ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5962/2022

Ședința publică din data de 9 decembrie 2022

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 15.10.2019 sub nr. x/2019 reclamanta Federația Sindicatelor Libere din Învățământ în numele membrilor de sindicat A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU. și VV. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale:

- anularea parțială a Ordinului ministrului educației naționale nr. 4004/2019 privind metodologia de calcul și plată a sumelor reprezentând daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale prevăzute în titlurile executorii, pentru personalul din unitățile/instituțiile de învățământ de stat, Ministerul Educației Naționale și alte unități din subordinea/coordonarea acestuia, în anul 2019, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 389/17.05. 2019, respectiv, anularea alin. (1) al art. 4 din acest ordin;

- obligarea ministerului la emiterea unui ordin de modificare a Ordinului nr. 4004/2019, respectiv, modificarea art. 2 din ordin, astfel încât să se prevadă expres că, în cazul hotărârilor judecătorești având drept obiect acordarea de daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale pentru plata eșalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii prin care s-au acordat drepturi salariale personalului din învățământ, se calculează și se plătește dobânda legală penalizatoare.

Prin sentința civilă nr. 470/22.06.2020, Curtea de Apel București a admis excepția de necompetență teritorială în privința cererii formulate de reclamanta Federația Sindicatelor Libere din Învățământ, în numele membrilor A., B., C., D. și E., fiind declinată competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Alba – secția de contencios administrativ și fiscal, a fost prorogată soluționarea excepției de necompetență teritorială invocată în privința cererii formulată în numele celorlalți membri de sindicat și s-a disjuns cererea formulată de Federația Sindicatelor Libere din Învățământ în numele membrilor de sindicat P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale, dispunându-se formarea unui dosar distinct.

În acest sens, a fost format dosarul de față, nr. x/2020, în care la data de 21.09.2020 Curtea de Apel București, din oficiu, a invocat excepția de necompetență teritorială pe care a reținut-o spre soluționare.

Prin sentința nr. 845 din data de 21.09.2020, Curtea de Apel București a admis excepția de necompetență teritorială și a dispus declinarea competenței de soluționare a cererii formulată de Federația Sindicatelor Libere din Învățământ în numele membrilor de sindicat P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale, în favoarea Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal.

Urmare declinării, dosarul a fost înregistrat pe rolul Curții de Apel Ploiești la data de 25.11.2020, sub nr. x/2020.

Prin sentința nr. 2 din data de 12 ianuarie 2021, Curtea de Apel Ploiești – secția contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței teritoriale a Curții de Apel Ploiești și a declinat competența teritorială de soluționare a cauzei formulate de reclamanta Federația Sindicatelor Libere din Învățământ în nume propriu și numele membrilor de sindicat Q., P., R., S., T., U., V., W., X., Y., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale, în favoarea Curții de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal.

Ivindu-se conflictul negativ de competență a fost sesizată, în baza art. 135 din C. proc. civ., Înalta Curte de Casație și Justiție – secția contencios administrativ și fiscal pentru soluționarea acestuia.

Înalta Curte de Casație și Justiție, ca instanță competentă să soluționeze conflictul negativ de competență, conform art. 135 alin. (1) C. proc. civ., a stabilit competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Ploiești – secția contencios administrativ și fiscal.

Prin sentința nr. 109 pronunțată la data de 23 iunie 2021, Curtea de Apel Ploiești – secția de contencios administrativ și fiscal a respins ca inadmisibilă cererea de sesizare a Curții Constituționale privitoare la pretinsa neconstituționalitate a art. 10 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 prin raportare la prevederile art. 1 alin. (3) - (5), art. 9, art. 16 alin. (1), art. 20, art. 40 și art. 53 din Constituția României, republicată și a dispozițiilor art. 11 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, art. 22 din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice, art. 23.4 din Declarația Universală a Drepturilor Omului, art. 5 din Carta Socială europeană revizuită, ratificată prin Legea 74/1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 193 din 4 mai 1999.

A respins ca nefondată cererea de suspendare a cauzei formulată odată cu cererea de sesizare a Curții Constituționale, la data de 14.12.2020.

A respins acțiunea formulată de reclamanta Federația Sindicatelor Libere din Învățământ în nume propriu și în numele membrilor de sindicat Q., P., R., S., T., U., V., W., X., Y. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale,

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamanta Federația Sindicatelor Libere din Învățământ în nume propriu și în numele menbrilor de sindicat P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y. întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate, iar în rejudecare, admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată

Printr-o primă critică, se susține faptul că în mod greșit instanța de fond a respins capătul II de cerere, ignorând faptul că în raport de dispozițiile legale aplicabile în materie de dobânzi legale, daunele interese moratorii sunt exclusiv dobânzi legale penalizatoare, și nu a ținut cont de Decizia RIL 2/2014, Decizia nr. 7/2015 și Decizia nr. 21/2015 a ÎCCJ – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Redând dispozițiile art. III din O.U.G. nr. 23/2019, art. 1535 din C. civ. și art. 1 alin. (3) din O.U.G. nr. 3/2011 recurenta arată că daunele interese moratorii sub forma dobânzii legale acordate de instanțe reprezintă dobânda legală penalizatoare astfel că se impunea menționarea expresă în art. 2 din Ordinul MEN nr. 4004/2019 a dobânzii legale penalizatoare, și sub acest aspect în mod greșit judecătorul fondului a reținut că stabilirea felului dobânzii ține de executarea hotărârii judecătorești și nu de nelegalitatea art. 2 din Ordin.

În opinia recurentei, instanța de fond trebuia să analizeze dacă Ordinul nr. 4004/2019 care a fost emis în baza și în executarea art. III din O.U.G. nr. 23/2019 (articol în care se menționează expres că se au în vedere hotărârile judecătorești având ca obiect acordarea de daune interese moratorii sub forma dobânzii legale, pentru plata eșalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii prin care s-au acordat drepturi salariale personalului din învățământ) și a O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie și penalizatoare pentru obligații bănești, precum și pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar, respectă normele legale în baza cărora ordinul a fost emis.

Afirmă recurenta că datorită reglementărilor inserate în cuprinsul Ordinului nr. 4004/2019 membrii de sindicat au fost vătămați în dreptul lor de a beneficia de repararea integrală a prejudiciului suferit ca urmare a executării eșalonate a hotărârilor judecătorești prin care li s-au acordat drepturile salariale, reparare integrală ce se realizează prin acordarea beneficiului de care au fost lipsiți, și anume daune moratorii (dobânda legală penalizatoare).

Susține recurenta că instanța de fond trebuia să țină cont de actele aflate la dosar, respectiv adeverința emisă de unitatea de învățământ și de hotărârea judecătorească în baza căreia s-a calculat dobânda cuvenită membrilor de sindicat din care a rezultat faptul că deși unitatea era obligată, prin sentința judecătorească la plata daunelor interese moratorii sub forma dobânzii legale (respectiv dobânda legală penalizatoare conform art. 1 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011) aceasta a procedat la calculul și plata dobânzii legale remuneratorii, deși trebuia calculată și plătită dobânda legală penalizatoare, fiind invocate dispozițiile art. 1535 din C. civ. care prevăd expres că daunele interese moratorii se cuvin pentru plata cu întârziere a unei sume de bani, precum și dispozițiile art. 1 alin. (2) și alin. (3) din O.G. nr. 13/2011 care fac distincție clară între dobânda remuneratorie și dobânda penalizatoare.

În ceea ce privește capătul de cerere privind anularea art. 4 alin. (1) din Ordinul 4004/2019, se susține că în mod greșit a fost respins de prima instanță, sens în care afirmă că aceste dispoziții legale contravin dispozițiilor art. 21 coroborat cu art. 22 din Legea nr. 500/2002, art. 2 și art. 7 din Legea dialogului social nr. 62/2011.

Totodată, afirmă recurenta că dispozițiile art. 4 alin. (1) din Ordinul nr. 4404/2019 răspunderea pentru corectitudinea calculelor a fost stabilită și în sarcina unei entități care nu are atribuții cu privire la calculul și plata dobânzilor, respectiv comisiile constituite la nivelul unităților/instituțiilor de învățământ din care fac parte obligatoriu reprezentanții organizațiilor sindicale. Această comisie nu își găsește reglementarea în cadrul Ordinului atacat sub aspectul constituirii, compunerii și atribuțiilor.

Prin aceste dispoziții se instituie răspunderea în sarcina unei comisii și implicit a membrilor acesteia, inclusiv a reprezentanților sindicali, pentru faptele altor persoane cărora le revin atribuțiile de efectuare a calculelor și a plății sumelor care se plătesc cu titlu de dobânzi legale.

Stabilirea răspunderii reprezentanților federațiilor sindicale, în calitate de membri ai unor comisii cu activitate și atribuții nereglementate, pentru modul de exercitare a atribuțiilor de către alte persoane încalcă dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea dialogului sociale nr. 62/2011 dar și pe cele ale art. 96 alin. (3) din Legea nr. 1/2011.

Intimatul-pârât Ministerul Educației a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat, susținând în esență că hotărârea recurată a fost pronunțată cu aplicarea corectă a normelor legale incidente cauzei.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, în limiutele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Se reține că potrivit art. III din O.U.G. nr. 23/2019 pentru completare Legii educației naționale nr. 1/2011, instituirea unor derogări și prorogarea unor termene: prin derogare de la prevederile art. 1 din Legea nr. 95/2018 privind adoptarea unor măsuri în domeniul finanțării învățământului, hotărârile judecătorești devenite executorii până la 31 decembrie 2018, având ca obiect acordarea de daune interese moratorii sub forma dobânzii legale, pentru plata eșalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii prin care s-au acordat drepturi salariale personalului din învățământ, se achită în anul 2019, de la bugetul stat aprobat prin Legea nr. 50/2019, prin bugetul Ministerului Educației Naționale.

În executarea acestor dispoziții normative, intimatul pârât Ministerul Educației Naționale a procedat la emiterea Ordinului nr. 4004/2019, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 389/17.05. 2019, privind metodologia de calcul și plată a sumelor reprezentând daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale prevăzute în titlurile executorii, pentru personalul din unitățile/instituțiile de învățământ de stat, Ministerul Educației Naționale și alte unități din subordinea/coordonate acestuia, în anul 2019, prin care s-a dispus, ca în anul 2019 să fie achitate integral hotărârile judecătorești devenite executorii până la data ce 31.12.2018.

Prin cererea de chemare în judecată, recurenta reclamantă a solicitat anularea art. 4 alin. (1) din Ordinul nr. 4004/2019 și obligarea pârâtului MEN la emiterea unui ordin de modificare a art. 2 din Ordinul nr. 4004/2019, în sensul să se prevadă expres că, în cazul hotărârilor judecătorești având drept obiect acordarea de daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale - se calculează și se plătește dobânda legală penalizatoare.

Prin sentința recurată, Curtea de Apel Ploiești a respins cererea de chemare în judecată.

Criticile formulate cu privire la primul capăt de cerere, Înalta Curte le găsește întemeiate.

Potrivit dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Ordinul nr. 4004/2019 "(1) Ordonatorii de credite secundari și terțiari, consiliile de administrație, precum și comisiile constituite la nivelul unității/instituției de învățământ, din care obligatoriu fac parte reprezentanții federațiilor sindicale, răspund de corectitudinea privind calculul și plata dobânzilor legale și au obligația de a angaja și de a utiliza creditele bugetare alocate numai în limita prevederilor și destinațiilor aprobate, cu respectarea dispozițiilor Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare".

Totodată, potrivit dispozițiilor art. 3 alin. (2) și alin. (3) din același Ordin: "(2) Ordonatorii de credite efectuează calculul dobânzilor legale, potrivit prevederilor prezentului ordin, pentru sumele totale datorate, indiferent de plățile efectuate până la data intrării în vigoare a prezentului ordin. Sumele plătite se scad din sumele totale datorate, calculate potrivit prevederilor prezentului ordin, și se plătește diferența.

(3) Sumele care urmează a fi plătite se aprobă în consiliul de administrație al unității/instituției".

Din interpretarea acestor dispoziții legale reiese că obligația de a efectua calculul sumelor care urmează a fi plătite cu titlu de dobândă legală a fost stabilită în sarcina ordonatorilor de credite, iar aprobarea sumelor de plată în sarcina consiliilor de administrație a unității.

Or, prin textul atacat – art. 4 alin. (1) din Ordin, răspunderea pentru corectitudinea calculelor a fost extinsă în mod nepermis și în sarcina unei entități care nu are atribuții cu privire la calculul și plata dobânzilor – comisiile constituite la nivelul unităților/instituțiilor de învățământ, din care fac parte obligatoriu reprezentanții organizațiilor sindicale.

Nu este de neglijat nici faptul că aceste "comisii constituite la nivelul unității/instituției de învățământ" nu își găsesc reglementarea în cadrul Ordinului atacat, sub aspectul constituirii, funcționării, al atribuțiilor, sau al compunerii - cu excepția reprezentanților federațiilor sindical.

Astfel, se constată, că prin dispozițiile art. 4 alin. (1) din Ordinul nr. 4004/2019 se instituie răspunderea solidară în sarcina unei comisii și implicit a membrilor acesteia, incluzând și reprezentanții sindicali, pentru faptele unor terțe persoane, cărora le revin atribuțiile de efectuare a calculelor și a plății – respectiv consiliul de administrație și ordonatorul de credite.

Totodată, în privința ordonatorilor de credite, răspunderea acestora pentru cheltuielile efectuate din fonduri publice este prevăzută în mod expres de art. 22 din Legea nr. 500/2002, astfel încât stabilirea acestei răspunderi și printr-un act normativ cu forță juridică inferioară este superfluă.

Se constată, de asemenea, și existența unei imixtiuni în activitatea organizațiilor sindicale, de natură a produce o vătămare membrilor acestora.

Astfel, potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 62/2011: "Organizațiile sindicale au dreptul de a-și elabora reglementări proprii, de a-și alege liber reprezentanții, de a-și organiza gestiunea și activitatea și de a-și formula programe proprii de acțiune, cu respectarea legii".

De asemenea, art. 96 alin. (3) din Legea nr. 1/2011 prevede dreptul reprezentanților organizațiilor sindicale de a participa la ședințele consiliului de administrație, "cu statut de observatori".

Or, stabilirea răspunderii reprezentanților organizațiilor sindicale, în calitate de membri ai unor comisii cu activitate și atribuții nereglementate, pentru modul de exercitate a atribuțiilor de către alte persoane, încalcă dispozițiile legale menționate anterior, fiind în contradicție și cu statutul de simplu observator al acestora în cadrul consiliilor de administrație.

Față de aceste considerente, este fondat motivul de recurs formulat împotriva capătului 1 de cerere ce vizează anularea art. 4 alin. (1) din Ordinul nr. 4004/2019.

Cât privește motivul de recurs formulat împotriva capătului 2 de cerere, Înalta Curte constată caracterul nefondat al acestuia.

Potrivit art. 2 alin. (1) și (2) din Ordinul nr. 4004/2019:

"(1) Pentru hotărârile judecătorești având drept obiect acordarea de daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale se calculează și se plătește dobânda legală așa cum este specificată în hotărârea judecătorească.

(2) Ratele dobânzii legale remuneratorii sau, după caz, penalizatoare aplicabile de la data nașterii debitului principal și până la data plății efective a acestuia, potrivit fiecărei hotărâri judecătorești, sunt prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezentul ordin. Pentru calcul se aplică procentele prevăzute în anexă, în coloana 4 pentru dobânda legală remuneratorie, respectiv coloana 5 pentru dobânda legală penalizatoare, după caz, conform hotărârilor judecătorești".

Potrivit regulilor de interpretare sistematică, potrivit cărora textele se interpretează unele prin altele, dând fiecăreia înțelesul ce rezultă din ansamblul actului normativ, alin. (2) al art. 2 din Ordinul nr. 4004/2019 se impune a fi coroborat cu alin. (1) al articolului 2, care prevede expres plata tipului de dobândă legală specificat în hotărârea judecătorească.

Astfel, rezultă fără dubiu, că în cazul titlurilor executorii constând în hotărâri judecătorești având drept obiect acordarea de daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale, se plătește dobânda legală prevăzută în fiecare hotărâre judecătorească în parte, de la caz la caz.

Acest aspect, se circumscrie principiului legalității executării unei hotărâri judecătorești, în raport de drepturile ce au fost efectiv stabilite de către instanță, în contextul în care stabilirea naturii dobânzii care urmează a fi plătită fiecărui salariat beneficiar ține de executarea fiecărei hotărâri judecătorești în parte, reprezentând o chestiune de executare a hotărârilor, nefiind de natură a constitui un motiv de nelegalitate a Ordinului nr. 4004/2019.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa în parte sentința atacată, și în rejudecare va admite în parte acțiunea în sensul că anulează art. 4 alin. (1) din Ordinul ministrului educației naționale nr. 4004/2019 privind metodologia de calcul și plată a sumelor reprezentând daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale prevăzute în titlurile executorii, pentru personalul din unitățile/instituțiile de învățământ de stat, Ministerul Educației Naționale și alte unități din subordinea/coordonarea acestuia, în anul 2019, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 389/17.05. 2019 emis de pârât.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă Federația Sindicatelor Libere din Învățământ în nume propriu și Federația Sindicatelor Libere din Învățământ în numele membrilor de sindicat S., W., R., V., P., U., Y., Q., T., X. împotriva sentinței nr. 109 din 23 iunie 2021 pronunțată de Curtea de Apel Ploiești – secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința atacată și în rejudecare:

Admite în parte acțiunea în sensul că anulează art. 4 alin. (1) din Ordinul ministrului educației naționale nr. 4004/2019 privind metodologia de calcul și plată a sumelor reprezentând daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale prevăzute în titlurile executorii, pentru personalul din unitățile/instituțiile de învățământ de stat, Ministerul Educației Naționale și alte unități din subordinea/coordonarea acestuia, în anul 2019, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 389/17.05. 2019 emis de pârât.

Menține în rest dispozițiile sentinței.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 9 decembrie 2022.