ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3602/2022

Ședința publică din data de 17 iunie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea la data de 06 octombrie 2021, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Casa de Asigurări de Sănătate Bihor, anularea în parte, ca nelegale, a dispozițiilor din H.G. nr. 304/2014 pentru aprobarea Normelor Metodologice din 2014 privind asistența medicală transfrontalieră respectiv dispozițiile art. 3 alin. (1) lit. b) pct. (i).

Prin sentința nr. 3/CA/2022 pronunțetă la data de 17 ianuarie 2022, Curtea de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal a respins cererea ca neîntemeiată.

3.1. Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamanta A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și rejudecarea în fond a litigiului cu consecința admiterii cererii în anulare în parte, ca nelegale a dispozițiilor H.G. nr. 304/2014 privind aprobarea Normelor Metodologice din 2014 privind asistența medicală transfrontaliere, respectiv dispozițiile art. 3 alin. (1) lit. b) pct. i).

În motivarea recursului, a arătat că dispozițiile art. 3 alin. (1) lit. b) pct. i) din H.G. nr. 304/2014 sunt nelegale în raport cu norma de nivel superior, respectiv art. 909 din Legea nr. 95/2006, întrucât prin act normativ cu caracter inferior se adaugă la lege, fiind încălcat astfel dreptul reclamantei la rambursarea contravalorii asistenței medicale transfrontaliere de care aceasta a beneficiat în Austria.

După prezentarea situației de fapt, susține reclamanta că în raport de înscrisurile depuse în susținerea cererii, serviciile medicale spitalicești acordate în Austria au fost precedate de mai multe evaluări medicale ale unor cadre medicale din România, și s-a emis și un bilet de internare, bilet în baza căruia s-au efectuat alte investigații medicale, tot de cadre medicale din România.

Afirmă recurenta că în temeiul dispozițiilor art. 3 alin. (2) din H.G. nr. 304/2014 reprezintă acte justificative, nu doar biletul de internare, fiind redate dispozițiile normei juridice menționate.

Susține recurenta că în cuprinsul aceleiași norme există dispoziții contradictorii - art. 3 alin. (1) menționează necesitatea existenței biletului de internare, iar art. 3 alin. (2) precizează că reprezintă documente justificative orice documente medicale, inclusiv biletul de internare.

Biletul de trimitere/internare nu poate fi utilizat în afara sistemului medical din România, și de altfel nici nu a fost solicitat un asemenea bilet în Austria.

Se arată de către recurentă că norma juridică adaugă la legea organică fiind încălcat astfel principiul potrivit căruia un act normativ de caracter inferior nu poate dispune peste sau împotriva unui act normativ superior.

Interpretarea CAS Bihor este deficitară încălcând astfel dispozițiile art. 909 alin. (5) din Legea nr. 95/2006.

Prin sentința atacată se reține faptul că norma din legea organică are un caracter general, iar includerea, prin hotărâre de Guvern a unei cerințe precum cea din speță nu duce la încălcarea dreptului la rambursare "știut fiind faptul că un drept chiar dacă este prevăzut de legea organică nu poate fi exercitat de orice persoană, oricând, în orice condiții și fără îndeplinirea unor formalități stabilite prin norme juridice".

Prin această normă se aduce o încălcare însuși dreptului fundamental la sănătate.

3.2. Pârâtul Guvernul României a formulat recurs incident împotriva încheierii de ședință din data de 10 ianuarie 2022 și a sentinței civile nr. 3 din 17 ianuarie 2022 pronunțate de Curtea de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului incident cu consecința admiterii excepției inadmisibilității acțiunii pentru lipsa plângerii prealabile.

Susține recurentul pârât că în mod nelegal a fost respinsă excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată pentru lipsa plângerii prealabile, cu încălcarea/aplicarea greșită a dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Prin art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 legiuitorul a înțeles să stabilească, în sarcina persoanei care se consideră vătămată prin emiterea unui act administrativ, obligația de a formula plângere prealabilă anterior investirii instanței cu soluționarea cererii de anulare a actului contestat, îndeplinirea întocmai a acestei obligații fiind una dintre condițiile sine qua non ale admisibilității acțiunii, condiție cerută de altfel și de normele generale în art. 193 C. proc. civ.

Fiind în discuție un act administrativ cu caracter normativ, instanța de fond a nesocotit dispozițiile art. 193 C. proc. civ., art. 7, art. 8 alin. (1) -(1

2

) din Legea nr. 554/2004 care nu exclud efectuarea procedurii administrative prealabile. Singurul beneficiau acordat de lege prin art. 7 alin. (1)

1

persoanelor interesate este că, în cazul actului normativ, "plângerea prealabilă poate fi formulată oricând" și nu că această plângere nu ar fi necesară.

Față de aceste prevederile legale imperative, apreciază recurentul că soluția primei instanțe este nelegală întrucât a extins efectele dispozițiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 și asupra actelor administrative cu caracter normativ, or excepția reglementată prin acest alineat vizează actele administrative cu caracter individual.

Efectuarea plângerii prealabile reprezintă o condiție de admisibilitate a cererii în anulare a actului administrativ reprezentat, în speță, de H.G. nr. 304/2014, art. 7 alin. (1), art. 8, art. 12, și art. 18 din Legea nr. 554/2004 trebuind interpretate în mod corelat, aceasta prefigurând o procedură unitară.

Orice interpretare contrară ar lipsi de eficiență textele legale menționate, în condițiile în care scopul procedurii prealabile este acela de a solicita autorității emitente revocarea actului pretins vătămător, recursul administrativ fiind un mijloc de remediere a eventuale nelegalități sau/și neoportunități a actului administrativ atacat, prin reexaminarea lui de către organul emitent.

4.1. Casa de Asigurări de Sănătate Bihor a formulat întâmpinare la recursul declarat de reclamanta A. prin care a solicitat respingerea acestuia ca nefondat.

În esență, se susține că prin art. 3 alin. (1) lit. b) pct. i) din H.G. nr. 304/2014, ca și criteriu de eligibilitate, s-au impus aceleași criterii ca și în cazul în care serviciul medical ar fi fost acordat în România, respectiv existența unui bilet de trimitere valabil (nu mai vechi de 30 de zile de la eliberare) acordat în urma unui consult medical de specialitate, respectându-se inclusiv dispozițiile art. 7 alin. (7) din Directiva 2011/24/UE din 9 martie 2011. În această situație, condițiile de eligibilitate stabilite prin hotărâre de Guvern nu îngrădesc dreptul de rambursare a contravalorii serviciilor medicale transfrontaliere acordate într-un alt stat membru UE.

4.2. Guvernul României a formulat întâmpinare solicitând respingerea recursului depus de reclamanta A. ca nelegal, susținând în esență că în ce privește necesitatea respectării criteriilor de eligibilitate în vederea rambursării contravalorii asistenței medicale transfrontaliere, potrivit art. 3 alin. (1) lit. b) din H.G. nr. 304/2014 biletul de internare, respectiv prescripția medicală pentru medicamente și dispozitive medicale eliberate de către un cadru medical care furnizează servicii medicale în sistemul de asigurări sociale de sănătate din România sunt documente obligatorii ce trebuie depuse în vederea rambursării asistenței medicale transfrontaliere, în situația în care persoana asigurată se deplasează într-un stat membru al Uniunii Europene în scopul de a beneficia de servicii medicale spitalicești, respectiv de medicamentele sau dispozitivelor medicale recomandate de către cadrul medical din România.

S-a considerat în acest fel, că un asigurat care solicită rambursarea contravalorii asistenței medicale transfrontaliere (în cazul serviciilor medicale spitalicești, medicamentelor în tratamentul ambulatoriu sau dispozitivelor medicale în tratamentul ambulatoriu) trebuie să parcurgă aceleași etape și să îndeplinească aceleași condiții ce i-ar fi fost impuse dacă serviciile medicale spitalicești, respectiv medicamentele și dispozitivele medicale ar fi fost acordate, respectiv ar fi fost furnizate în România. Biletul de internare, respectiv prescripția medicală sunt consecințe ale unui act medical în cadrul căruia medicul prescriptor evaluează circumstanțele medicale ale pacientului.

II. Soluția instanței de recurs

Prin acțiunea formulată, reclamanta A. a solicitat instanței de judecată anularea, în parte, a H.G. nr. 304/2014, respectiv a dispozițiilor art. 3 alin. (1) lit. b) pct. (i) din acest act normativ.

Curtea de Apel Oradea a respins acțiunea ca neîntemeiată reținând în esență că modul cum reclamanta a îndeplinit sau nu condiția prevăzută de această normă juridică sau dacă trebuia să o îndeplinească este o chestiune ce ține de aplicarea legii de către autoritatea investită cu cererea de rambursare, respectiv instanța de judecată în situația contestării unui eventual refuz.

Soluția Curții de Apel Oradea este corectă, fiind adoptată și de instanța de control judiciar, în urma propriului demers de aplicare a dispozițiilor legale, reținând că în cauză motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu este incident.

Art. 488 alin. (1) C. proc. civ., prevede: "(1) Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material."

Totodată, potrivit art. 483 C. proc. civ. "(3) Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. (4) În cazurile anume prevăzute de lege, recursul se soluționează de către instanța ierarhic superioară celei care a pronunțat hotărârea atacată. Dispozițiile alin. (3) se aplică în mod corespunzător".

Din interpretarea dispozițiilor precitate, Înalta Curte reține că recursul reprezintă acea cale extraordinară de atac prin care hotărârea atacată este supusă controlului judiciar prin prisma conformității sale cu regulile de drept aplicabile, ceea ce implică recunoașterea posibilității părții interesate de a o critica doar pentru motive de nelegalitate, iar nu și de netemeinicie.

Potrivit art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. constituie, deci, motiv de casare/nelegalitate încălcarea prin hotărâre sau aplicarea greșită a nomelor de drept material. Va fi incident acest motiv atunci când instanța de fond, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

Actul administrativ a cărui legalitate este criticată prin prezenta acțiune este H.G. nr. 304/2014, și face parte din categoria actelor administrative cu caracter normativ, supuse exigenței respectării principiului ierarhiei actelor normative care presupune obligativitatea conformității actelor administrative cu caracter normativ cu actele normative cu forță juridică superioară în executarea cărora se emit/adoptă.

Acest principiu este consacrat de prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, care, la alin. (3) al art. 4 intitulat "Ierarhia actelor normative" prevede că "Actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă."

Art. 77 din Legea nr. 24/2000, statuează că actele date în executarea unui act normativ se emit numai pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului.

Faptul că hotărârile de Guvern, ca acte administrative cu caracter normativ, se adoptă exclusiv în vederea organizării executării legilor rezultă, indiscutabil, și din prevederile art. 11 lit. c) și art. 26 alin. (1), teza a doua din Legea nr. 90/2001.

Din analiza sistematică a prevederilor legale menționate și ținând cont de principiul general al ierarhiei actelor normative, Înalta Curte reține că hotărârile Guvernului, pot avea ca obiect de reglementare exclusiv modul de aplicare, de punere în executare, în concret, a legii, fără posibilitatea de a excede sfera de reglementare stabilită de legiuitor, în sensul adăugării la lege sau a modificării acesteia prin normele de aplicare.

Prin recursul formulat recurenta reclamanta a arătat că prin cerința deținerii unui bilet de internare prevăzută de dispozițiile art. 3 alin. (1) lit. b) pct. (i) din H.G. nr. 304/2014 se adaugă la lege astfel că se încalcă un drept stabilit prin actul normativ cu caracter superior - art. 909 alin. (5) din Legea nr. 95/2006, respectiv dreptul la rambursarea contravalorii asistenței medicale transfrontaliere de care a beneficiat recurenta în Austria.

Aceste susțineri, însă, reprezintă o situație de fapt, ce nu pot fi circumscrise unor motive de nelegalitate ale actului normativ atacat - H.G. nr. 304/2014.

Se impune a se preciza și faptul că această critică, dar și argumentarea ei, se situează la limita de a nu putea fi încadrată în motivul de casare invocat, respectiv art. 488 pct. 8 C. proc. civ. care sancționează hotărârea ce a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, încălcarea legii presupunând, fie refuzul aplicării normei juridice, fie interpretarea greșită a legii.

Înalta Curte amintește că, în doctrina și jurisprudența conturate după intrarea în vigoare a noii legislații procesual civile, s-a arătat în mod constant că refuzul aplicării legii, la care se referă textul, constă în nesocotirea directă a textului clar și precis, ce nu presupune o interpretare specială, în timp ce interpretarea greșită a legii presupune că textul legal incident speței este susceptibil de interpretări contrarii iar, prin hotărârea atacată, instanța a dat o interpretare neconformă sensului real al textului. Pe de altă parte, aplicarea greșită a legii presupune incongruența normei juridice raportată la situația de fapt reținută de către instanțele de fond și de apel. În acest caz, situația de fapt a fost greșit calificată, comparativ cu exigențele normei de drept, ceea ce a condus judecătorii fondului sau ai apelului la a aplica o altă lege decât aceea incidentă raportului juridic dedus judecății.

În prezenta cauză, în legătură cu critica ce face obiectul analizei, recurenta expune în fața instanței de reformare că nelegalitatea H.G. nr. 304/2014 este dată de faptul că prin art. art. 3 alin. (1) lit. b) pct. (i) se adaugă la lege, respectiv la Legea nr. 95/2006 fără a arăta în mod clar, concret și convingător care este greșeala judecătorului de primă instanță în interpretarea ori aplicarea textelor legale incidente și pe care acesta din urmă și-a întemeiat soluția.

Dispozițiile din Legea nr. 95/2006 în raport de care s-a invocat nelegalitate dispozițiilor regulamentare au următorul conținut:

"Art. 909

(5) Persoanele asigurate au dreptul la rambursarea contravalorii asistenței medicale transfrontaliere indiferent de locul de pe teritoriul UE al acordării asistenței medicale respective."

Dispozițiile art. 3 din H.G. nr. 314/2014 au următorul conținut:

"(1) La solicitarea scrisă a asiguratului, a unui membru al familiei (părinte, soț/soție, fiu/fiică) sau a unei persoane împuternicite de acesta, însoțită de documente justificative, casa de asigurări de sănătate rambursează contravaloarea asistenței medicale transfrontaliere acordate pe teritoriul unui stat membru al Uniunii Europene și plătite de acesta, la nivelul tarifelor prevăzute la art. 4, dacă:

(. . . . . . . . . .)

b) sunt respectate următoarele criterii de eligibilitate:

(i) serviciile medicale spitalicești au fost acordate într-un alt stat membru al Uniunii Europene, ca urmare a unei evaluări medicale efectuate de către un cadru medical care furnizează servicii medicale în sistemul de asigurări sociale de sănătate din România, finalizată prin emiterea unui bilet de internare, cu excepția situațiilor prevăzute la art. 1 nr. crt. 2 și a situațiilor care se încadrează în criteriile care permit internarea fără bilet de internare prevăzute în Contractul-cadru privind condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate;"

Prin art. 3 alin. (1) lit. b) pct. (i) din anexa la H.G. nr. 304/2014 s-a stabilit că unul dintre criteriile de eligibilitate pentru rambursarea contravalorii asistenței medicale transfrontaliere este reprezentat de necesitatea ca serviciile medicale spitalicești ce au fost acordate într-un alt stat membru al Uniunii Europene, să fi fost precedate de o evaluare medicală efectuată de către un cadru medical care furnizează servicii medicale în sistemul de asigurări sociale de sănătate din România, finalizată prin emiterea unui bilet de internare, cu excepția situațiilor prevăzute la art. 1 nr. crt. 2 și a situațiilor care se încadrează în criteriile care permit internarea fără bilet de internare prevăzute în Contractul-cadru privind condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate.

Din aceste dispoziții rezultă că regula o constituie obținerea prealabilă a biletului de trimitere.

Reține Înalta Curte că H.G. nr. 304/2014 reglementează normele metodologice privind asistența medicală transfrontalieră, rolul acestora fiind acela de a detalia legea și de a asigura o interpretare și aplicare unitară a acesteia, precum și un suport legal pentru toate instituțiile/autoritățile implicate în desfășurarea operațiunilor tehnico-administrative în aplicarea efectivă a dispozițiilor legii.

Prin acest act normativ se asigură cadrul legal necesar aplicării integrate și unitare a prevederilor referitoare la asistența medicală transfrontalieră și asigură premisele unei aplicări corecte a dreptului stabilit de legea organică, respectiv rambursarea cheltuielilor medicale transfrontaliere.

Constată Înalta Curte că în mod corect a reținut judecătorul fondului caracterul general al normei juridice superioare reprezentat de art. 909 alin. (5) din Legea nr. 95/2006 care instituie un drept de rambursare a contravalorii asistenței medicale transfrontaliere și prin care se creează astfel premisele pentru decontarea unor cheltuieli de asistență medicală.

Reține Înalta Curte că pentru exercitarea în concret a acestor norme trebuie să existe "un cadru legal care să definească asistența medicală transfrontalieră, să stabilească categoriile de beneficiari și să stabilească procedura care trebuie urmată pentru rambursare", acesta fiind scopul adoptării H.G. nr. 304/2014.

În raport de aceste considerente, constată Înalta Curte că ceea ce a supus analizei recurenta reclamantă a fost de fapt aplicarea legii în concret la starea de fapt a reclamantei de către autoritatea învestită cu cererea de rambursare și nu contrarietatea între două norme juridice cu putere diferită, așa cum în mod judicios a reținut și instanța de fond.

În raport de considerentele ce preced, văzând că recursul are un caracter nefondat, iar hotărârea recurată este la adăpost de critică, neputându-se reține incidența motivului de casare invocat, prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul și va menține hotărârea pronunțată ca fiind legală.

În ce privește recursul incident formulat de pârâtul Guvernul României, Înalta Curte constată că acesta este lipsit de interes, în condițiile în care acțiunea reclamantei A. a fost respinsă pe fond ca neîntemeiată.

O astfel de soluție este mai favorabilă pârâtului Guvernul României, iar în condițiile constatării că recursul reclamantei este nefondat, interesul său în modificarea sentinței atacate nu mai este actual.

Orice demers în justiție, indiferent de forma pe care acesta o îmbracă sau de partea procesuală de la care el provine, trebuie să fie util, să urmărească așadar un profit, deci, trebuie să se sprijine pe un interes, căci neexistând interes nu poate exista acțiune.

Prin urmare, Înalta Curte constată că excepția lipsei de interes invocată din oficiu este întemeiată, astfel că, în temeiul art. 248 alin. (1) C. proc. civ. va respinge recursul incident declarat de recurentul- pârât Guvernul României, ca lipsit de interes.

Pentru toate considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., coroborat cu art. 33 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul principal, ca nefondat, și recursul incident, ca lipsit de interes.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite excepția lipsei de interes a recursului incident invocată din oficiu.

Respinge ca fiind lipsit de interes recursul incident declarat de recurentul-pârât Guvernul României împotriva încheierii din 10 ianuarie 2022 și a sentinței nr. 3/CA/2022 din 17 ianuarie 2022 pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția contencios administrativ și fiscal.

Respinge ca nefondat recursul principal declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinței nr. 3/CA/2022 din 17 ianuarie 2022 pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția contencios administrativ și fiscal.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 17 iunie 2022.