ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5250/2022

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2020, reclamanta A. S.R.L. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională pentru Drepturile Persoanelor cu Dizabilități, Copii și Adopții, următoarele: - în temeiul art. 1, art. 8 și art. 18 1 din Legea nr. 554/2004, anularea, în parte, a adresei nr. x/29.04.2020, emisă de către Agenție și răspunsul acesteia nr. 10747/09.06.2020; - obligarea Agenției să-i recunoască dreptul de a angaja persoane care au un grad de handicap III, cu norma de 4 ore, fiecare dintre acești angajați urmând să fie luat în calcul la stabilirea procentului legal necesar de 4% persoane cu dizabilități conform Legii nr. 448/2006 (1 angajat cu 4 ore=un post); - obligarea Autorității să emită un răspuns cu respectarea normelor legale; - anularea adreselor și pentru motivul nerespectării drepturilor persoanelor cu dizabilități - în concret, Agenția stabilind că pentru persoanele cu grad III de invaliditate norma de muncă este de 8 ore, deși aceste persoane nu pot munci mai mult de 4 ore și să se constate încălcarea intereselor legitime atât ale reclamantei cât și ale persoanelor cu dizabilități; - în baza art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004, să se constate că Agenția a comis un exces de putere, erijându-se în putere legislativă, întrucât deși nu există o prevedere legală care să susțină cele menționate de Agenție, iar Adresele nu sunt motivate în drept, totuși Agenția a stabilit o situație juridică nouă, nereglementată de lege, cu efecte juridice asupra Societății, sub acest aspect actele atacate fiind nule absolut; - în baza art. 15 din Legea nr. 554/2004 să se dispună suspendarea efectelor actelor până la pronunțarea unei hotărâri definitive; - obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 148 din 10 februarie 2021, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității și a respins acțiunea privind cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională pentru Drepturile Persoanelor cu Dizabilități, Copii și Adopții, ca inadmisibilă.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe, a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., pentru motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ. În motivarea recursului, s-a arătat - în esență - că actele atacate sunt emise în baza unei interpretări greșite a prevederilor legale incidente în exercitarea activității recurentei, iar instanța de fond a considerat, în mod greșit, că acestea nu produc efecte juridice asupra recurentei și constituie un "punct de vedere". În opinia recurentei reclamante, instanța de fond a ignorat faptul că recurenta trebuie să respecte "punctele de vedere" ale autorităților, dacă dorește să își desfășoare activitatea în conformitate cu legea. De asemenea, recurenta a precizat că instanța de fond a ignorat efectele juridice ale Adreselor asupra acesteia, precum și faptul că "punctul de vedere" este diferit de restul răspunsurilor primite de la alte autorități. Așadar, recurenta a susținut că excepția inadmisibilității a fost admisă în mod nelegal, prin interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor legale incidente în cauză. Referitor la efectele juridice ale actelor atacate, recurenta reclamantă a învederat că, deși nu există nicio prevedere legală expresă conform căreia angajările persoanelor cu handicap se fac cu o normă obligatorie de 8 ore, în Adresa contestată (ultimele două paragrafe), intimata, cu nerespectarea Legii, impune ca salariații cu handicap, angajați în vederea îndeplinirii contribuției legale (numărului legal de angajați cu handicap), să fie angajați în așa fel încât pentru fiecare post necesar acoperirii contribuției, să fie acoperită o normă de 8 ore. Cu alte cuvinte, Adresa impune, nu recomandă, angajarea cu o normă de 8 ore pentru fiecare poziție. Recurenta a învederat că, deși instanța de fond a reținut că această obligație stabilită de Autoritate în Adrese, de a acoperi o norma de 8 ore pentru fiecare post, nu produce efecte juridice, în realitate, Adresa contestată produce efecte juridice, în sensul că obligă recurenta să angajeze un numar dublu de persoane cu handicap. Totodată, recurenta a susținut că intimata este Autoritatea care veghează, conform legii, la aplicarea dispozițiilor în domeniu, astfel încât Autoritatea nu a emis o "îndrumare", iar adresa nu poate fi considerată "consultativă". În continuare, recurenta a arătat că actul atacat este emis cu încălcarea legii. Legalitatea sau nelegalitatea actelor contestate nu a fost examinată de instanța de fond. În opinia recurentei, Adresa este contrară Legii nr. 448/2006, care nu conține nicio dispoziție referitoare la acoperirea unei "norme de referință de 8 ore". Mai mult, legea impune ca pentru aceste persoane locul de muncă să fie adaptat posibilităților lor, conform documentațiilor medicale. Or, în condițiile în care Adresa contestată impune obligații care nu sunt prevăzute de lege, recurenta a apreciat că acest document nu este o adresă de informare. Recurenta a susținut că actul atacat este un act administrativ întrucât a fost emis de autoritate în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii; dă naștere la noi raporturi juridice și obligații, neprevăzute de lege; conține dispoziții cu privire la modul executării în concret a legii; dă naștere unor raporturi juridice, în sensul că stabilește că pentru a avea numărul prevăzut de lege de angajați cu dizabilitati, pentru fiecare dintre aceste posturi este necesară o normă de 8 ore; stabilește obligația de a achita un salariu corespunzător unei poziții întregi și de a acoperi 8 ore pentru o poziție. De asemenea, a apreciat că adresa contestată este un act administrativ individual. Astfel, a precizat că actele administrative individuale reprezintă manifestări de voință ale organului competent care creează, modifică sau sting drepturi subiective sau obligații pentru una sau mai multe persoane determinate. Acest act nu conține reguli impersonale și generale. De altfel, recurenta a subliniat că legea nu prevede nicio dispoziție referitoare la forma actului administrativ, iar faptul că este o adresă nu are relevanță. În susținerea acestui argument a invocat decizia nr. 953 din 07.03.2008 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal. Așadar, recurenta a arătat că, indiferent de denumirea dată de autoritate documentului, acesta are toate caracteristicile prevăzute de art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, fiind un act unilateral, emis de autoritate în regim de putere publică, care a produs efecte juridice față de reclamantă de la data comunicării, instituind în sarcina acesteia obligația de a angaja un număr dublu de persoane cu handicap față de cel prevăzut de lege. Prin urmare, actul nu are caracter de recomandare și nu aduce la cunoștință o situație, ci stabilește obligații în sarcina reclamantei, adăugând la lege. În concluzie, recurenta a susținut că, având în vedere efectele juridice care se produc asupra acesteia, actul administrativ atacat nu este un "punct de vedere" ci un veritabil act administrativ, cererea de chemare în judecata fiind admisibilă. În ceea ce privește cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenta a susținut că instanța de fond, în hotărârea atacată, a relatat cuprinsul Adresei contestate, dupa care, într-un paragraf de 4 rânduri, a motivat admiterea excepției inadmisibilității. Recurenta a precizat că, din cuprinsul motivării nu se înțelege care este "situația de fapt necontestată" de aceasta. De asemenea, instanța nu a stabilit că Adresele contestate respectă legea. Totodată, a subliniat că Adresele nu sunt puncte de vedere, având în vedere că emitentul este Autoritatea care veghează la respectarea Legii nr. 448/2006 și nu au un caracter general, întrucât se referă în mod specific la recurentă și au în vedere doar angajatorii care trebuie să aibă angajate persoane cu handicap. Deopotrivă, a reiterat că Adresele sunt emise cu interpretarea greșită a Legii și produc efecte juridice. Față de argumentele expuse, recurenta a apreciat că instanța de fond a încălcat dreptul la un proces echitabil, prevăzut de art. 6 alin. (1) din C. proc. civ., situație care nu poate fi remediată decât prin casarea deciziei recurate. În ceea ce privește cazul de casare prevăzut de dispzițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., recurenta a susținut că au fost încălcate prevederile art. 425 din C. proc. civ., întrucât hotărârea atacată nu cuprinde motivele de fapt și de drept care au stat la baza rationamentului judecătorului. Față de cele anterior expuse, recurenta a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată.

Apărările formulate de intimat Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata-pârâtă Autoritatea Națională pentru Drepturile Persoanelor cu Dizabilități, Copii și Adopții a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare. Cu titlu prealabil, Înalta Curte observă că recurenta reclamantă a invocat motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., în susținerea căruia a invocat încălcarea prevederilor art. 425 din C. proc. civ., apreciind că hotărârea atacată nu cuprinde motivele de fapt și de drept care au stat la baza rationamentului judecătorului. Aceste critici nu pot fi, însă, subsumate cazului de casare indicat, ci se circumscriu prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., respectiv cazului de casare care sancționează lipsa de motivare a hotărârii atacate, susținerile recurentei urmând a fi analizate din această perspectivă. În ceea ce privește cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., instanța de control judiciar constată că acest motiv de casare nu este incident în cauză. În cauza dedusă judecății, hotărârea recurată îndeplinește cerințele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei și limitele în care a fost învestită, instanța de fond a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății. De altfel, această împrejurare este confirmată și de faptul că recurenta reclamantă a fost în măsură să formuleze critici privind soluția adoptată. Analizând, în continuare, susținerile recurentei reclamante care pot fi circumscrise dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., instanța de control judiciar constată că acestea nu sunt întemeiate. Înalta Curte reține că recurenta reclamantă A. S.R.L. a solicitat intimatei pârâte Autoritatea Națională pentru Drepturile Persoanelor cu Dizabilități, Copii și Adopții să-i comunice dacă, potrivit legii, persoanele cu dizabilități, angajate la societate cu norma de 4 ore, ocupă un loc întreg de muncă și dacă numărul angajaților cu 4 ore reprezintă și este egal cu numărul legal de persoane cu dizabilități pe care să le angajeze. În urma solicitării, recurenta reclamantă A. S.R.L. a primit adresa nr. x/29.04.2020, din conținutul căreia a rezultat, în esență, că o persoană cu dizabilități angajată cu 4 ore nu acoperă un post întreg dintre cele necesare conform legii, pe un singur post urmând să fie angajate două persoane cu norma de 4 ore. Ulterior acestei comunicări, recurenta reclamantă a revenit cu o adresă către intimata pârâtă, prin care i-a solicitat să reconsidere aspectele menționate în adresa x/29.04.2020. Prin adresa nr. x/09.06.2020, intimata pârâtă și-a menținut punctul de vedere exprimat anterior. Reclamanta A. S.R.L. a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o acțiune prin care a solicitat anularea adresei nr. x/29.04.2020 și a răspunsului nr. x/09.06.2020. Instanța de recurs observă, așa cum în mod corect a reținut și judecătorul fondului, că adresa și răspunsul deduse judecății nu au natura juridică a unor acte administrative, ele reprezentând o corespondență administrativă, o informare cu caracter general, în legătură cu interpretarea unor prevederi din Legea nr. 448/2006, după cum rezultă din conținutul acestora. Condiția esențială de atacare a unui act în fața instanței de contencios administrativ este aceea ca actul atacat să aibă caracter de act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care stipulează că prin act administrativ se înțelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ". Analizând conținutul Adresei nr. x/29.04.2020 și a Răspunsului nr. x/09.06.2020, Înalta Curte constată, contrar celor susținute de recurenta reclamană, că acestea nu întrunesc toate caracterele juridice ale actului administrativ, așa cum sunt trasate în definiția legală cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, lipsindu-le dimensiunea de a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice, cu alte cuvinte, de a produce, prin ele însele, efecte juridice. Astfel, deși Adresa nr. x/29.04.2020 și Răspunsul nr. x/09.06.2020 reprezintă acte unilaterale, emise de o autoritate publică, conținutul acestora nu dă naștere, nu modifică și nici nu stinge raporturi juridice, limitându-se la a comunica recurentei reclamante A. S.R.L. (la solicitarea acesteia), că interpretarea prevederilor art. 78 din Legea nr. 448/2006 se realizează conform art. 2 din Anexa 1 a Ordinului nr. 590/2008 privind aprobarea Instrucțiunilor pentru aplicarea art. 78 din Legea nr. 448/2006, respectiv că salariații cu handicap care nu pot fi încadrați cu normă întreagă din diferite motive (recomandare comisie, pensionar invaliditate gradul III), vor fi incluși în numărul de salariați cu handicap necesar îndeplinirii contribuției legale proporțional cu timpul de lucru prevăzut în contractul individual de muncă. Cu alte cuvinte, actele contestate în cauză au caracterul unei informări a recurentei reclamante A. S.R.L. asupra interpretării unei prevederi legale, fără a dispune măsuri în regim de putere publică. Înalta Curte apreciază că este nefondată susținerea recurentei reclamante cu privire la efectele juridice produse de Adresa și Răspunsul a căror anulare parțială se solicită, întrucât obligația persoanelor juridice, publice sau private, care au cel puțin 50 de angajați, de a angaja persoane cu handicap într-un procent de cel puțin 4% din numărul total de angajați, nu reprezintă o consecință a emiterii și comunicării adresei nr. x/29.04.2020 ori a răspunsului nr. x/09.06.2020, ci este rezultatul aplicării prevederilor art. 78 alin. (2) din Legea nr. 448/2006, fiind impusă, așadar, de actul normativ incident. Față de împrejurările de fapt și de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale incidente în cauză, motiv pentru care nu se impune casarea sentinței recurate.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menține ca legală și temeinică sentința instanței de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamanta reclamanta A. S.R.L.. PENTRU ACESTE MOTIVE,