ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5524/2022

Ședința publică din data de 17 noiembrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, la data de 26.05.2020, reclamanții A., B. și C. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României au solicitat anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 304/2014 pentru aprobarea Normelor metodologice privind asistența medicală transfrontalieră, publicată în M. Of. nr. 318 din 30.04.2014, respectiv anularea articolului 2 alin. (3) și (4).

Hotărârea instanței de fond

Prin sentința nr. 1429 din 21 decembrie 2020, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității invocată din oficiu, a respins cererea în anularea răspunsului la plângere prealabilă ca inadmisibilă, a respins cererea în anularea dispozițiilor art. 2 alin. (3) și (4) din H.G. nr. 304/2014 pentru aprobarea Normelor metodologice privind asistența medicală transfrontalieră ca neîntemeiată și a admis cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul Ministerul Sănătății în favoarea pârâtului Guvernul României.

Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței nr. 1429 din 21 decembrie 2020 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, recurenții - reclamanți B., C. și A. au declarat recurs apreciind că sentința recurată a fost pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, fiind incidente prevederile art. 488 alin. (1) punctele 6 și 8 din C. proc. civ.

Referitor la excepția inadmisibilități invocată din oficiu, recurenții apreciază că în mod eronat instanța de fond a respins ca inadmisibil capătul de cerere privind anularea răspunsului cu privire la plângerea prealabilă formulată, în condițiile în care răspunsul negativ la plângerea prealabilă reprezintă tot un act administrativ, nefiind un act de procedură emis în cadrul unui dosar înregistrat pe rolul instanței de judecată.

Referitor la considerentele instanței de fond cu privire la încălcarea ierarhiei normelor juridice (art. 4 din Legea nr. 24/2000), recurenții menționează că nu rezultă obligația stabilirii unui termen în vederea depunerii cererilor privind decontarea serviciilor medicale transfrontaliere de care au beneficiat anumite persoane.

Mai mult decât atât, se arată că, în art. 872 alin. (5) din Legea nr. 95/2006 - în vigoare la momentul emiterii Hotărârii atacate - se prevede expres că persoanele asigurate au dreptul la rambursarea contravalorii asistenței medicale transfrontaliere indiferent de locul de pe teritoriul UE al acordării asistenței medicale respective.

Este evident faptul că H.G. nr. 304/2014 adaugă o condiție suplimentară, neprevăzută de lege, în vederea rambursării contravalorii serviciilor medicale transfrontaliere, respectiv ca cererile persoanelor care nu au depus cerere de rambursare a contravalorii serviciilor medicale anterior intrării în vigoare a prezentei hotărâri să o poată face până, cel târziu, la data de 31 decembrie 2014.

Totodată, se susține că, este evident că o lege organică - Legea nr. 95/2006 este modificată substanțial printr-un act administrativ, respectiv prin H.G nr. 304/2014.

Ceea ce critică recurenții, contrar celor reținute de către instanța de fond, vizează faptul că s-a impus suplimentar un termen pentru formularea cererii de rambursare și nu faptul că s-a stabilit metodologia de lucru privind aplicare Legii.

În mod nelegal, instanța de fond, prin raportare la textul indicat anterior, a interpretat că H.G. nr. 304/2004 nu adaugă o condiție suplimentară la lege, respectiv impunerea unui termen.

Astfel, contrar celor reținute de instanță, nu era necesară folosirea de către legiuitor în cuprinsul articolului 872 alin. (5) a expresiei oricând, pentru a se deduce faptul că scopul legiuitorului prin reglementarea articolului 872 alin. (5) a fost acela de a asigura în mod eficient rambursarea contravalorii asistenței medicale transfrontaliere indiferent de locul de pe teritoriul UE al acordării asistenței medicale, fără impunerea unei limite temporale, care ar îngrădi accesul pacienților la decontarea unor astfel de servicii.

Prin urmare, apreciază recurenții că prin modalitatea în care a fost reglementată Hotărârea atacată se încalcă prevederile art. 4 din Legea nr. 24/2000.

Referitor la încălcarea prevederilor art. 108 din Constituție si art. 78 din Legea nr. 24/2000, recurenții susțin că o hotărâre a Guvernului nu poate fi dată în completarea legii. Ea nu poate să adauge, în sarcina subiectului de drept, condiții suplimentare față de cele cuprinse în textul legii. Organizarea executării legii nu se poate confunda cu elaborarea acesteia.

Referitor la considerentele instanței de fond cu privire la criticile legate de încălcarea prevederilor art. 30 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 24/2000, în opinia recurenților, nu se poate susține faptul că aspectele invocate de în cadrul cererii de chemare în judecată sunt chestiuni extrem de formaliste, în condițiile în care statele membre aveau obligația de a transpune, cu exactitate Directiva UE nr. 24/2011.

De asemenea, nu se poate susține că nu există legislație europeană, incidență în materie, care ar fi trebuit respectată.

În același sens, în opinia recurenților, faptul că Hotărârea de Guvern atacată nu reprezintă singurul act menit să asigure implementarea Directivei nu poate constitui o justificare pentru a masca încălcarea dispozițiilor art. 30 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 24/2000.

Referitor la considerentele instanței de fond cu privire la criticile legate de încălcarea prevederilor art. 79 din Legea nr. 24/2000, se susține că impunerea unui termen de doar 8 luni pentru depunerea cererilor privind rambursarea serviciilor medicale transfrontaliere pentru persoanele care au beneficiat de servicii medicale anterior intrării în vigoare a prezentei hotărâri nu respectă principiul instituit de art. 79 din Legea nr. 24/2000, cu privire la un termen util, care să facă posibilă ducerea lor la îndeplinire.

În concluzie, solicită admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare; în subsidiar, admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și rejudecând anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 304/2014 pentru aprobarea Normelor Metodologice privind asistența medicală transfrontalieră, publicată în M. Of. nr. 318 din 30.04.2014. respectiv anularea articolului 2, alin. (3) și (4).

Apărările formulate în cauză

Intimatul - pârât Guvernul României și intimatul - intervenient Ministerul Sănătății au formulat întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

În ceea ce privește critica recurenților-reclamanți vizând excepția inadmisibilității cu privire la plângerea prealabilă formulată și anume actul cu nr. x/10.11.2020, emis de Casa Națională de Asigurări de Sănătate, instanța de fond a reținut în mod corect că actul care poate fi contestat efectiv în contencios administrativ este actul administrative pretins vătămător pentru reclamant, respectiv actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, conform definiției prevăzute în art. 2 alșin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Obiect al cererii în anulare nu poate fi și răspunsul la plângerea prealabilă deoarece în privința acestuia nu sunt recunoscute trăsăturile actului administrativ.

Prevederile Legii nr. 554/2004 instituie formalitatea parcurgerii procedurii prealabile exclusiv pentru a da posibilitatea autorității publice emitente a-și revoca actul administrativ, anterior sesizării instanței de judecată competente. Astfel, instanța constată că nu poate condiționa admisibilitatea acțiunii reclamanților-recurenți de contestarea expresă a actului conținând răspunsul la plângerea prealabilă, fiind evident, că acest din urmă răspuns este contestat implicit prin acțiunea formulată împotriva actului administrativ.

La aceeași concluzie conduce și interpretarea art. 18 din Legea nr. 554/2004, care nu are în vedere anularea răspunsului la plângerea prealabilă printre soluțiile ce pot fi pronunțate de instanța de contencios administrative în cazul admiterii acțiunii.

În consecință, reținând că răspunsul la plângerea prealabilă nu este un act administrativ în sensul Legii contenciosului administrativ, dar și soluțiile legale pe care le pronunță instanța de contencios administrativ, corect instanța de fond a admis excepția inadmisibilității invocată din oficiu și, în consecință, a respins cererea în anularea răspunsului la plângerea prealabilă ca inadmisibilă.

Referitor la considerentele sentinței cu privire la încălcarea prevederilor privind ierarhia actelor normative, în cauză instanța a apreciat în mod corect că art. 2 din H.G. nr. 304/2014 este o normă tranzitorie justificată de necesitatea respectării principiului tempus regit actum, expresie care denumește principiul activității legii în vigoare în momentul întocmirii unui act, instituind reguli în contextul trecerii de la vechea reglementare la noul act administrativ normativ privind metodologia de rambursare a cheltuielilor efectuate cu asistența medicală prestată într-un stat membru al Uniunii Europene.

Actul administrativ cu caracter normativ este emis în scopul organizării punerii în aplicare a normelor cu forță juridică superioară, creând mediul juridic necesar astfel încât acestea să-și producă efectele pentru care au fost adoptate, motiv pentru care legislația secundară sau terțiară nu poate fi limitată la o simplă transcriere a legislației primare.

Referitor la încălcarea prevederilor art. 108 alin. (2) din Constituție și a art. 7 din Legea nr. 24/2000, raportate la prevederile Directivei nr. 24/2011, instanța de control judiciar reține că Directiva permite statelor membre să impună aceleași condiți, criterii de eligibilitate, formalități de reglementare și administrative, pe care le-ar impune dacă asistența medicală ar fi acordată pe teritoriul său.

Deopotrivă, instanța consideră că directiva nu recunoaște persoanelor care au beneficiat de servicii medicale transfrontaliere, anterior intrării în vigoare a actualei reglementări, dreptul de a formula oricând cereri de rambursare a contravalorii respectivelor servicii medicale, ci recunoaște statelor membre competențe pentru reglementarea cadrului național menit să asigure implementarea directivei, inclusiv a normelor privind sistemul de autorizare prealabilă, limitarea decontărilor, criteriile și aplicarea acestor criterii.

Cu privire la existența unei situații de discriminare între persoanele care au beneficiat de servicii medicale transfrontaliere după intrarea în vigoare a H.G. nr. 304/2014 față de cele care au beneficiat de servicii medicale transfrontaliere înainte de intrarea în vigoare a menționatului act administrativ, aceasta nu poate fi reținută, diferența de reglementare fiind justificată de aplicarea principiului tempus regit actum.

Referitor la critica privind încălcarea prevederilor art. 79 din Legea nr. 24/2000, se reține că instanța de fond a apreciat în mod corect că principiul previzibilității impune ca autoritățile publice să normeze relațiile sociale prin adoptarea de acte normative care să intre în vigoare după trecere unei anumite perioade de timp, astfel încât să permită oricărei persoane să poată recurge la consultanță de specialitate și să își corecteze conduita. Lipsa acestei exigențe a normelor juridice determină o nesiguranță a raporturilor juridice administrative, ce are ca efect vătămarea cetățenilor în drepturile și interesele lor legitime.

Cât privește durata termenului prevăzut pentru depunerea documentelor (8 luni), termen pe care recurentul- reclamant nu îl consideră unul util, instanța de fond a apreciat că nu este vorba despre o veritabilă critică de nelegalitate, ci de oportunitate, ce scapă cenzurii instanței de contencios administrativ cât timp autoritatea publică nu a săvârșit un exces de putere, exercitându-și dreptul cu respectarea limitelor competenței prevăzute de lege și a drepturilor și libertăților cetățenilor. Astfel, în opinia instanței de fond, termenul limită de 31.12.2014, pentru formularea cererilor de rambursare a contravalorii serviciilor medicale transfrontaliere de care persoanele au beneficiat anterior intrării în vigoare a H.G. nr. 304/2014, în condițiile în care hotărârea a fost publicată în Monitorul Oficial la data de 30.04.2014, respectă exigențele instituirii unui termen util și suficient pentru cunoașterea normei și pentru conformarea acesteia de către persoanele care au interes.

Recurenții-reclamanți nu au arătat care ar fi fost termenul apreciat rezonabil și nici nu au dovedit pretinsa insuficiență a termenului de 8 luni raportat la documentația ce trebuie elaborată pentru depunerea cererilor de rambursare la care se referă textul criticat.

Aceste considerente cuprinse în sentință reflectă interpretarea corectă a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004- care definesc excesul de putere în exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice- și nu sunt contradictorii, așa cum pretind recurenții- reclamanți, pentru că oportunitatea actului administrativ este subsumată noțiunii de legalitate, în sensul că limitele marjei de apreciere decurg din lege și din principiile generale aplicabile administrației publice, a căror respectare este supusă controlului pe calea contenciosului administrativ, inclusiv prin raportarea la criterii de rezonabilitate în conduita administrației publice.

Ceea ce nu se poate cenzura este soluția pentru care optează autoritatea publică înăuntrul limitelor marjei de apreciere de care dispune, iar judecătorul fondului a subliniat foarte corect acest aspect, atunci când a reținut că oportunitatea "scapă cenzurii instanței de contencios administrative cât timp autoritatea publică nu a săvârșit un exces de putere".

În consecință, Înalta Curte constată că motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. nu sunt întemeiate, iar hotărârea primei instanțe a fost dată cu aplicarea și interpretarea corectă a normelor de drept material.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru aceste considerente, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenții - reclamanți B., C. și A. împotriva sentinței nr. 1429 din 21 decembrie 2020 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 17 noiembrie 2022.