ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5733/2022

Ședința publică din data de 25 noiembrie 2022

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 15.10.2019 sub nr. x/2019 reclamanta Federația Sindicatelor Libere din Învățământ în numele membrilor de sindicat A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU. și VV. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale:

I. anularea parțială a Ordinului ministrului educației naționale nr. 4004/2019 privind metodologia de calcul și plată a sumelor reprezentând daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale prevăzute în titlurile executorii, pentru personalul din unitățile/instituțiile de învățământ de stat, Ministerul Educației Naționale și alte unități din subordinea/coordonarea acestuia, în anul 2019, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 389/17.05. 2019, respectiv, anularea alin. (1) al art. 4 din acest ordin;

II. obligarea Ministerului la emiterea unui ordin de modificare a Ordinului nr. 4004/2019, respectiv, modificarea art. 2 din ordin, astfel încât să se prevadă expres că, în cazul hotărârilor judecătorești având drept obiect acordarea de daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale pentru plata eșalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii prin care s-au acordat drepturi salariale personalului din învățământ, se calculează și se plătește dobânda legală penalizatoare.

Prin sentința nr. 847 din data de 21 septembrie 2020 pronunțată de Curtea de Apel București în dosar nr. x/2020 s-a admis excepția de necompetență teritorială. A fost declinată competența de soluționare a cererii formulată de Federația Sindicatelor Libere din Învățământ în numele membrilor de sindicat JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale, în favoarea Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova sub nr. x/2020 la data de 25.11.2020 primind termen de judecată la data de 14.12.2020.

Prin sentința nr. 159/2021 pronunțată la data de 17 mai 2021, Curtea de Apel Craiova – secția contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea, a anulat art. 4 alin. (1) din Ordinul nr. 4004/2019 emis de pârât și a respins, în rest, acțiunea.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs atât reclamanta Federația Sindicatelor Libere din Învățământ, în nume propriu și și în numele membrilor de sindicat JJ., LL., KK., MM., NN., OO., PP., QQ., RR.,SS., cât și pârâtul Ministerul Educației

3.1. Prin recursul formulat de către recurenta reclamantă Federația Sindicatelor Libere din Învățământ, în nume propriu și în numele membrilor de sindicat, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., s-a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinței recurate, în sensul admiterii capătului doi de cerere privind obligarea ministerului la emiterea unui nou ordin de modificare a Ordinului nr. 4004/2019, respectiv modificarea art. 2 din acest ordin astfel încât să se prevadă expres că, în cazul hotărârilor judecătorești având drept obiect acordarea de daune interese moratorii sub forma dobânzii legale pentru plata eșalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii prin care s-au acordat drepturi salariale personalului din învățământ se calculează și se plătește dobânda legală penalizatoare și menținerea în rest a sentinței recurate

Redând dispozițiile art. III din O.U.G. nr. 23/2019, art. 1535 din C. civ. și art. 1 alin. (3) din O.U.G. nr. 3/2011 recurenta arată că daunele interese moratorii sub forma dobânzii legale acordate de instanțe reprezintă dobânda legală penalizatoare astfel că se impunea menționarea expresă în art. 2 din Ordinul MEN nr. 4004/2019 a dobânzii legale penalizatoare, și sub acest aspect în mod greșit judecătorul fondului a reținut că stabilirea felului dobânzii ține de executarea hotărârii judecătorești și nu de nelegalitatea art. 2 din Ordin.

În opinia recurentei, instanța de fond trebuia să analizeze dacă Ordinul nr. 4004/2019 care a fost emis în baza și în executarea art. III din O.U.G. nr. 23/2019 (articol în care se menționează expres că se au în vedere hotărârile judecătorești având ca obiect acordarea de daune interese moratorii sub forma dobânzii legale, pentru plata eșalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii prin care s-au acordat drepturi salariale personalului din învățământ) și a O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie și penalizatoare pentru obligații bănești, precum și pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar, respectă normele legale în baza cărora ordinul a fost emis.

Afirmă recurenta că datorită reglementărilor inserate în cuprinsul Ordinului nr. 4004/2019 membrii de sindicat au fost vătămați în dreptul lor de a beneficia de repararea integrală a prejudiciului suferit ca urmare a executării eșalonate a hotărârilor judecătorești prin care li s-au acordat drepturile salariale, reparare integrală ce se realizează prin acordarea beneficiului de care au fost lipsiți, și anume daune moratorii (dobânda legală penalizatoare).

Susține recurenta că instanța de fond trebuia să țină cont de adeverința aflată la dosar din care a rezultat faptul că deși unitatea era obligată, prin sentința judecătorească la plata daunelor interese moratorii sub forma dobânzii legale (respectiv dobânda legală penalizatoare conform art. 1 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011) aceasta a procedat la calculul și plata dobânzii legale remuneratorii, deși trebuia calculată și plătită dobânda legală penalizatoare, fiind invocate dispozițiile art. 1535 din C. civ. care prevăd expres că daunele interese moratorii se cuvin pentru plata cu întârziere a unei sume de bani, precum și dispozițiile art. 1 alin. (2) și alin. (3) din O.G. nr. 13/2011 care fac distincție clară între dobânda remuneratorie și dobânda penalizatoare.

3.2. Recursul pârâtului Ministerul Educației este întemeiat în drept pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. solicitând instanței de judecată, admiterea recursului, casarea parțială a sentinței recurate, iar în rejudecare respingerea acțiunii.

Printr-o primă critică se arată că instanța de judecată a interpretat și aplicat în mod eronat dispozițiile art. 96 alin. (3) din Legea educației naționale nr. 1/2011 precum și prevederile Ordinului nr. 4004/2019.

Sunt redate de către recurent dispozițiile art. 96 alin. (3) din Legea nr. 1/2011 și susține că această prevedere legală se referă la componența consiliilor de administrație, precum și dispozițiile art. 4 alin. (1) din Ordinul 4004/2019 și susține că instanța de fond în mod eronat a susținut faptul că prin acest articol se modifică componența consiliului de administrație prin obligația stabilită în sarcina reprezentanților sindicale de a avea calitatea de membru.

Sintagma "din care obligatoriu fac parte reprezentanții federațiilor sindicale" se referă strict la componența comisiilor constituite la nivelul unității/instituției de învățământ și nu la componența consiliului de administrație.

În plus, se susține și faptul că nu există nicio prevedere legală care să interzică prezența membrilor de sindicat în comisiile constituite la nivelul unităților/instituțiilor de învățământ, iar prin instituirea de atribuții comisiilor de la nivelul unităților școlare privind calculul și plata dobânzilor legale s-a avut în vedere responsabilizarea tuturor factorilor implicați în luarea deciziilor care angajează cheltuieli publice.

Prin cea de-a doua critică se susține că au fost aplicate în mod eronat dispozițiile art. 33 din C. proc. civ. coroborate cu prevederile art. 28 din Legea nr. 554/2004, întrucât instanța nu a verificat dacă interesul membrilor de sindicat în numele cărora s-a formulat acțiunea (sindicatul având doar calitatea de reprezentant al acestor membrii) este determinat, legitim, personal, născut și actual.

Sub acest aspect afirmă recurentul că instanța de fond ar fi trebuit să verifice dacă vreunul din cei 10 membrii de sindicat au vreun interes pentru a solicita anularea normei, susținând că niciunul din cei 10 membrii de sindicat nu a dovedit că ar fi fost constrâns să devină membru în vreun consiliu de administrație sau vreo comisie în temeiul ordinului respectiv, nu a dovedit că are vreun interes determinat, legitim, personal, născut și actual în ceea ce privește anularea art. 4 alin. (1) din Ordinul nr. 4004/2019, și nu s-a menționat prin acțiune ca și motiv de nelegalitate, faptul că acesta adaugă la componența consiliului de administrație sau că alcătuirea comisiilor stabilită prin ordin ar fi fost nelegală.

Recurenta reclamantă a formulat întâmpinare față de recursul declarat de pârâtul Ministerul Educației susținând, în esență, că reprezentanții organizațiilor sindicale nu au responsabilități legale în angajarea de cheltuieli întrucât nu au calitatea legală de ordonator de credite și nici nu sunt membrii ai consiliului de administrație al unității, iar participarea reprezentanților organizațiilor de sindicat nu le conferă drept de vot, și deci nici responsabilitate în adoptarea deciziilor consiliului de administrație.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile formulate sunt nefondate.

În ceea ce privește recursul reclamantei, s-a criticat respingerea capătului doi al cererii ce vizează modificarea art. 2 din Ordinul 4004/2019, în sensul de a se prevedea expres că, în cazul hotărârilor judecătorești având drept obiect acordarea de daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale pentru plata eșalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii prin care s-au acordat drepturi salariale personalului din învățământ, se calculează și se plătește dobânda legală penalizatoare și menținerea în rest a sentinței civile nr. 159/2021 din 17 mai 2021.

Instanța de fond a statuat în mod corect faptul că potrivit regulilor de interpretare sistematică, textele se interpretează unele prin altele, dând fiecăreia înțelesul ce rezultă din ansamblul actului normativ, art. 2 alin. (2) din Ordinul nr. 4004/2019 se impune a fi coroborat cu art. 2 alin. (1), care prevede expres plata tipului de dobândă legală specificat în hotărârea judecătorească. Ca urmare, se plătește dobânda legală prevăzută în fiecare hotărâre judecătorească, în parte, aspect ce se circumscrie principiului legalității executării unei hotărâri judecătorești, în raport de drepturile ce au fost efectiv stabilite de instanță.

Stabilirea felului dobânzii care trebuie plătită fiecărui salariat beneficiar ține de executarea fiecărei hotărâri judecătorești în parte, ca atare reprezintă o chestiune de executare a hotărârilor, nefiind de natură a constitui un motiv de nelegalitate a Ordinului.

Argumentele reclamantei nu au legătură cu anularea unui act, ci în fapt, pretinzându-se o lipsă de claritate a actului, se dorește o mențiune expresă în legătură cu calculul și plata dobânzii.

Este evident faptul că acest lucru nu poate fi primit nefiind o problemă de legalitate, întrucât problema în sine, corect subliniată de către judecătorul fondului, este doar una de executare a dispozițiilor unor hotărâri judecătorești.

În ce privește recursul formulat de pârâtul Ministerul Educației, Înalta Curte reține că judecătorul fondului a făcut o corectă interpretare și aplicare a dispozițiilor legale incidente în cauză.

Potrivit dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Ordinul nr. 4004/2019 "(1) Ordonatorii de credite secundari și terțiari, consiliile de administrație, precum și comisiile constituite la nivelul unității/instituției de învățământ, din care obligatoriu fac parte reprezentanții federațiilor sindicale, răspund de corectitudinea privind calculul și plata dobânzilor legale și au obligația de a angaja și de a utiliza creditele bugetare alocate numai în limita prevederilor și destinațiilor aprobate, cu respectarea dispozițiilor Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare".

Totodată, potrivit dispozițiilor art. 3 alin. (2) și alin. (3) din același Ordin: "(2) Ordonatorii de credite efectuează calculul dobânzilor legale, potrivit prevederilor prezentului ordin, pentru sumele totale datorate, indiferent de plățile efectuate până la data intrării în vigoare a prezentului ordin. Sumele plătite se scad din sumele totale datorate, calculate potrivit prevederilor prezentului ordin, și se plătește diferența.

(3) Sumele care urmează a fi plătite se aprobă în consiliul de administrație al unității/instituției".

Din interpretarea acestor dispoziții legale reiese că obligația de a efectua calculul sumelor care urmează a fi plătite cu titlu de dobândă legală a fost stabilită în sarcina ordonatorilor de credite, iar aprobarea sumelor de plată în sarcina consiliilor de administrație, așa cum în mod corect a reținut și prima instanță.

Va reține Înalta Curte că prin dispozițiile art. 4 alin. (1) din Ordin, răspunderea pentru corectitudinea calculelor a fost stabilită și în sarcina unei entități care nu are atribuții cu privire la calculul și plata dobânzilor – comisiile constituite la nivelul unităților/instituțiilor de învățământ, din care fac parte obligatoriu reprezentanții organizațiilor sindicale, însă această comisie nu își găsește reglementarea în cadrul Ordinului atacat, sub aspectul constituirii, al compunerii (cu excepția reprezentanților federațiilor sindical) și al atribuțiilor.

Practic, prin aceste dispoziții se instituie răspunderea în sarcina unei comisii și implicit a membrilor acesteia, inclusiv a reprezentanților sindicali, pentru faptele altor persoane, cărora le revin atribuțiile de efectuare a calculelor și a plății.

Prin urmare, critica referitoare la interpretarea și aplicarea eronată a dispozițiilor art. 96 alin. (3) din Legea educației naționale nr. 1/2011 precum și prevederile Ordinului nr. 4004/2019 este nefondată, și nu poate fi primită

Nefondată este și critica referitoare la lipsa interesului reclamanților – membrii de sindicat – în formularea prezentei acțiuni.

S-a susținut prin cererea de recurs că instanța de fond nu a verificat dacă membrii de sindicat au vreun interes în formularea prezentei acțiuni de anulare a dispozițiilor art. 4 din Ordinul nr. 4004/2019, critică pe care Înalta Curte o găsește nefondată.

Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este recunoscut dreptul la acțiune, în ceea ce privește persoana reclamantului, astfel: "(1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public."

Vătămarea interesului se apreciază prin raportare la noțiunea de interes legitim privat în cadrul contenciosului administrativ, deoarece conform art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004 prin interes legitim privat se înțelege posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat.

Așa fiind, se poate statua că acțiunile persoanelor fizice se pot întemeia, ca regulă, pe încălcarea drepturilor subiective sau a intereselor legitime legate de aceste drepturi, și chiar dacă interesul nu este născut și actual, se poate formula o cerere cu scopul de a preveni încălcarea unui drept subiectiv amenințat sau pentru a preîntâmpina producerea unei pagube iminente și care nu s-ar putea repara. Or, în prezenta cauză, câtă vreme prin dispozițiile art. 4 din Ordinul nr. 4004/2019 obligația de a efectua calculul sumelor care urmează a fi plătite cu titlu de dobândă legală a fost stabilită în sarcina ordonatorilor de credite, iar aprobarea sumelor de plată este în sarcina consiliilor de administrație a unității, reclamanții justifică un interes în anularea acestei dispoziții legale.

În concluzie, Înalta Curte constată că toate criticile formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății iar hotărârea pronunțată a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate.

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile formulate ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de recurenta-reclamantă Federația Sindicatelor Libere din Învățământ în nume propriu și în numele membrilor de sindicat JJ., LL., KK., MM., NN., OO., PP., QQ., RR.,SS. și de recurentul-pârât Ministerul Educației împotriva sentinței nr. 159 din 17 mai 2021 pronunțată de Curtea de Apel Craiova– secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 25 noiembrie 2022.