ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2764/2021

Obiectul litigiului dedus judecății Prin acțiunea înregistrată la data de 22.08.2017 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, contestatorul Ministerul Comunicațiilor și Societății Informaționale (MCSI) a solicitat, în contradictoriu cu Curtea de Conturi a României (CCR), anularea în tot a Măsurii II.1 (pct. I.6), Măsurii II.2 (pct. I.7), Măsurii II.3 (pct. I.8), și Măsurii II.4 (pct. I.9), din Decizia nr. 3/2017 a Curții de Conturi a României pentru înlăturarea deficiențelor constatate și înscrise în Procesul-verbal de constatare nr. x din data de 07.04.2017 și menținute prin încheierea nr. 60 din 25.07.2017, prin care autoritatea de control a dispus stabilirea întinderii prejudiciilor constatate și recuperarea acestora până la termenele stabilite. 1.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința nr. 1651 pronunțată în data de 4 aprilie 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis, în parte, contestația formulată de contestatorul Ministerul Comunicațiilor și Societății Informaționale, în contradictoriu cu intimata Curtea de Conturi a României, a anulat măsura dispusă la pct. II.4 din Decizia nr. 3/09.06.2017, emisă de Departamentul XI din cadrul Curții de Conturi, menținută prin încheierea nr. 60/25.07.2017 a Comisiei de Soluționare a Contestației și a respins în rest contestația. 1.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 au declarat recurs contestatorul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii (succesor al Ministerului Comunicațiilor și Societății Informaționale) și de pârâta Curtea de Conturi a României. Reclamantul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii (succesor al Ministerului Comunicațiilor și Societății Informaționale) a solicitat casarea hotărârii și rejudecând cauza să se admită în tot cererea de chemare în judecată. Fără a aduce critici sentinței atacate, instituția recurentă a reiterat susținerile prezentate în fața instanței de fond. Recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond respingerea în tot a acțiunii ca neîntemeiată. După prezentarea pe larg a istoricului speței, recurenta pârâtă a susținut că în mod eronat judecătorul fondului a admis, în parte, acțiunea M.C.S.I., în sensul anulării măsurii de la pct. II.4 din decizie. Sub acest aspect arată că, prin măsura de la pct. II.4 din Decizia nr. 3/09.06.2017 emisă de către Departamentul XI din cadrul Curții de Conturi, astfel cum a fost menținută prin încheierea nr; 60/25.07.2017 a Comisiei de soluționate a contestațiilor, s-a constatat că entitatea controlată nu a finalizat procesului de selectie a membrilor consiliilor de administrație ale Societății Naționale de Radiocomunicați S.A. și Companiei Naționale "POȘTA ROMÂNĂ" S.A, deși a demarat procedura de achiziție, a încheiat contractul nr. x/17.06.2017 cu S.C. A. S.R.L., căruia i s-a plătit primele tranșe, în sumă de 17.210,16 RON. Instanța de fond, în mod greșit, a apreciat că se impune anularea măsurii de la pct. II. 4 din Decizia nr. 3/09.06.2017 emisă de către Curtea de Conturi Departamentul XI, reținând că, în opinia sa, soluția de clasare din Ordonanța nr. 1430/07.07.2017 a D.N.A., secția de combatere a infracțiunilor asimilate infracțiunilor de corupție, cu privire Ia infracțiunile de abuz în serviciu (art. 13 2 din Legea nr. 78/2000) și neglijentă în serviciu (art. 298 C. pen.). Procedând astfel, a încălcat prevederile art. 28 alin. (1) C. proc. pen. întrucât nu este întrunită cerința existenței unei hotărâri definitive a instanței penale care să se bucure de autoritate de lucru judecat. Mai arată că sesizarea D.N.A. s-a făcut de către M.C.S.I. pentru faptele consemnate în Raportul de control intermediar întocmit de această entitate și nu de către Curtea de Conturi, ca urmare a abaterilor prezentate de echipa de audit la pct. 3.2.5. din Procesul-verbal de constatare nr. x/07.04.2017. Echipa de audit a constatat, în mod temeinic și legal faptul că, raportat la aceste plăți, nu au fost puse la dispoziție documente justificative din care să rezulte cheltuirea eficientă a fondurilor publice. În cauză nu au fost respectate prevederile art. 21 alin. (8) din Legea nr. 500/2002 privind finantele publice, cu modificările și completările ulterioare. coroborate cu cele ale art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999, care stipulează obligația instituțiilor publice de utiliza resursele bugetare cu respectarea unei bune gestiuni financiare. In acest context, consideră că instanța de fond avea îndatorirea să realizeze o examinare proprie asupra legalității măsurii din decizie, raportându-se la constările echipei de audit consemnate în actul de control, la înscrisurile anexate acestuia și, în funcție de aceste elemente probate/certe, să se pronunțe în cauză, inclusiv sub aspectul prejudiciului constatat. Preluarea considerentelor organului de urmărire penală, într-o formă superficială și fără o motivare temeinică a raționamentului judecătorului de la instanța de contencios administrativ, să se bazeze pe luarea în considerare a abaterilor de la pct. 3.2.5 din Procesul-verbal de constatare nr-2238/07.04.2017 și combaterea a legalității acestora, că este de natură să demonstreze netemeinicia sentinței civile atacate. 1.

Apărări formulate în cauză Recurenta-pârâtă a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 21 ianuarie 2021, s-a fixat termen de judecată la data de 9 noiembrie 2021, în ședință publică, cu citarea părților. Ulterior, termenul de judecată a fost preschimbat pentru data de 11 mai 2021, prin încheierea de ședință din data de 17 aprilie 2019. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor 2.1. Examinând cererea de recurs, în raport de criticile formulate, Înalta Curte va analiza cu prioritate, conform art. 248 C. proc. civ., excepția nulității recursului formulat de către Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, pe care o consideră întemeiată pentru argumentele expuse în cele ce urmează. Potrivit art. 486 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ.: "(1) Cererea de recurs va cuprinde următoarele mențiuni: d) motivele de nelegalitate pe care se întemeiază recursul și dezvoltarea lor sau, după caz, mențiunea că motivele vor fi depuse printr-un memoriu separat". Articolul 487 alin. (1) din C. proc. civ. prevede că: "Recursul se va motiva prin însăși cererea de recurs, în afară de cazurile prevăzute la art. 470 alin. (5), aplicabile și în recurs." Conform art. 489 alin. (1) din C. proc. civ.: "Recursul este nul dacă nu a fost motivat în termenul legal, cu excepția cazului prevăzut la alin. (3)." Potrivit alin. (2) al aceluiași articol: "Aceeași sancțiune intervine în cazul în care motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488". Prin dispozițiile art. 489 C. proc. civ. legiuitorul sancționează cu nulitatea nemotivarea recursului, înțeleasă atât în contextul în care cererea de exercitare a căii de atac nu cuprinde nicio critică la adresa hotărârii atacate (ipoteza prevăzută la alin. (1) al articolului menționat) dar și în situația în care motivele expuse în cererea de recurs nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488 (art. 489 alin. (2) C. proc. civ.). Cererea de recurs trebuie să cuprindă arătarea motivelor de casare și dezvoltarea lor. Recursul nu se poate limita la o simplă indicare formală a textului articolului 488 C. proc. civ., condiția legală a dezvoltării motivelor implicând determinarea greșelilor anume imputate, o minimă expunere a criticii în fapt și în drept, arătarea probelor pe care se bazează. Motivele de recurs desemnează ipotezele expres și limitativ prevăzute de lege pentru care se poate cere casarea hotărârii atacate. Prevederile legale menționate se interpretează în sensul formulării unei argumentări juridice a nelegalității invocate, prin indicarea dispozițiilor legale pretins încălcate ori greșit aplicate de instanță și prin precizarea eventualelor greșeli săvârșite de instanță în legătură cu aceste dispoziții legale, în lipsa acestor mențiuni neputându-se exercita controlul judiciar. Aceasta înseamnă că nelegalitatea hotărârii care se atacă trebuie să îmbrace obligatoriu una din formele prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 1-8 C. proc. civ. În practica judiciară s-a decis că simpla nemulțumire a unei părți sau a părților în litigiu față de hotărârea pronunțată nu este suficientă pentru casarea acesteia, ci partea recurentă are obligația să-și întemeieze recursul pe cel puțin unul dintre motivele prevăzute de C. proc. civ. Motivele de recurs sunt instituite prin dispoziții procedurale speciale, de strictă interpretare, ce nu pot fi extinse prin analogie la situații ce nu au fost avute în vedere la legiferare și trebuie să vizeze numai nelegalitatea hotărârii atacate, spre deosebire de C. proc. civ. anterior, în care motivele vizau și netemeinicia acesteia. Noțiunea de motivare a recursului trebuie înțeleasă pornind de la trăsăturile specifice ale acestei căi de atac și continuând, apoi, cu faptul că motivele de casare sunt expres și limitativ prevăzute la art. 488 punctele 1-8 C. proc. civ. Reglementând calea de atac a recursului, legiuitorul prevede, fără echivoc, că scopul acestei căi extraordinare de atac este acela de a supune instanței de control judiciar competente examinarea conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. Obligația de motivare a recursului presupune concretizarea criticilor recurentului în raport de soluția instanței de fond, astfel că motivarea imprecisă sau generală atrage sancțiunea nulității recursului, în condițiile prevăzute de art. 489 alin. (2) C. proc. civ. Recurenta-reclamantă nu circumstanțiază în niciun mod criticile sale, în sensul că alegațiile prezentate nu au corespondent vreuna dintre ipotezele motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) punctele 1-8 din C. proc. civ. Or, simpla nemulțumire a părții cu privire la soluția adoptată de instanța ce a pronunțat hotărârea atacată și reproducerea, prin cererea de recurs, a stării de fapt și a acțiunii nu se constituie într-un motiv de nelegalitate a sentinței, această neregularitate sancționându-se cu nulitatea. Deoarece instituția recurentă nu a formulat critici care să permită încadrarea lor într-unul din cazurile expres și limitativ prevăzute de art. 488 C. proc. civ., rezumându-se la expunerea unor succesiuni de fapte și afirmații, pe care nu le-au structurat din punct de vedere juridic, nesubliniind relevanța pe care acestea o prezintă în raport cu soluția instanței de fond, Înalta Curte va aplica sancțiunea nulității recursului declarat de reclamantul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii (succesor al Ministerului Comunicațiilor și Societății Informaționale) împotriva sentinței nr. 1651 din 4 aprilie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. 2.2. Examinând legalitatea sentinței atacate prin prisma criticilor formulate de recurentul-pârât, Înalta Curte, prin raportare la prevederile legale incidente, dar și la contextul factual al cauzei, constată că recursul declarat este fondat, în considerarea celor în continuare expuse. Instanța de control judiciar a fost investită cu verificarea legalității Măsurii II.1 (pct. I.6), Măsurii II.2 (pct. I.7), Măsurii II.3 (pct. I.8), și Măsurii II.4 (pct. I.9) din cadrul Deciziei nr. 3/2017 a Curții de Conturi a României pentru înlăturarea deficiențelor constatate și înscrise în Procesul-verbal de constatare nr. x din data de 07.04.2017 și menținute prin încheierea nr. 60 din 25.07.2017, prin care autoritatea de control a dispus stabilirea întinderii prejudiciilor constatate și recuperarea acestora până la termenele stabilite. Litigiul dedus judecății a fost generat de împrejurarea că auditorii publici din cadrul Curții de Conturi au desfășurat acțiunea de audit financiar al contului reclamantului Ministerul Comunicațiilor și Societății Informaționale, abaterile financiar contabile și prejudiciile constatate fiind consemnate în procesul-verbal de constatare nr. x/07.04.2017, în baza căruia a fost emisă decizia nr. 3/2017, prin care s-au dispus măsuri în sarcina conducerii entității controlate potrivit prevederilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, respectiv pentru stabilirea întinderii și recuperarea prejudiciilor măsuri menținute în parte. Reclamanta a contestat Măsurile II.1, II.2, I.6 (măsura pereche cu II.2), II.3 și II.4, în conformitate cu pct. 204 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 155/2014, contestație respinsă prin încheierea nr. 60/25 iulie 2017 a Departamentului XI din cadrul Curții de Conturi a României. Instanța de fond a concluzionat că nu este afectată legalitatea măsurilor stabilite prin decizia nr. 3/2017 a Curții de Conturi a României, respectiv Măsurile II.1 (pct. I.6) - prejudiciu 4600 RON, II.2 (pct. I.7) - prejudiciu 10.200 RON, II.3 (pct. I.8), prin care s-a dispus stabilirea întinderii prejudiciului și recuperarea prin extinderea verificărilor asupra plăților efectuate la categoria de operațiuni economice și a anulat măsura dispusă la pct. II.4(pct. I.9). Recurenta - pârâtă a invocat nelegalitatea prevăzută de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., argumentele dezvoltate în calea de atac declarată, vizează numai soluția asupra capătului de cerere privind greșita anulare a măsurii dispusă la pct. II.4(pct. I.9). Cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 noul C. proc. civ., prevede că este casabilă hotărârea judecătorească dată cu aplicarea și interpretarea greșită a normelor de drept material, recurenta susținând că analizarea utilizării fondurilor publice doar prin raportare la soluția stabilită prin Ordonanța nr. 143/P/2017 din 07.07.2017 emisă de DNA secția de combatere a infracțiunilor asimilate infracțiunilor de corupție și nu a tuturor elementelor ce stabilesc modul de cheltuire a sumelor de bani din bugetul de stat este o interpretarea eronată. Prin măsura II.4 s-a decis ca pentru remedierea abaterilor consemnate la pct. 9, "conducerea MCSI să efectueze o analiză pentru a identifica cauzele pentru care procesul de recrutare nu a fost finalizat, respectiv nu au fost desemnate persoane din listele furnizate de firma de recrutare și nu au fost semnate contractele de mandat cu acestea, va stabili întinderea prejudiciului și va dispune măsuri de recuperare a acestuia, după caz, inclusiv dobânzile și penalitățile de întârziere, după caz, aplicabile pentru venituri bugetare, termenul de realizare fiind stabilit la data de 29.09.2017". Referitor la Măsura II.4 (pct. I.9), echipa de audit din cadrul Curții de Conturi a reținut, în esență, că în cursul anului 2016, M.C.S.I. a demarat procesul de selectare a 10 persoane pentru Societatea Națională de Radiocomunicații S.A. (S.N.R.) și 3 persoane pentru poziția de membru în cadrul consiliului de administrație al Companiei Naționale "Poșta Română" S.A. (C.N.P.R.), potrivit art. 69 alin. (2) din O.U.G. nr. 109/2011 privind guvernanța corporativă, cu modificările și completările ulterioare, autoritatea publică tutelară având competența să mandateze reprezentanții statului în adunarea generală a acționarilor și să propună începerea procedurii de selecție a noilor administratori, neexecutivi și/sau executivi ori, după caz, a membrilor consiliului de supraveghere. În baza aceluiași act normativ, M.C.S.I. a demarat procedura de achiziție de "Servicii de recrutare prestate de un expert independent - persoană fizică sau juridică specializată în recrutarea resurselor umane, de personal de conducere pentru S.N.R. și C.N.P.R.". Aceasta s-a finalizat prin încheierea Contractului nr. x/17.06.2016 cu S.C. B. S.R.L. în cuprinsul căruia s-a stabilit clar că durata prestării serviciilor va fi până la 30.11.2016. Ulterior, prin actul adițional nr. x din 170/05.12.2016 s-a prelungit durata contractului până la 31.12.2016. Din documentele furnizate echipei de audit, a rezultat și s-a reținut că societatea B. S.R.L. a prezentat M.C.S.I. livrabile și a primit plata primelor două tranșe, în sumă de 17.210,16 RON, dar până la data întocmirii actului de control 07 aprilie 2017, procesul de numire nu a fost finalizat, nefiind astfel prevederile contractuale. Instanța de fond a constatat în mod eronat în cauză nu a fost probată existența producerii unei pagube sau a vătămării unui drept în dauna entității auditate și concluzia organelor Curții de Conturi s-a bazat pe elemente aleatorii. În condițiile în care, contractul semnat stipula clar un termen de finalizare, în mod corect auditorii publici din cadrul Curții de Conturi a României au concluzionat că "în condițiile în care procedura de selecție nu-și atinge scopul, respectiv constituirea comisiilor în mărimea și compoziția prevăzute în O.U.G. nr. 109/2011, rezultă că livrabilele obținute din partea firmei de recrutare nu au fost valorificate și în consecință, sumele achitate acesteia până în prezent reprezintă o cheltuială de la bugetul de stat care nu și-a produs efectele pentru care a fost angajată". Nu se poate susține fundamentat că analizarea principiului utilizări fondurilor publice s-a efectuat doar prin raportare la elemente aleatorii, întrucât în cauză intervine forța obligatorie a contractului. Totodată, art. 21 alin. (8) din Legea 500/2002 cu modificările ulterioare, prevede că ordonatorii de credite prevăzuți la alin. (1) și (3) au obligația de a fundamenta, justifica și utiliza, în condiții de legalitate, regularitate, economicitate, eficiență și eficacitate, creditele bugetare repartizate din bugetele lor instituțiilor subordonate și altor beneficiari ai acestor fonduri, iar potrivit art. 22 alin. (2) lit. c) răspund, potrivit legii, de angajarea și utilizarea cheltuielilor în limita creditelor de angajament și creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare. De asemenea art. 5 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern și controlul financiar preventiv, republicată, cu modificările ulterioare statuează că persoanele care gestionează fonduri publice sau patrimoniul public au obligația să realizeze o buna gestiune financiară prin asigurarea legalității, regularității, economicității, eficacității și eficienței în utilizarea fondurilor publice și în administrarea patrimoniului public, iar art. 20 alin (1) lit. h) din legea privind finanțele publice locale nr. 273/2006, cu modificările și completările ulterioare, prevede că autoritățile administrației publice locale au următoarele competențe și responsabilități în ceea ce privește finanțele publice locale: administrarea fondurilor publice locale pe parcursul execuției bugetare, în condiții de eficiență, art. 23 alin. (1) instituie obligația pentru ordonatorii de credite de a angaja și de a utiliza creditele bugetare numai în limita prevederilor și destinațiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituțiilor publice respective și cu respectarea dispozițiilor legale. Împrejurarea că, prin Ordonanța nr. 143/P/2017 din 07.07.2017 emisă de DNA secția de combatere a infracțiunilor asimilate infracțiunilor de corupție, s-a dispus clasarea plângerii privind săvârșirea faptelor de abuz în serviciu și, respectiv, de neglijență în serviciu care fuseseră sesizate prin plângerea depusă la data de 22.03.2017 de ministerul reclamant, nu afectează fondul cauzei, întrucât nu este întrunită, conform prevederilor art. 28 alin. (1) C. proc. pen. cerința existenței unei hotărâri definitive a instanței penale care să se bucure de autoritate de lucru judecat sau o hotărâre judecătorească care să stabilească sub aspect economic daca există prejudiciu. Mai mult, în cuprinsul aceleași ordonanțe se stipulează clar că în ceea ce privește infracțiunea de abuz în serviciu "faptele sunt susceptibile a fi săvărșite sub forma tentativei, nepedepsibile însă pentru această infracțiune", iar la fapte de neglijență în serviciu "aceasta trebuie să fie săvărșită cu vinovăție". În acest context, neatacarea ordonanței penale de clasare pentru viciu de procedură nu conduce la concluzia automată că s-au respectat termenii contractului și plățile efectuate sunt corecte, deși procedura nu a fost finalizată. Lipsa oricărui document final care să ateste că proiectul a fost finalizat potrivit obligațiilor asumate prin contractul nr. x/2016, din care să rezulte numele și prenumele câștigătorilor și modalitatea de selecție a acestora, precum și faptul că procedura de selecție și-a atins scopul, conduce către concluzia că intimata-reclamantă nu a dovedit realizarea obiectului general al contractului, astfel că livrabilele obținute din partea firmei de recrutare nu au fost valorificate și sumele achitate reprezintă o cheltuială din bugetul de stat fără efecte. Instanța de control judiciar constată că respectarea obligațiilor contractuale și a dispozițiilor legale incidente a fost asumată de instituția reclamantă prin semnarea contractului, condiție necesară pentru plata sumelor de la bugetul de stat, astfel că instanța de fond a pronunțat sentința recurată cu greșita interpretare a dispozițiilor din contractul de finanțare și a dispozițiilor legale incidente. Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul declarat de recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților, va casa în parte sentința recurată și, rejudecând, va respinge în tot contestația formulată de contestatorul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii (succesor al Ministerului Comunicațiilor și Societății Informaționale), în contradictoriu cu intimata Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.