisia de soluționare a contestațiilor la barem având competența de a analiza argumentele candidaților asupra subiectelor și baremului, precum și de a decide asupra acestora.

Instanța de fond a reținut corect că nu poate cenzura activitatea Comisiei și, pe cale de consecință, nici modalitatea de elaborare a subiectelor ori de punctare a răspunsurilor corecte.

Or, prezenta contestație se referă la modalitatea concretă de întocmire a subiectelor și modul în care s-au soluționat contestațiile la barem și, pe cale de consecință, punctajul ce i-a fost acordat, cu referire la întrebările nr. 33 și 94 din Grila 1 de examen.

Recurentul afirmă că aspectele contestate, concretizate în formularea unor subiecte care excedează tematicii examenului (întrebarea nr. 33 din Grila 1), respectiv a unor subiecte care conțin probleme controversate în în practica judiciară (întrebarea nr. 94 din Grila 1), ar avea legătură cu metodologia de desfășurare a examenului, în sensul încălcării dispozițiilor art. 14 alin. (3) lit. a) din Regulamentul de examen, care impun printre altele, obligația ca subiectele să fie în concordanță cu tematica și bibliografia aprobate și publicate de Consiliul U.N.B.R. și să nu conțină probleme controversate în doctrină și practică.

Înalta Curte constată că recurentul invocă dispozițiile art. 14 alin. (3) din Regulament, care reprezintă norme ce trebuie urmate de către Comisia de elaborare a subiectelor. Or, verificarea respectării acestor dispoziții regulamentare revine, în baza contestațiilor formulate de candidați, în conformitate cu art. 15 din Regulament, Comisiei de soluționare a contestațiilor.

Controlul instanței se limitează la verificarea legalității actelor administrative atacate, prin raportare la normele legale sau regulamentare care stabilesc cadrul de organizare și desfășurare a examenului. Actele comisiei de soluționare a contestațiilor la barem sunt producătoare de consecințe juridice în referire la situațiile pe care le analizează și asupra cărora își exprimă punctul de vedere.

Comisia permanentă a Uniunii Naționale a Barourilor din România are rolul de a veghea la respectarea cerințelor prevăzute în normele juridice edictate pentru organizarea și desfășurarea examenului de primire în profesie, ca avocat stagiar, dar nu poate imixtiona în sfera de activitate a comisiilor de examen, având prerogative conferite de contextul normativ doar pentru exercitarea controlului de legalitate pe baza verificărilor efectuate de comisiile cărora le-a stabilit atribuții specifice, soluțiile comisiilor fiind producătoare de efecte juridice în planul constatărilor și rezolvărilor pe care le stabilesc la problemele cu care sunt sesizate.

Controlul de legalitate care se solicită instanței judecătorești competente poate fi exercitat numai cu respectarea atribuțiilor conferite de lege organizatorului examenului și comisiilor înființate potrivit Regulamentului de examen, cu puteri discreționare în domeniul pentru care au fost constituite și responsabile în sfera atribuțiilor care le-au fost încredințate potrivit Regulamentului.

În conformitate cu jurisprudența anterioară consolidată a Înaltei Curți (e.g. deciziile nr. 2543/2016, nr. 249/2018, nr. 448/2022 și 2699/2022) controlul de legalitate prin care se tinde a se reforma soluții avute în vedere de comisiile de examen excedează competențelor instanțelor judecătorești, motiv pentru care decizia nr. 3665/2022 de care se prevalează recurentul, singulară de altfel, nu poate fi opusă, cu titlu de practică judiciară în materie.

În același sens este și jurisprudența CEDO (hotărârea din 28.02.2002, San Juan împotriva Franței), în care s-a statuat că deciziile unor comisii de confirmare sau atestare a unor aptitudini, însușiri sau calității profesionale nu pot face obiectul controlului judecătoresc, evaluarea testării cunoștințelor și a experienței necesare pentru exercitarea unei profesii ieșind din sfera garanțiilor instituite de art. 6 § 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Prin urmare, nu poate face obiectul acțiunii în contencios administrativ cenzurarea modului în care comisia de elaborare a subiectelor a înțeles să puncteze pe barem, a elementelor apreciate necesar a fi tratate prin subiectele de concurs și nici a modului în care comisia de soluționare a contestațiilor a analizat contestațiile la barem.

Inclusiv contestația la barem referitoare la neîncadrarea unui subiect în tematica de examen intră în atribuțiile de analiză discreționare ale Comisiei de soluționare a contestațiilor dacă problema încadrării în tematică se raportează la o interpretare a cuprinderii unei anumite teme, cum este, în speță, cazul temei "Moștenirea legală" (întrebarea 33 de la disciplina Drept civil).

Cât privește întrebarea nr. 94 din materia dreptului procesual penal, recurentul-reclamant invocă pretinse controverse din practica judiciară privind invocarea nulității relative a actelor de procedură (art. 282 C. proc. pen.) cu referire la incidența Deciziei CCR nr. 554/2017, deși întrebarea de la examen se referea la o cu totul altă instituție, competența teritorială a instanței, și la posibilitatea invocării necompetenței teritoriale de către instanță din oficiu în faza cercetării judecătorești (art. 47 și urm., art. 342 și urm. C. proc. pen.). Or, este evident că întrebarea urmărea verificarea cunoștințelor privitoare la normele de competență teritorială, iar nu la regimul invocării nulității relative a actelor de procedură, astfel că dezlegarea dată de Curtea Constituțională prin Decizia nr. 554/2017 nu era de natură să impieteze asupra posibilității de rezolvare corectă a întrebării formulate și nici asupra legalității examenului, din perspectiva încălcării prevederilor art. 14 alin. (3) lit. a) din Regulamentul cadru.

Referitor la legalitatea procesului-verbal al Comisiei naționale de examen din 11.09.2019 privind soluționarea contestației la barem, instanța de fond a reținut în mod corect că nemotivarea soluției nu a fost de natură a produce recurentului-reclamant o vătămare care să nu poată fi înlăturată decât prin anularea actului, de vreme ce respectiva motivarea nu se pune la dispoziția candidaților, ci a Comisiei permanente, conform art. 21 alin. (3) din Regulamentul-cadru.

În recurs, recurentul critică legalitatea procesului-verbal din persectiva încălcării principiului transparenței administrației publice, consacrat implicit la nivelul art. 31 alin. (1) și (2) din Constituția României prin dreptul la informației, lipsa motivării actului făcând imposibilă atacarea acestuia în justiție în mod eficient, însă această critică a fost valorificată pentru prima oară în recurs, fără a fi supusă analizei instanței de fond, împrejurare ce contravine dispozițiilor art. 488 alin. (2) C. proc. civ., în sensul că în recurs nu se pot invoca omisso medio motive care nu au fost valorificate mai întâi la judecata în primă instanță.

Pentru toate aceste motive, constatând că nu sunt incidente cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pc. 6 și 8 C. proc. civ., în temeiul art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

În temeiul art. 451 - 453 C. proc. civ., va obliga recurentul-reclamant la plata către intimata - pârâtă UNBR, a sumei de 800 de RON reprezentând cheltuieli de judecată, constând în onorariul avocatului, în recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 225 din 23 decembrie 2020 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Obligă recurentul-reclamant la plata sumei de 800 RON către intimata- pârâtă UNBR, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 7 decembrie 2022.