ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5309/2022

Ședința publică din data de 10 noiembrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată reclamanta Federația Sindicatelor Libere din Învățământ în numele membrilor de sindicat: A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU. și VV., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale, a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună:

- anularea parțială a Ordinului ministrului educației naționale nr. 4004/2019 privind metodologia de calcul și plată a sumelor reprezentând daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale prevăzute în titlurile executorii, pentru personalul din unitățile/instituțiile de învățământ de stat, Ministerul Educației Naționale și alte unități din subordinea/coordonarea acestuia, în anul 2019, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 389/17.05. 2019, respectiv, anularea alin. (1) al art. 4 din acest ordin;

- obligarea ministerului la emiterea unui ordin de modificare a Ordinului nr. 4004/2019, respectiv, modificarea art. 2 din ordin, astfel încât să se prevadă expres că, în cazul hotărârilor judecătorești având drept obiect acordarea de daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale pentru plata eșalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii printre s-au acordat drepturi salariale personalului din învățământ, se calculează și se plătește dobânda legală penalizatoare.

Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 132/2021 din 15 iunie 2021, a admis în parte acțiunea, astfel cum a fost precizată de reclamanta Federația Sindicatelor Libere din Învățământ, atât în nume propriu, cât și în numele membrilor de sindicat: A., B., C., D. și E., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale și, în consecință, a anulat art. 4 alin. (1) din Ordinul nr. 4004/2019 din privind metodologia de calcul și plată a sumelor reprezentând daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale prevăzute în titlurile executorii, pentru personalul din unitățile/instituțiile de învățământ de stat, Ministerul Educației Naționale și alte unități din subordinea/coordonarea acestuia, în anul 2019, emis de pârât și a respins, în rest, cererea reclamantei, ca nefondată.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs atât reclamanta Federația Sindicatelor Libere din Învățământ, în nume propriu și în numele membrilor de sindicat: A., B., C., D., E., cât și de pârâtul Ministerul Educației au declarat recurs.

3.1. Reclamanata Federația Sindicatelor Libere din Învățământ în nume propriu și în numele membrilor de sindicat: A., B., C., D., E., a formulat recurs întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea în parte a sentinței recurate, în sensul admiterii capătului doi de cerere privind obligarea ministerului la emiterea unui nou ordin de modificare a Ordinului nr. 4004/2019, respectiv modificarea art. 2 din acest ordin astfel încât să se prevadă expres că, în cazul hotărârilor judecătorești având drept obiect acordarea de daune interese moratorii sub forma dobânzii legale pentru plata eșalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii prin care s-au acordat drepturi salariale personalului din învățământ se calculează și se plătește dobânda legală penalizatoare și menținerea în rest a sentinței recurate

În motivarea cererii de recurs, sunt redate dispozițiile art. III din O.U.G. nr. 23/2019, art. 1535 din C. civ. și art. 1 alin. (3) din O.U.G. nr. 3/2011, recurenta susținând că daunele interese moratorii sub forma dobânzii legale acordate de instanțe reprezintă dobânda legală penalizatoare astfel că se impunea menționarea expresă în art. 2 din Ordinul MEN nr. 4004/2019 a dobânzii legale penalizatoare și sub acest aspect în mod greșit judecătorul fondului a reținut că stabilirea felului dobânzii ține de executarea hotărârii judecătorești și nu de nelegalitatea art. 2 din Ordin.

În opinia recurentei, instanța de fond trebuia să analizeze dacă Ordinul nr. 4004/2019 care a fost emis în baza și în executarea art. III din O.U.G. nr. 23/2019 (articol în care se menționează expres că se au în vedere hotărârile judecătorești având ca obiect acordarea de daune interese moratorii sub forma dobânzii legale, pentru plata eșalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii prin care s-au acordat drepturi salariale personalului din învățământ) și a O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie și penalizatoare pentru obligații bănești, precum și pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar, respectă normele legale în baza cărora ordinul a fost emis.

De asemenea, arată recurenta că, din cauza reglementărilor, inserate în cuprinsul O.M.E.N. nr. 4004/2019, membrii de sindicat au fost vătămați în dreptul lor de a beneficia de repararea integrală a prejudiciului suferit ca urmare a executării eșalonate a hotărârilor judecătorești prin care li s-au acordat drepturile salariale, reparare integrală ce se realizează prin acordarea beneficiului de care au fost lipsiți, și anume daune moratorii (dobânda legală penalizatoare).

Susține recurenta că instanța de fond trebuia să țină cont de adeverința aflată la dosar din care a rezultat faptul că deși unitatea era obligată, prin sentința judecătorească la plata daunelor interese moratorii sub forma dobânzii legale (respectiv dobânda legală penalizatoare conform art. 1 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011) aceasta a procedat la calculul și plata dobânzii legale remuneratorii, deși trebuia calculată și plătită dobânda legală penalizatoare, fiind invocate dispozițiile art. 1535 din C. civ. care prevăd expres că daunele interese moratorii se cuvin pentru plata cu întârziere a unei sume de bani, precum și dispozițiile art. 1 alin. (2) și alin. (3) din O.G. nr. 13/2011 care fac distincție clară între dobânda remuneratorie și dobânda penalizatoare.

În concluzie, ținând cont și de argumentele prezentate pe larg în cererea de chemare în judecată, solicită admiterea recursului, casarea în parte a sentinței civile nr. 132/2021 pronunțate de Curtea de Apel Alba Iulia, în sensul admiterii și capătului II de cerere privind obligarea ministerului la emiterea unui ordin de modificare a Ordinului nr. 4004/2019, respectiv, modificarea art. 2 din ordin, astfel încât să se prevadă expres că, în cazul hotărârilor judecătorești având drept obiect acordarea de daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale pentru plata eșalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii prin care s-au acordat drepturi salariale personalului din învățământ, se calculează și se plătește dobânda legală penalizatoare și menținerea în rest a sentinței civile nr. 132/2021.

3.2. Pârâtul Ministerul Educației a formulat recurs întemeiat în drept pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. solicitând instanței de judecată, admiterea recursului, casarea parțială a sentinței recurate, iar în rejudecare respingerea acțiunii.

Printr-o primă critică arată că instanța de judecată a interpretat și aplicat în mod eronat dispozițiile art. 96 alin. (3) din Legea educației naționale nr. 1/2011 precum și prevederile Ordinului nr. 4004/2019.

Sunt redate dispozițiile art. 96 alin. (3) din Legea nr. 1/2011, recurentul-pârât susținând că această prevedere legală se referă la componența consiliilor de administrație, precum și dispozițiile art. 4 alin. (1) din Ordinul 4004/2019, iar instanța de fond în mod eronat a susținut faptul că prin acest articol se modifică componența consiliului de administrație prin obligația stabilită în sarcina reprezentanților sindicale de a avea calitatea de membru.

Sintagma "din care obligatoriu fac parte reprezentanții federațiilor sindicale" se referă strict la componența comisiilor constituite la nivelul unității/instituției de învățământ și nu la componența consiliului de administrație.

Recurentul-pârât susține că nu există nicio prevedere legală care să interzică prezența membrilor de sindicat în comisiile constituite la nivelul unităților/instituțiilor de învățământ, iar prin instituirea de atribuții comisiilor de la nivelul unităților școlare privind calculul și plata dobânzilor legale s-a avut în vedere responsabilizarea tuturor factorilor implicați în luarea deciziilor care angajează cheltuieli publice.

Prin cea de-a doua critică se susține că au fost aplicate în mod eronat dispozițiile art. 33 din C. proc. civ. coroborate cu prevederile art. 28 din Legea nr. 554/2004, întrucât instanța nu a verificat dacă interesul membrilor de sindicat în numele cărora s-a formulat acțiunea (sindicatul având doar calitatea de reprezentant al acestor membrii) este determinat, legitim, personal, născut și actual.

Sub acest aspect afirmă recurentul că instanța de fond ar fi trebuit să verifice dacă vreunul din cei 10 membrii de sindicat au vreun interes pentru a solicita anularea normei, susținând că niciunul din cei 10 membrii de sindicat nu a dovedit că ar fi fost constrâns să devină membru în vreun consiliu de administrație sau vreo comisie în temeiul ordinului respectiv, nu a dovedit că are vreun interes determinat, legitim, personal, născut și actual în ceea ce privește anularea art. 4 alin. (1) din Ordinul nr. 4004/2019, și nu s-a menționat prin acțiune ca și motiv de nelegalitate, faptul că acesta adaugă la componența consiliului de administrație sau că alcătuirea comisiilor stabilită prin ordin ar fi fost nelegală.

Recurenta-reclamantă a formulat întâmpinare față de recursul declarat de pârâtul Ministerul Educației susținând, în esență, că reprezentanții organizațiilor sindicale nu au responsabilități legale în angajarea de cheltuieli întrucât nu au calitatea legală de ordonator de credite și nici nu sunt membrii ai consiliului de administrație al unității, iar participarea reprezentanților organizațiilor de sindicat nu le conferă drept de vot, și deci nici responsabilitate în adoptarea deciziilor consiliului de administrație.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile formulate sunt nefondate.

În cadrul analizei recursului formulat de reclamantă, se constată că aceasta a criticat respingerea capătului doi al cererii ce vizează modificarea art. 2 din Ordinul 4004/2019, în sensul de a se prevedea expres că, în cazul hotărârilor judecătorești având drept obiect acordarea de daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale pentru plata eșalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii prin care s-au acordat drepturi salariale personalului din învățământ, se calculează și se plătește dobânda legală penalizatoare și menținerea în rest a sentinței civile nr. 159/2021 din 17 mai 2021.

Înalta Curte constată că instanța de fond a statuat în mod corect faptul că potrivit regulilor de interpretare sistematică, textele se interpretează unele prin altele, dând fiecăreia înțelesul ce rezultă din ansamblul actului normativ, art. 2 alin. (2) din Ordinul nr. 4004/2019 se impune a fi coroborat cu art. 2 alin. (1), care prevede expres plata tipului de dobândă legală specificat în hotărârea judecătorească. Ca urmare, se plătește dobânda legală prevăzută în fiecare hotărâre judecătorească, în parte, aspect ce se circumscrie principiului legalității executării unei hotărâri judecătorești, în raport de drepturile ce au fost efectiv stabilite de instanță.

Stabilirea tipului de dobândă care trebuie plătită fiecărui salariat beneficiar ține de executarea fiecărei hotărâri judecătorești în parte, ca atare reprezintă o chestiune de executare a hotărârilor, nefiind de natură a constitui un motiv de nelegalitate a Ordinului.

Argumentele recurentei-reclamante nu au legătură cu anularea unui act, ci în fapt, pretinzându-se o lipsă de claritate a actului, se dorește o mențiune expresă în legătură cu calculul și plata dobânzii.

Este evident faptul că acest lucru nu poate fi primit nefiind o problemă de legalitate, întrucât problema în sine, corect subliniată de către judecătorul fondului, este doar una de executare a dispozițiilor unor hotărâri judecătorești.

În ce privește recursul formulat de pârâtul Ministerul Educației, Înalta Curte reține că judecătorul fondului a făcut o corectă interpretare și aplicare a dispozițiilor legale incidente în cauză.

Potrivit dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Ordinul nr. 4004/2019 "(1) Ordonatorii de credite secundari și terțiari, consiliile de administrație, precum și comisiile constituite la nivelul unității/instituției de învățământ, din care obligatoriu fac parte reprezentanții federațiilor sindicale, răspund de corectitudinea privind calculul și plata dobânzilor legale și au obligația de a angaja și de a utiliza creditele bugetare alocate numai în limita prevederilor și destinațiilor aprobate, cu respectarea dispozițiilor Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare".

Totodată, potrivit dispozițiilor art. 3 alin. (2) și alin. (3) din același Ordin:

"(2) Ordonatorii de credite efectuează calculul dobânzilor legale, potrivit prevederilor prezentului ordin, pentru sumele totale datorate, indiferent de plățile efectuate până la data intrării în vigoare a prezentului ordin. Sumele plătite se scad din sumele totale datorate, calculate potrivit prevederilor prezentului ordin, și se plătește diferența.

(3) Sumele care urmează a fi plătite se aprobă în consiliul de administrație al unității/instituției".

Din interpretarea acestor dispoziții legale reiese că obligația de a efectua calculul sumelor care urmează a fi plătite cu titlu de dobândă legală a fost stabilită în sarcina ordonatorilor de credite, iar aprobarea sumelor de plată în sarcina consiliilor de administrație, așa cum în mod corect a reținut și prima instanță.

Înalta Curte reține că prin dispozițiile art. 4 alin. (1) din Ordin, răspunderea pentru corectitudinea calculelor a fost stabilită și în sarcina unei entități care nu are atribuții cu privire la calculul și plata dobânzilor - comisiile constituite la nivelul unităților/instituțiilor de învățământ, din care fac parte obligatoriu reprezentanții organizațiilor sindicale, însă această comisie nu își găsește reglementarea în cadrul Ordinului atacat, sub aspectul constituirii, al compunerii (cu excepția reprezentanților federațiilor sindical) și al atribuțiilor.

Practic, prin aceste dispoziții se instituie răspunderea în sarcina unei comisii și implicit a membrilor acesteia, inclusiv a reprezentanților sindicali, pentru faptele altor persoane, cărora le revin atribuțiile de efectuare a calculelor și a plății, nefiind vorba de vreo confuzie între componența comisiilor constituite la nivelul unității/instituției de învățământ și componența consiliului de administrație, cum greșit susține recurentul-pârât.

Prin urmare, critica referitoare la interpretarea și aplicarea eronată a dispozițiilor art. 96 alin. (3) din Legea educației naționale nr. 1/2011 precum și prevederile Ordinului nr. 4004/2019 este nefondată, și nu poate fi primită.

Nefondată este și critica referitoare la lipsa interesului reclamanților - membrii de sindicat - în formularea prezentei acțiuni.

S-a susținut prin cererea de recurs că instanța de fond nu a verificat dacă membrii de sindicat au vreun interes în formularea prezentei acțiuni de anulare a dispozițiilor art. 4 din Ordinul nr. 4004/2019, critică pe care Înalta Curte o găsește nefondată.

Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este recunoscut dreptul la acțiune, în ceea ce privește persoana reclamantului, astfel: "(1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public."

Vătămarea interesului se apreciază prin raportare la noțiunea de interes legitim privat în cadrul contenciosului administrativ, deoarece conform art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004 prin interes legitim privat se înțelege posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat.

Așa fiind, se poate statua că acțiunile persoanelor fizice se pot întemeia, ca regulă, pe încălcarea drepturilor subiective sau a intereselor legitime legate de aceste drepturi, și chiar dacă interesul nu este născut și actual, se poate formula o cerere cu scopul de a preveni încălcarea unui drept subiectiv amenințat sau pentru a preîntâmpina producerea unei pagube iminente și care nu s-ar putea repara. Or, în prezenta cauză, câtă vreme prin dispozițiile art. 4 din Ordinul nr. 4004/2019 obligația de a efectua calculul sumelor care urmează a fi plătite cu titlu de dobândă legală a fost stabilită în sarcina ordonatorilor de credite, iar aprobarea sumelor de plată este în sarcina consiliilor de administrație a unității, reclamanții justifică un interes în anularea acestei dispoziții legale.

În concluzie, Înalta Curte constată că toate criticile formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății iar hotărârea pronunțată a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei.

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile formulate ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de reclamanta Federația Sindicatelor Libere din Învătământ în nume propriu și în numele membrilor de sindicat: A., B., C., D., E. și de pârâtul Ministerul Educației împotriva sentinței nr. 132/2021 din 15 iunie 2021 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 10 noiembrie 2022, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.