ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5833/2022

Ședința publică din data de 7 decembrie 2022

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București sub nr. x/2019, la data de 14.01.2019, reclamantul Ministerul Comunicațiilor și Societății Informaționale, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a solicitat următoarele:

1) Anularea încheierii nr. 17/20.12.2018 emisă de comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României prin care a fost respinsă contestația nr. 4897/09.10.2018 formulată de Ministerul Comunicațiilor și Societarii Informaționale împotriva deciziei Curții de Conturi a României nr. 6/2018;

2) Anularea măsurilor dispuse la punctele nr. I.1., I.2., I.3., I.4., I.5., II.1, II.2., II.3, II.4, II.5 din Decizia Curții de Conturi a României nr. 6/2018;

3) Suspendarea executării măsurilor nr. I.1., I.2., I.3., I.4., I.5., 11.1, II.2., II.3, II.4, II.5 din decizia Curții de Conturi a României nr. 6/2018 până la soluționarea definitivă a cauzei.

La data de 19.02.2019, reclamantul Ministerul Comunicațiilor și Societății Informaționale a completat cererea inițială, în legătură cu măsurile dispuse la punctele I.1, I.2, II.2, II.4, II.5 din Decizia 6/2018, invocând prescripția dreptului de a efectua audit financiar, de a stabili masuri și de a recupera creanțe, ca urmare a împlinirii termenului general de prescriere de 3 ani. Totodată a invocat nulitatea absolută a constatărilor și măsurilor dispuse de Curtea de Conturi la punctele punctele I.1, I.2, II.2, II.4,II.5, ca urmare a faptului că echipa de control nu a respectat mandatul acordat de plenul Curții de Conturi, de a efectua la M.C.S.I. un audit financiar pentru exercițiul financiar al anului 2017, efectuând în realitate un audit al performanței pentru perioada 2007-2017 la proiectele și programele derulate, audit pentru care echipa nu avea competențele necesare.

1.2. Prin încheierea de ședință pronunțată la data de 26.11.2019, instanța de fond a respins ca neîntemeiată cererea de suspendarea executării deciziei deduse judecății, pentru motivele expuse pe larg în considerentele acesteia.

Prin sentința nr. 224 din 7 aprilie 2020, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul Ministerul Comunicațiilor și Societății Informaționale, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței nr. 224 din 7 aprilie 2020 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul Ministerului Transporturilor și Infrastructurii (succesor al Ministerului Comunicațiilor și Societății Informaționale) solicitând, în principal, casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare, în subsidiar, reținerea cauzei spre rejudecare și, pe fond, admiterea acțiunii așa cum a fost completată.

Recurentul- reclamant a invocat dispozițiile art. 488 alin. (1) pct 6 și 8 C. proc. civ.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., invocă încălcarea rolului activ al judecătorului prevăzut de art. 22 C. proc. civ. și a normelor de procedură ce reglementează chestiunile prealabile dezbaterilor în fond, reglementate de art. 390 C. proc. civ., care impun casare sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare.

Sub un prim aspect, susține că instanța de fond, pornind de la analiza Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, a considerat că, atât prin cererea introductivă, cât și prin cea adițională, pârâtul a înțeles să invoce și alte motive decât cele care au făcut obiectul contestației administrative (aspecte privind depășirea competenței echipei de control, prescrierea dreptului de a efectua auditul financiar etc.) motive care au depășit limitele a ceea ce s-a contestat în procedura administrativă.

Deși se poate constata cu ușurință faptul că atât acțiunea introductivă cât și precizările făcute în termenul legal la aceasta nu fac decât să dezvolte motivele de nelegalitate invocate în cuprinsul contestației făcute pe calea administrativă, instanța de fond le-a considerat apărări noi, astfel că, încălcând flagrant prevederile art. 22 C. proc. civ., a ales să înlăture de la analiză o parte importantă a susținerilor și excepțiilor invocate pe care pur și simplu nu le-a luat în considerare.

Or, elemente ce țin de depășirea competențelor echipei de control și a prescripției dreptului de a mai efectua auditul financiar - deși atinse și în cadrul contestației - nu puteau fi invocate cu eficacitate decât în fața instanței de contencios administrativ.

De asemenea, elemente ce țin de motivele de fapt și de drept ale acțiunii în contencios nu pot fi limitate prin Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, așa cum reține în mod nejustificat judecătorul fondului.

Atât la momentul efectuării controlului, cât și în etapa obligatorie a ședinței de mediere, echipa de audit, susținută de directorii acesteia, s-a considerat competentă a analiza și aspecte ce țin de gestiunea fondurilor europene, deși în mod vădit Departamentul XI nu are competențe în acest sens.

De asemenea, prin extinderea forțată a perioadei de audit cu un deceniu în urma controlului (aspect menționat în contestație), era evident că echipa de audit a considerat că se află înăuntrul perioadei de prescripție, soluționarea excepției prescripției dreptului putând fi judecată doar de instanta de contencios administrativ.

Mai mult decât atât, așa cum rezultă din cuprinsul încheierii de ședință din data de 25.02.2020, la momentul dezbaterii în fond a omis să pună în discuția părților excepțiile invocate de minister pe calea cererii completatoare, cerere formulată în termen legal, încălcând flagrant prevederile art. 390 C. proc. civ., care obligă judecătorul ca, înainte de a se trece la dezbaterea fondului cauzei, să pună în discuție din oficiu excepțiile procesuale și apărările care nu au fost soluționate în cursul cercetării procesului.

Pornind de la aceste vicii procedurale care ne prejudiciază grav dreptul la acțiune și pentru care suntem în drept să solicităm instanței de control judiciar trimiterea cauzei spre rejudecare, instanța a analizat toate măsurile "în limitele arătate", în fapt, însușindu-și în totalitate și fără a opera o analiză proprie susținerile pârâtei Curtea de Conturi a României.

Așadar, la fiecare punct al considerentelor, după motivarea luată din întâmpinarea Curții de Conturi a României, se face trimitere (a pct. I din sentință, motiv pentru care considerăm că judecătorul fondului a lipsit de motivare o parte importantă din acțiune.

Astfel, aspecte esențiale puse în discuție de către pârât, chestiuni ce puteau fi lămurite numai în cadrul unui proces echitabil și nicidecum pe calea soluționării administrative a contestației, au fost complet ignorate de către judecătorul fondului.

Sub cel de al doilea aspect, susține că, raportat la natura constatărilor cuprinse în cadrul măsurilor atacate în prezenta cauză, precum și ținând cont de valoarea prejudiciului reținut și a faptului că echipa de control a Curții de Conturi nu a avut în componență specialiști din domeniile analizate. La momentul dezbaterii probatoriului pârâtul a solicitat instanței admiterea probei cu expertiză tehnică de specialitate pe mai multe componente, funcție de natura fiecărei măsuri în parte, și anume: o expertiză tehnică de specialitate în domeniul informaticii și societății informaționale; o expertiză tehnică de specialitate în domeniul achizițiilor publice; o expertiză tehnică de specialitate în domeniul fondurilor europene.

La solicitarea acestei probe s-a avut în vedere faptul că temeinicia constatărilor auditorilor Curții de Conturi a României - de profesie economiști - ar fi trebuit supusă verificării și din partea unor specialiști în domeniile respective, domenii cu pronunțat caracter tehnic.

Cererea formulată de către pârât a fost temeinic justificată, cu obiective clar precizate și formulate în raport de fiecare constatare în parte, oferindu-se și sugestii cu privire la necesitatea cooptării unor institute cu competență în domeniile respective (de exemplu, Institutul Național de Cercetare Dezvoltare în Informatică - ICI București)

Prin încheierea de ședință publică din data de 25.02.2020, instanța de fond a respins proba cu expertiză, astfel cum a fost solicitată de reclamant, "ca nefiind utilă soluționării cauzei, față de obiectivele propuse și motivele concrete care au stat la baza măsurilor dispuse de către Curtea de Conturi prin actul administrativ atacat".

Astfel, după ce în timpul derulării controlului precum și în faza administrativă a contestării măsurilor dispuse prin Decizia nr. 6/2018, Curtea de Conturi a României a refuzat să ia în considerare orice justificări aduse de pârât cu privire la programele/studiile/proiectele analizate, în faza judecătorească ni s-a negat practic dreptul la apărare prin refuzul nejustificat de administrare a probei cu expertiza tehnică de specialitate.

Aspecte ce țin de oportunitatea achiziționării programelor/studiilor, proiectelor, necesitatea acestora, utilitatea, gradul de utilizare, etc. au fost lipsite de un suport tehnic de analiză, atât la momentul efectuării controlului, cât și la cel al contestării administrative a încheierii cCR nr. 17/2018.

Astfel, singura posibilitate avută la dispoziție pentru a contracara analiza pur contabilicească făcută de auditorii - economiști ai Curții de Conturi i-a fost negată de către instanța de fond prin respingerea probei cu expertiză tehnică, aceasta limitându-se la a face o critică raportată strict la constatările auditorilor Curții de Conturi.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-reclamant nu dezvoltă argumente de natură a reliefa încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material incidente în cauză ci reiterează în integralitate motivele invocate în cererea de chemare în judecată cu referire la fiecare dintre abaterile reținute de autoritatea de control .

Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Curtea de Conturi a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Soluția și considerentele instanței de recurs

Examinând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce urmează.

Recurentul-reclamant a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal, pe calea prevăzută de art. 228 din Regulamentul de organizare și desfășurare activități specifice Curții de Conturi aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 155/2014 cu o acțiune în anularea încheierii nr. 17/20.12.2018 prin care Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a respins ca nefondată contestația formulată împotriva deciziei nr. 6/18.09.2018 emisă de Departamentul XI în baza Raportului de audit financiar nr. x/17.04.2018, măsurile contestate fiind cele consemnate la nr. I.1., I.2., I.3., I.4., I.5., II.1, II.2., II.3 II.4, II.5 din decizia nr. 6/2018.

Soluționând cauza, curtea de apel a găsit neîntemeiate toate criticile de nelegalitate formulate, reținând, în privința criticilor invocate de reclamant pentru prima dată în cererea de chemare în judecată și prin cererea adițională (necompetența Departamentului XI din cadrul Curții de Conturi a Romaniei și prescripția dreptului de a efectua audit), că acestea nu vor fi analizate, întrucât nu au fost invocate în procedura administrativă, un atare demers ar presupune eludarea nu doar a termenului statuat la pct. 204 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea nr. 155/2014 a Plenului Curții de Conturi a României Regulaamanterior, dar și a obiectului acțiunii în contencios administrativ, astfel cum acesta este reglementat la pct. 227 din acest regulament.

Soluția instanței de fond este însușită și de instanța de control judiciar întrucât a fost pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente, nefiind susceptibilă de casare prin prisma motivelor de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Reevaluând ansamblul probator administrat în cauză pentru a răspunde criticilor formulate, Înalta Curte reține următoarele:

În privința criticilor întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., motiv căruia îi sunt subsumate critici vizând încălcarea rolului activ al judecătorului, a normelor de procedură prevăzute de art. 390 C. proc. civ. privind punerea în discuție a chestiunilor prealabile dezbaterilor în fond, admisibilitatea probelor și nemotivarea sentinței, Înalta Curte constată că sunt nefondate.

Preliminar, se impune precizarea că încălcarea rolului activ al judecătorului, a normelor de procedură privind punerea în discuție a chestiunilor prealabile dezbaterilor în fond și admisibilitatea probelor urmează a fi analizată din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., deoarece vizează încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității.

Contrar susținerilor recurentului, Înalta Curte reține că instanța a analizat cauza în limitele învestirii, cu respectarea art. 22 C. proc. civ., apreciind în mod corect, prin raportare la dispozițiile prevăzute la pct. 227 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activității specifice Curții de Conturi, că apărările referitoare la excepția prescripției dreptului de a efectua auditul financiar precum și depășirea competențelor echipei de control invocate prin cererea completatoare nu pot fi avute în vedere întrucât nu au fost invocate în procedura administrativă.

În mod constant, în jurisprudența în această materie, Înalta Curte a reținut că procedura administrativă este obligatorie, reprezentând o condiție legală în vederea promovării unei acțiuni în fața instanței de contencios administrativ și fiscal.

Analiza legalității actului dedus judecății în conformitate cu dispozițiile pct. 227 din Regulament, nu poate fi făcută decât în limitele a ceea ce s-a contestat în procedura administrativă, recurentul - reclamant neavând posibilitatea să se prevaleze de motive noi de nelegalitate ale deciziei, căci un atare demers ar presupune eludarea nu doar a termenului statuat la pct. 204 din Regulament, dar și a obiectului acțiunii în contencios administrativ, astfel cum acesta este reglementat la pct. 227 din regulament.

Prin încheierea de ședință din 25.02.2020, instanța de fond a respins proba cu expertiză, astfel cum a fost solicitată de reclamant, ca nefiind utilă soluționării cauzei, față de obiectivele propuse și motivele concrete care au stat la baza măsurilor dispuse de către Curtea de Conturi prin actul administrativ atacat.

Recurentul consideră încheierea nelegală, pe de o parte, pentru că instanța a omis să pună în discuția părților excepțiile invocate pe calea cererii completatoare, încălcând normelor de procedură prevăzute de art. 390 C. proc. civ., iar pe de altă parte, a respins în mod greșit proba cu expertiză.

Înalta Curte constată că recurentul-reclamant nu a formulat recurs împotriva încheierii de ședință din data de 25.02.2020, ci doar împotriva sentinței.

Or, potrivit dispozițiilor art. 466 alin. (4) coroborat cu art. 494 C. proc. civ., împotriva încheierilor premergătoare nu se poate face recurs decât odată cu fondul, afară de cazul când legea dispune altfel.

Recurentul nu a înțeles să recureze încheierea de ședință pe care o critică prin intermediul cererii de recurs declarate împotriva sentinței astfel că, încheierea prin care se susține că s-a omis punerea în discuție a excepțiilor pe calea cererii completatoare și s-a respins proba cu expertiză nu constituie obiect al prezentului recurs și, în consecință, nu se poate analiza legalitatea acesteia, în lipsa declarării căii de atac.

Sub aspectul nemotivării sentinței, criticile încadrate în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., sunt nefondate, întrucât hotărârea recurată este motivată în conformitate cu dispozițiile art. 425 C. proc. civ.

Din considerentele hotărârii rezultă că instanța de fond și-a motivat hotărârea în ceea ce privește respingerea apărărilor invocate de recurent referitor la legalitatea măsurilor de la pct. I.1-I.51.1 și II.1-II.5 din Decizia 6/2018, fiind prezentate susținerile părților, expunerea situației de fapt reținută pe baza probelor administrate precum și motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția.

Fără a fi necesar să se răspundă la fiecare argument al părților litigante, instanța poate proceda la gruparea argumentelor subsumate unui motiv de nelegalitate a actului contestat, motivarea urmând să reliefeze raționamentul logico-juridic pentru care a fost adoptată soluția pronunțată, cu arătarea elementelor esențiale în susținerea soluției.

Or, în cauză, hotărârea primei instanțe este motivată atât în fapt, cât și în drept și nu cuprinde motive contradictorii, judecătorul fondului construind propriul silogism logico-juridic ce poate fi supus cenzurii instanței de control judiciar, astfel încât motivul de casare este nefondat.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, Înalta Curte reamintește, cu prioritate, că recursul este o cale extraordinară de atac, prin care se urmărește, așa cum se precizează în art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., să se supună instanței competente examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Împrejurarea că recursul este singura cale de atac reglementată în materia contenciosului administrativ nu-i schimbă natura juridică, respectiv într-o cale de atac ordinară și devolutivă, întrucât dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 nu conțin norme derogatorii de la prevederile C. proc. civ.

Așa fiind, prin exercitarea recursului se poate cere casarea hotărârii atacate numai pentru motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 din C. proc. civ., iar solicitarea reevaluării stării de fapt prin reaprecierea mijloacelor de probă de către instanța de recurs nu se circumscrie motivului reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Cod și nici altui motiv de casare prevăzut de respectivul articol.

În speță, ansamblul criticilor subsumate de recurent motivului de casare menționat reprezintă o reluare in integrum a celor invocate prin cererea de chemare în judecată, prin raportare la actele administrative contestate, fără a fi prezentate aspecte concludente care să susțină ipoteza interpretării sau aplicării greșite a dispozițiilor legale incidente de către instanța de fond, de natură să atragă nelegalitatea hotărârii pronunțate.

Or, o astfel de modalitate de abordare a criticilor de nelegalitate este incompatibilă cu calea de atac extraordinară a recursului în cadrul căreia se verifică exclusiv legalitatea hotărârii, respectiv corecta aplicare a legii la situația de fapt stabilită de instanța de fond.

III. Temeiul juridic al soluției adoptate în recurs

În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menține ca legală și temeinică sentința instanței de fond, urmând să respingă recursul formulat de reclamantul Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării împotriva sentinței nr. 224 din 7 aprilie 2020, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2019, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 7 decembrie 2022.