Decizia nr. 5389/2022 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 22.05.2019 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2019, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, a solicitat: - Anularea Concursului public pentru desemnarea președintelui Consiliului de Administrație (CA) al Fondului de Garantare a Drepturilor din Sistemul de Pensii Private (FGDSPP), si reluarea acestuia in condiții de legalitate; - Anularea in tot a Deciziei Autorității de Supraveghere Financiara (ASF) privind numirea președintelui Consiliului de Administrație (CA) al Fondului de Garantare a Drepturilor din Sistemul de Pensii Private (FGDSPP); - Acordarea de daune morale egale in cuantum cu indemnizația președintelui Consiliului de Administrație (CA) al Fondului de Garantare a Drepturilor din Sistemul de Pensii Private (FGDSPP) începând cu data emiterii deciziei de numire a acestuia si pana la data la care decizia instanței de judecata privind anularea deciziei de numire, va rămâne definitiva; - Acordarea de cheltuieli de judecată. - Iar, în măsura în care instanța de judecata consideră că modul în care pâtâta ASF a organizat si a desfășurat nelegal concursul public pentru ocuparea poziției de președinte al Consiliului de Administrație (CA) al Fondului de Garantare a Drepturilor din Sistemul de Pensii Private aduce atingere încrederii in sistemul public de pensii din România solicită, in aplicarea Legii nr. 554/2004, art. 14 alin. (1), suspendarea deciziei Autorității de Supraveghere Financiara (ASF) privind numirea președintelui Consiliului de Administrație (CA) al Fondului de Garantare a Drepturilor din Sistemul de Pensii Private (FGDSPP), pana la rămânerea definitiva si irevocabila a hotărârii instanței de judecată.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința nr. 2 din 7 ianuarie 2020, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins Respinge acțiunea privind pe reclamantul A. împotriva pârâtei Autoritatea de Supraveghere Financiară și a respins cererea de suspendare a Hotărârii Consiliului Autorității de Supraveghere Financiare privind desemnarea Președintelui Consiliului de Administrație al F.G.D.S.P.P.

Cererea de recurs. Împotriva sentinței civile nr. 2 din 7 ianuarie 2020, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., solicitând, admiterea recursului, casarea sentinței recurate în ceea ce privește suspendarea Hotărârii Consiliului Autorității de Supraveghere Financiară privind desemnarea Președintelui Consiliului de Administrație al FGDSPP trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe. Recursul acestuia vizând excusiv soluția instanței de fond privitoare la cererea de suspendare a deciziei Autorității de Supraveghere Financiara (ASF) privind numirea președintelui Consiliului de Administrație (CA) al Fondului de Garantare a Drepturilor din Sistemul de Pensii Private (FGDSPP), pana la rămânerea definitiva si irevocabila a hotărârii instanței de judecată.

Hotărârea instanței de recurs Prin Decizia nr. 180/19.01.2021 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2019 s-a admis recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 2 din 7 ianuarie 2020 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, s-a casat sentința recurată și s-a trimis cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. Înalta Curte a reținut că reclamantul A. în memoriul de recurs a încadrat recursul formulat în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. solicitând casarea sentinței recurate în ceea ce privește cererea de suspendare a Hotărârii Consiliului Autorității de Supraveghere Financiară privind desemnarea Președintelui Consiliului de Administrație al FGDSPP și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

Hotărârea instanței de fond după casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare Prin sentința civilă nr. 381 din 2 martie 2022 pronunțată de Curte de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, s-a dispus în limitele deciziei ÎCCJ de casare cu rejudecare nr. 180/19.01.2021, admiterea cererii de suspendare în cauza ce privește pe reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară și s-a dispus supendarea executării Hotărârii Consiliului Autorității de Supraveghere Financiară privind desemnarea Președintelui Consiliului de Administrație al F.G.D.S.P.P.

Calea de atac exercitată împotriva sentinței pronunțate în cel de-al doilea ciclu procesual Împotriva sentinței civile nr. 381 din 2 martie 2022 pronunțată de Curte de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare. În susținerea cererii de recurs, recurenta-pârâtă a invocat următoarele critici: Recurenta-pâarâte apreciază că soluția pronunțată de instanța de fond în cel de-al doilea ciclu procesual este rezultatul unei grave și greșite interpretări atăt a limitelor deciziei de casare stabilite prin Decizia Î.C.C.J nr. 180/19.01.2021, cât și a fondului cauzei deduse judecății, fiind imposibil de adus la îndeplinire. Din modul de redactare a dispozitivului sentinței civile anterior citate rezultă, fără putință de tăgadă, faptul că judecătorul fondului a respins atât cererile principale vizând anularea deciziei A.S.F. privind desemnarea președintelui CA. al F.G.D.S.P.P. și acordarea daunelor morale, cât si canatul de cerere subsidiar vizând cererea de suspendare a executării actului administrative atacat. Prin recursul formulat, dl A. a solicitat instanței "casarea Hotărârii și trimiterea cauzei spre o nouă judecată, primei instanțe, conform art. 497NCPC\ Este evident faptul că, intimatul a înțeles să atace în întregime sentința civilă nr. 2/07.01.2020, și nu doar soluția dată capătului subsidiar de cerere. Această interpretare rezidă din întreaga motivare a recursului. Ar fi total ilogic și de neacceptat ca o instanță să analizeze un recurs formulat asupra unei cereri de suspendare, fără să se pronunțe și asupra cererii de anulare. Dacă interpretarea reală, corectă și logică nu ar fi aceasta s-ar ajunge în situația imposibilă generată în prezent de sentința recurată, în care o instanță pronunță o soluție de suspendare a unui act administrativ în condițiile în care cererea de anulare se poate considera că a intrat în autoritatea de lucru judecat, prin nrercurare. Or, acest lucru este imposibil de acceptat. După cum se poate observa, instanța de fond a dispus doar suspendarea Hotărârii Consiliului A.S.F. nr. 93/12.12.2018, lăsând nesoluționat capătul principal de cerere privind anularea actului administrativ. în lipsa pronunțării unei soluții privind cererea de anulare, hotărârea recurată este imposibil de pus în aplicare. Astfel, este evident că recurentul a solicitat instanței casarea întregii sentințe civile nr. 2/07.01.2020, solicitarea fiind inserată atât pe prima pagină a cererii de recurs, cât și în ultimul paragraf al paginii 3. În considerentele Deciziei nr. 180/19.01.2021, cu privire la cererea de recurs, Înalta Curte de Casație și Justiție a menționat, în mod neconform realității, că recursul dlui. A. ar fi vizat casarea sentinței recurate doar în ceea ce privește respingerea cererii de suspendare. Recurenta susține că așa cum rezultă și din motivele de nelegalitate invocate de recurent în primul ciclu procesual, citate de instanța de recurs și care vizează calitatea de reprezentant al A.S.F. a semnatarului întâmpinării și apărărilor formulate în cauză și lipsa probatoriului în cauză, nu era posibil ca acestea să se refere doar la soluția dată cererii de suspendare a actului administrativ și nu și la respingerea cererii de anulare. Menționează recurenta că, în cauză, nu a mai fost formulată o altă cerere de recurs care să vizeze soluția dată de instanța de fond cererii principale. Prin urmare, ar reieși că, în ceea ce privește respingerea cererii de anulare a Hotărârii Consiliului A.S.F., sentința civilă nr. 2/07.01.2020 a rămas definitivă. În consecință, nu ar mai exista interes pentru suspendarea executării unui act administrativ a cărui legalitate a fost confirmată de instanța de judecată prin respingerea definitivă a cererii de anulare. Recurenta-pârâtă apreciază că în mod greșit instanța de fond a reținut că în cauză sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în situația în care, condiția existentei unui caz bine justificat a fost greșit analizată, iar paguba iminentă nu a fost dovedită. Această măsură de protecție, care înlătură temporar efectul executoriu al actului administrativ contestat, poate fi dispusă numai dacă sunt îndeplinite cele două condiții prevăzute cumulativ de lege, prin raportare la probele administrate, care trebuie să ofere suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate. În drept în susținerea cererii de recurs, recunrenta-pârâtă a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ. 4. Apărările formulate în cauză. Intimatul-reclamant A. nu a depus întâmpinare la cererea de recurs. 5. Procedura de soluționare a recursului. În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluție s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 15 noiembrie 2022, în ședință publică, cu citarea părților. II. Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele expuse în continuare: Recurenta-pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară în memoriul de recurs a și-a întemeiat, într-o primă critică, recursul pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. solicitând casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare, având în vedere că soluționarea cauzei de către instanța de fond după trimiterea spre rejudecare a cauzei, a fost făcută în mod greșit, deoarece acestă instanță, în cel de-al doilea ciclu procesual a efectuat rejudecarea doar asupra cererii de suspendare a Hotărârii Consiliului Autorității de Supraveghere Financiară privind desemnarea Președintelui Consiliului de Administrație al FGDSPP, omițând să rejudece cauza și cu privire la cererea de anulare. Potrivit dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității. Acest motiv de recurs include toate neregularitățile procedurale care atrag sancțiunea nulității, cu excepția celor menționate la punctele 1-4 de la art. 488 alin. (1) C. proc. civ., precum și nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs. În speță, Înalta Curte constată că prin memoriul de recurs declarat de către intimatul-reclamant A., în primul ciclu procesual, declarat împotriva sentinței civile nr. 2 din 7 ianuarie 2020 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, acesta a înțeles să formuleze recurs doar în ceea ce privește cererea de suspendare a Hotărârii Consiliului Autorității de Supraveghere Financiară privind desemnarea Președintelui Consiliului de Administrație al FGDSPP. Înalta Curte constată că niciuna din criticile circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. nu se confirmă în prezenta cauză. Prin decizia nr. 180 din 19.01.2021, Înalta Curte în raport de limitele investirii sale prin cererea de recurs a trimis cauza spre rejudecare instanței de fond strict în ceea ce privește capătul de cerere privitor la suspendarea executării actului administrativ a cărei anulare se solicita prin principalul capăt al cererii de chemare în judecată. În acest context, instanța de recurs din primul ciclu procesual prin soluția de trimitere spre rejudecare a cauzei a stabilit clar limitele casării, acestea vizând doar rejudecarea capătului de cerere privitor la suspendarea Hotărârii Consiliului Autorității de Supraveghere Financiară privind desemnarea Președintelui Consiliului de Administrație al FGDSPP. Prezintă relevanță pentru această situație și faptul că intimatul-reclamant A. atât în primul ciclu procesual, cât și în cel de-a doilea nu prezintă apărări care să valideze, raționamentul recurentei-pârâte Autoritatea de Supraveghere Financiară conform căruia acesta prin recursul declarat împotriva sentinței civile nr. 2 din 7 ianuarie 2020 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a critica și soluția prin care s-a respins cererea de anulare in tot a Deciziei Autorității de Supraveghere Financiara (ASF) privind numirea președintelui Consiliului de Administrație (CA) al Fondului de Garantare a Drepturilor din Sistemul de Pensii Private (FGDSPP). În aceste condiții, criticile subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. invocate de recurenta-reclamantă nu sunt întemeiate, considerente pentru care acest motiv de casare apare ca fiind nefondat. În ceea ce privește criticile fomulate împotriva sentinței recurate, întemeiate pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că acestea sunt întemeiate, instanța de fond reținând în mod greșit că în cauză sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, respectiv condiția existentei unui caz bine justificat și a prevenirii unei pagube iminente. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond". Totodată, potrivit dispozițiilor art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanța poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, până la soluționarea acțiunii în fond.". Deci, cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat. Condițiile care se desprind din prevederile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, mai sus redate, sunt condiția-premisă a formulării acțiunii în anulare, respectiv condițiile de admisibilitate constând în iminența unei pagube și existența unui caz justificat. Cele două concepte, anume paguba iminentă și cazul bine justificat, care se constituie în cerințe de admisibilitate a cererii de suspendare potrivit art. 14 din Legea nr. 554/2004, sunt definite de art. 2 alin. (1) lit. s) și t) din Legea nr. 554/2004, astfel: paguba iminenta este "prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public" (în speță fiind invocat ca temei al cererii de suspendare a doua teză teză a acestui text, respectiv perturbarea previzibilă graă a funționării unei autorități), iar cazuri bine justificate "împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ". Contrar celor reținute de prima instanță, Înalta Curte constată că în cauză nu s-a probat îndeplinirea cumulativă a condiției "cazului bine justificat", sintagmă definită legal în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 și a "prevenirii unei pagube iminenente". Din perspectiva instanței de recurs, criticile formulate de reclamant la adresa procedurii de numire a președintelui Consiliului de Administrație al Fondului de Garantare a Drepturilor din Sistemul de Pensii Private și a actului administrativ fiscal contestat, nu sunt apte să conducă la răsturnarea prezumției de legalitate pe care se fondează caracterul executoriu al acestuia. În acest sens, fără a intra în analiza pe fond a acțiunii în anularea actului, Înalta Curte reține că în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 187/2011, A.S.F., prin preluarea și reorganizarea tuturor atribuțiilor și prerogativelor Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare (C.N.V.M.), Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor (C.S.A.) și Comisiei de Supraveghere a Sistemului de Pensii Private (C.S.S.P.P.), desemnează președintele Consiliului de administrație al Fondului de Garantare a Drepturilor din Sistemul de Pensii Private, dintre persoanele care îndeplinesc condițiile de eligibilitate prevăzute pentru membrii Consiliului de administrație la art. 6 și art. 7 din Legea nr. 187/2011. În ceea ce privește procedura în temeiul căreia se face această selecție pentru postul de președinte, Înalta Curte apreciază că în limitele impuse de procedura specială prevăzută de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanța de fond nu deține elemente de probatoriu temeinice care să-i dea dreptul pentru a aprecia că, procedura de selecție este una viciată, menită să producă o îndoială serioasă asupra legalității actului adminstrativ contestat. Or, în cauză atât intimatul-reclamant, cât și contracandidatul său pe funcția de Președinte al Consiliului de Administrație al Fondului de Garantare a Drepturilor din Sistemul de Pensii Private erau membri ai acestui consiliul de administrație, asftel că instanța de fond trebuia să se limiteze în cadrul acestei proceduri judiciare la o analiză sumară a cauzei, strict din perspectiva calității candidaților prin raportare la prevederile art. 6 și art. 7 din Legea nr. 187/2011 care se referă la condițiile legale de a deține funcția de membru al consiliului de adminstrație. Clarificarea unor aspecte care țin de interpretarea dispozițiilor legale aplicabile și de valoarea probatorie a înscrisurilor prezentate care privesc procedura de concurs/selecție pentru postul de președinte al Consiliului de Administrație al Fondului de Garantare a Drepturilor din Sistemul de Pensii Private nu se poate realiza pe calea sumară a procedurii reglementate de art. 14 alin. (1) C. proc. civ., cum în mod greșit a apreciat instanța de fond, ci doar în cadrul acțiunii având ca obiect anularea actului administrativ fiscal, adică la fondul cauzei. Astfel, jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal în această materie este în sensul că nu orice dubiu în privința legalității unui act administrativ demonstrează îndeplinirea "cazului bine justificat", ci, dimpotrivă, au această aptitudine doar îndoielile serioase, determinate, spre exemplu, de nemotivarea actului, de emiterea lui de către un organ necompetent, de întemeierea acestuia pe texte legale abrogate, neconstituționale, ori în mod evident inaplicabile, etc. Așadar, constată Înalta Curte că judecătorul fondului în mod greșit a reținut faptul că se poate circumscrie noțiunii de caz bine justificat lipsa unei proceduri specifice de desemnare a Președintelui Consiliului de administrație al FGDSPP, argumente precum lipsa unor buletine de vot atațate procesului-verbal privitor la rezultatele exprimate în ședința Consiliului ASF și a modului în care pârâta a înțeles să valorifice o procedură de concurs prin raportare la principii ce țin de transparență, profesionalism și nediscriminare. Din perspectiva instanței de recurs, asemenea argumente implică o analiză judecătorească dincolo de posibilitățile instituite de procedura prevăzută de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Pe cale de consecință, instanța învestită cu soluționarea cererii de suspendare nu deține în cadrul acestei proceduri judiciare, argumente temeinice și probe care să nu implice o antamare a fondului cauzei pentru a aprecia în mod just, dacă asupra actului administrativ contestat planează o prezumție de nelegalitate. În raport de aceste considerente, Înalta Curte constată că, în cauză, nu sunt reliefate, împrejurări care să constituie un caz bine justificat, în accepțiunea dată de legiuitor acestei cerințe, soluția instanței de fond fiind eronată. În ceea ce privește condiția pagubei iminente, definită conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, instanța de fond a reținut în mod greșit că în cauză ar exista elemente care să conducă la perturbarea gravă a funționării autorității publice pârâte. Pentru aceleași argumente reliefate mai sus, respectiv faptul că în funcția de Președinte a Consiliului de Administrație a fost numită o persoană în detrimentul intimatului-pârât, care îndeplinea condițiile legale minime de numire prevăzute de art. 6 și 7 din Legea nr. 187/2011, iar acest consiliu de administrtație nu a avut această funcție vacantă, Înalta Curte nu identifică care ar fi situația ce ar putea perturba buna funcționare a acestei instituții. Astfel, simpla menționare a definiției pagubei iminente cu sublinierea îndeplinirii în cauză a tezei a doua din definiție, respectiv perturbarea gravă a activității autorității publice, fără a identifica măcar o situație concretă care să confirme acest lucru, nu echivalează cu îndeplinierea acestei condiții. Paguba iminentă nu trebuie invocată în abstract, ci trebuie să se circumscrie celor două ipoteze prevăzute la art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 și să fie dovedită prin mijloace de probă, exigențe pe care intimatul-reclamant nu a reușit să le îndeplinească în prezenta cauză. Așa fiind, pentru considerentele expuse și în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constatând că în cauză motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. este întemeiat, va admite recursul declarat de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară împotriva sentinței civile nr. 381 din 2 martie 2022 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, va casa senitnța recurată și în rejudecare va respinge cererea de suspendare a executării hotărârii Consiliului ASF privind desemnarea Președintelui Consiliului de Administrație formulată de reclamantul A..