ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 834/2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată adresată Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanții Centrul Național de Formare Profesională a Personalului Propriu din cadrul Agenției Naționale pentru Ocuparea Forței de Muncă, SC A. SRL și B., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial "Dezvoltarea Resurselor Umane" și Ministerul Muncii și Justiției Sociale - Organism Intermediar, au solicitat:

- anularea în parte a Scrisorii Standard de Informare a Beneficiarului nr. 2899/RI din 20 mai 2016, emisă de OIPOSDRU MMFPSPV, aferentă cererii de rambursare nr. x finală din 10 noiembrie 2015, în ceea ce privește nevalidarea la rambursare a sumei de 206.243,20 RON, reprezentând cheltuieli efectuate în legătură cu salariile experților implicați în Proiectul POSDRU 124/4.2/S/129837: Partenerului 1: SC A. SRL, în suma de 21.431,00 RON, și Partenerului 3 B., în sumă de 184.812,20 RON;

- anularea adresei emise de OIPOSDRU MMFPSPV cu nr. x din 6 iunie 2016, de soluționare a contestației nr. 1696 din 24 mai 2016, înregistrate sub numărul 909 din 27 mai 2016, formulate de Beneficiar împotriva Scrisorii Standard de Informare a Beneficiarului (SSIB) nr. 2899/RI din 20 mai 2016;

- anularea procesului-verbal de soluționare a contestației nr. x din 6 iunie 2016 emis de Grupul de soluționare a contestației nr. 1696 din 24 mai 2016 constituit la nivelul OI POSDRU;

- verificarea și pronunțarea asupra caracterului eligibil al sumei solicitate la rambursare de către reclamanți prin cererea de rambursare nr. x finală din 10 noiembrie 2015, reprezentând cheltuieli efectuate în legătură cu salariile experților Partenerilor 1 și 3;

- obligarea pârâtelor la plata sumei totale de 206.243,20 RON, reprezentând cheltuieli eligibile efectuate în cadrul Proiectului POSDRU 124/4.2/S/129837, respectiv: 21.431,00 RON reprezentând cheltuieli aferente salariului net, impozitului și contribuțiilor salariale pentru experții Partenerului 1, SC A. SRL și, respectiv, 184.812,20 RON reprezentând cheltuieli aferente salariului net, impozitului și contribuțiilor salariale pentru experții și personalul administrativ al Partenerului 3, B..

Prin Sentința nr. 53/2017 din 15 martie 2017 pronunțată de Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal a fost respinsă excepția lipsei calității procesuale active a reclamantelor SC A. SRL și B. și a fost respinsă, ca neîntemeiată, acțiunea formulată de reclamanți.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamanta A. SRL, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.

În motivarea cererii de recurs a prezentat situația de fapt și a arătat că instanța de fond interpretează problema de drept, respectiv modalitatea de interpretare și aplicare a prevederilor punctului 1.3, Subcapitolul 3.1.4 "Plafoanele maxime de referință ale cheltuielilor cu personalul" din Ghidul Solicitantului - Condiții Generale 2013, aprobat prin Ordinul MMFPSPV nr. 1069/2013 pentru implementarea Programului Operațional Sectorial "Dezvoltarea Resurselor Umane 2007 - 2013", fără a se raporta la prevederile referitoare la reglementarea modului de construire a bugetului Proiectului/cererii de finanțare, astfel că interpretarea propusă este criticabilă, ea fiind dată fără o analiză temeinică a probelor care au fost administrate în cauză și cu o interpretare eronată a împrejurărilor de fapt și de drept ale condițiilor în care AMPOSDRU a solicitat construirea Proiectului și a bugetului aferent acestuia.

Astfel, din considerentele instanței rezultă că aceasta este departe de a fi lămurit înțelesul dispozițiilor de mai sus, deoarece tocmai în corecta aplicare a prevederilor punctului 1.3 din Ghidul Solicitantului 2013 trebuia să cerceteze și să stabilească dacă Ghidul 2013 a obligat aplicanții la includerea în cererea de finanțare ori în bugetul detaliat, a normei de muncă a expertului, numai în acest fel fiind posibilă verificarea corelării tarifelor orare prevăzute în contractele individuale de muncă cu cele din bugetul detaliat al proiectului, anexă la cererea de finanțare.

În lipsa cercetării existenței sau inexistenței acestei obligații, instanța de fond a pronunțat o hotărâre neîntemeiată, cu încălcarea principiului așteptărilor legitime. Aplicând acest principiu la cazul dat, instanța trebuia să țină cont de faptul că reclamantele nu pot fi ținute răspunzătoare pentru neîndeplinirea unei cerințe care nu le-a fost adusă în prealabil la cunoștință înainte de a produce efecte, deoarece la momentul semnării contractului de finanțare și a bugetului aferent acestuia nu a existat obligația includerii în cererea de finanțare/bugetul proiectului a normei de muncă pentru experții angajați în implementarea Proiectului.

Instanța nu face uz de rolul său activ de a stărui, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greșeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor și prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunțării unei hotărâri temeinice și legale.

În ceea ce privește reținerea instanței conform căreia: "... se prezumă că plafoanele maxime de referință ale cheltuielilor cu personalul stabilite la capitolul 3.1.4 din Ghidul Solicitantului - Condiții Generale 2013 corespund unei activități cu normă întreagă...", apreciază că aceasta este greșită deoarece presupunerea este făcută cu încălcarea regulilor principale de interpretare a clauzelor confuze și a regulilor consensului intern (art. 1266 - 1267 noul C. civ.), textul Capitolului 3.1.4 - pct. 1.3 rămânând neclar până la precizarea/lămurirea făcută de intimatele-pârâte prin Ghidul Solicitantului - Condiții Generale 2014, pag. 17 alineat ultim.

În lipsa lămuririi înțelesului textului în discuție, interpretarea acestuia trebuia să se facă în favoarea celui care se obligă (art. 1269 noul C. civ.), astfel încât beneficiarul finanțării să nu fie sancționat pentru o faptă care nu i-a fost adusă la cunoștință în mod rezonabil, respectiv pentru obligația de a include în bugetul proiectului norma de lucru zilnică a experților.

Recurenta a mai susținut că instanța nu observă că putea fi făcută corelarea acestor tarife doar dacă construirea bugetului ar fi solicitat precizarea numărului de ore aferent normei zilnice de muncă. Or, conform Ghidului 2013, construirea bugetului nu a solicitat precizarea numărului de ore aferent normei zilnice de muncă, ci doar costul lunar pentru funcția bugetată, încadrarea în plafonul maxim urmând a fi verificată prin raportare la numărul de ore de muncă stabilit prin contractele individuale de muncă.

Sentința este criticabilă, în opinia recurentei, și din perspectiva faptului că instanța trece cu ușurință peste probatoriul administrat și nu observă că în modelul de buget detaliat, anexă a cererii de finanțare, document (template) pus la dispoziția solicitanților/beneficiarilor chiar de către intimatele-pârâte în momentul încărcării în sistemul C. a cererii de finanțare, nu exista câmpul "număr de ore/lună", reprezentând norma de muncă a expertului, ci exista doar coloana intitulată "cost lunar management de proiect", care a fost completată ca atare, prin indicarea costului lunar per funcție bugetată.

Instanța nu observă nici că se ajunge la o sancționare fără drept a Beneficiarului finanțării pentru neincluderea în bugetul detaliat al proiectului a unor informații care nu au fost impuse în niciun moment, prin nicio dispoziție legală adoptată în considerarea implementării Proiectului sau derulării Contractului de finanțare.

De asemenea, instanța nu face o analiză temeinică a prevederilor Ghidului Solicitantului - Condiții Generale 2013, deoarece dacă ar fi verificat prevederile pct. 4.4.6 intitulat "Date financiare - Bugetul", respectiv Secțiunea "Evaluarea bugetului cererii de finanțare", ar fi constatat că justificarea și detalierea bugetului a fost cerută a se face în concordanță cu activitățile proiectului, urmând ca informațiile prezentate să fie analizate în procesul de evaluare în vederea stabilirii utilizării eficiente și eficace a fondurilor. De asemenea, ar fi observat că Ghidul 2013 prevede că "în cazul în care evaluatorul constată că bugetul nu este fundamentat în mod adecvat, respectiv că valorile cuprinse în acesta nu sunt susținute de o justificare corectă, nici în ceea ce privește nivelul prețurilor, nici în ceea ce privește raportul dintre valoarea finanțării solicitate și rezultatele așteptate, se va diminua bugetul corespunzător."

Având în vedere că în faza de evaluare a cererii de finanțare nu a existat o diminuare a cheltuielilor cu resursa umană, se poate concluziona că evaluatorul a apreciat că bugetul este fundamentat în mod adecvat, valoarea finanțării solicitată pentru resursa umană fiind justificată, iar decizia OIPOSDRU de respingere de la rambursare a cheltuielilor cu resursa umană poate fi interpretată ca o reevaluare a bugetului, prin interpretarea dată pct. 1.3 din Ghidul 2013.

Soluția propusă prin raportare la dispozițiile legislației muncii referitoare la plata drepturilor salariale aferente normei de muncă cu timp parțial nu ajută cu nimic la lămurirea sensului normei care dezleagă situația litigioasă, în raport cu situația juridică a termenilor și condițiilor în care a fost aprobat la finanțare bugetul Proiectului și a contractelor individuale de muncă perfectate în considerarea realizării efective a activităților Proiectului. Norma în cauză reglementează modul de calcul aplicabil la decontare în ipoteza în care în cadrul unui contract cu normă întreagă activitatea zilnică a unui expert în cadrul unui proiect POSDRU este efectuată parțial, caz în care tariful orar se va determina, în baza contractului individual de muncă, împărțind salariul total la 21 zile/8 ore/zi.

Or, în proiectul de față, ceea ce nu reține instanța de fond este faptul că aceste cheltuieli solicitate la rambursare sunt aferente unei activități efectuate total în cadrul unui proiect POSDRU, în considerarea cărora a fost încheiat contractul de muncă al cărui obiect a reprezentat întreaga durată lunară a muncii expertului, durata de muncă alocată fiind aferentă realizării activității lunare a funcției aprobate prin bugetul proiectului pentru care s-a solicitat rambursarea, în totalitatea ei, și nu doar pentru o fracție a acesteia, care să poată atrage aplicarea dispozițiilor legislației muncii referitoare la plata drepturilor salariale aferente normei de muncă cu timp parțial.

Instanța de fond nu înțelege logica/rațiunea pentru care reclamanta semnalează că în cauză au fost aplicate prevederile Ghidului 2014, neaplicabile prezentului contract de finanțare, și nu constată că doar în Ghidul Solicitantului - Condiții Generale 2014, la pct. 3.1.4, pag. 17, ultimul alineat, se face precizarea că:

"...în situația în care, în cadrul bugetului proiectului nu se menționează explicit norma de încadrare (de tipul număr de ore/zi sau numărul de ore/lună), a unui expert angajat în cadrul proiectului (echipa de management sau echipa de implementare), se va considera că expertul în cauză este încadrat cu normă întreagă de lucru, respectiv 8 ore/zi, 21 zile lucrătoare pe lună." În Ghidul Solicitantului - Condiții Generale 2013 nu există această prevedere, ci doar cea avută în vedere la determinarea costului orar.

În aceste condiții, critică soluția instanței deoarece este evident că intimatele-pârâte aplică retroactiv în procesul de validare a actului atacat (SSIB nr. 2899/RI din 20 mai 2016) prevederile Ghidului Solicitantului - Condiții Generale 2014. Mai mult, interpretarea dată de pârâte este abuzivă întrucât, conform Ghidului Solicitantului - Condiții Generale 2013, indicarea numărului de ore de lucru pe zi în bugetul proiectului sau în cererea de finanțare nu este o informație obligatorie a fi precizată, lipsa menționării unei astfel de informații neputând constitui o neconformitate.

O dovadă că intimatele-pârâtele au făcut aplicarea Ghidului Solicitantului - Condiții Generale 2014 este și modul de calcul aplicat pentru diminuările contestate. Astfel, după cum rezultă și din Procesul-verbal de soluționare a contestației, MMFPSPV - OIPOSDRU a stabilit ca plafon maxim la decontare tariful orar obținut prin împărțirea costului lunar din buget la 168 ore (21 zile x 8 ore/zi) la care se referă pct. 3.1.4, subpct 4.1 din Ghidul Solicitantului - Condiții Generale 2014, în condițiile în care costul lunar din buget a fost aprobat la finanțare pentru realizarea unei activități în integralitatea sa, cu o durată stabilită prin contractele individuale de muncă de 2 până la 4, 5 sau 6 ore de muncă pe zi, durată care acoperă integral timpul de muncă necesar pentru realizarea activității aferente funcției bugetate prin cererea de finanțare - bugetul proiectului.

Rezultă că prin interpretarea extensivă propusă se realizează o modificare a textului de la art. 1.3 din cap 3.1.4 Ghidul Solicitantului - Condiții Generale 2013, pe calea interpretării normei juridice chiar împotriva sensului acesteia. Astfel, se stabilește că toți experții vor lucra 8 ore/zi, 21 zile/lună, normă care nu a existat la momentul adoptării Ghidului 2013.

În esență, instanța de fond reține că a fost depășit tariful orar stabilit prin bugetul detaliat aferent contractului de finanțare pentru experții Partenerilor 1 și 3 implicați în derularea activităților proiectului, deoarece drepturile salariale aferente funcției aprobate prin bugetul proiectului au fost considerate ca fiind aferente unei norme întregi de lucru de 8 ore/zi, 21 zile lucrătoare/lună, și nu aferente duratei de muncă stabilită prin contractele individuale de muncă.

Această ipoteză este valabilă doar în situația în care în bugetul detaliat al proiectului nu este indicată durata muncii, conform dispozițiilor Autorității de Management pentru POSDRU, transmise Organismelor Intermediare prin Adresa nr. x din 4 noiembrie 2014, de abordare unitară a procesului de verificare a cererilor de rambursare pentru situația în care durata muncii nu este specificată în bugetul detaliat al proiectului.

Instanța a pronunțat sentința cu aplicarea greșită a normelor de drept material care au reglementat nemijlocit procedura de construire a bugetului Proiectului aprobat la finanțare, fără o coroborare a informațiilor rezultate din probatoriul administrat, din apărările și concluziile formulate, trecând cu ușurință atât peste aspectele învederate și documentele care au demonstrat construirea și detalierea bugetului în concordanță cu regulile de eligibilitate și cu instrucțiunile Ghidului Solicitantului - Condiții Generale 2013, cât și peste neclaritatea provenită din interpretarea textului legal presupus a fi încălcat, respectiv prevederile Ghidului 2013 stabilite la subcapitolul 3.1.4.

Prevederile Codului muncii conform cărora, pentru salariații angajați cu normă întreagă durata normală a timpului de muncă este de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână, nu aduc nicio lămurire la întrebarea dacă neprevederea normei de lucru a experților în bugetul unui proiect presupune asumarea angajamentului contractării acestora cu normă întreagă. Afirmațiile conținute de articolele invocate sunt generale, neputând explica particularitatea speței.

Critică soluția instanței deoarece, dacă nu ar fi trecut cu ușurință peste elementele sus menționate, ar fi constatat că bugetul proiectului aferent cheltuielilor cu resursa umană a fost construit tocmai prin raportare la tariful orar rezultat din împărțirea plafonului maxim de remunerare per funcție de execuție, conform Anexei 1 la acțiunea introductivă, astfel încât plata drepturilor salariale nu a depășit în niciun caz plafonul maxim de remunerare zilnic și/sau lunar.

Eroarea din logica instanței este reprezentată de faptul că a considerat, neîntemeiat, că sumele din bugetul proiectului sunt aferente unor contracte individuale de muncă cu durată normală a timpului de muncă, or, în realitate, acestea sunt aferente întregii activități aprobate la finanțare, fapt dovedit cu contracte individuale de muncă, pontaje, state de salarii.

Instanța de fond trebuia să aibă în vedere că specificul activității nu permite stabilirea unui program de lucru de 8 ore, acesta fiind, conform contractelor individuale de muncă, inegal și flexibil, în funcție de graficul de implementare a activităților proiectului și durata de realizare efectivă a activității care formează obiectul contractului de muncă.

Astfel, din statele de plată prezentate în cadrul dosarului de fond, întocmite în baza contractelor individuale de muncă și a muncii prestate conform rapoartelor de activitate, raportate la bugetul proiectului sintetic și detaliat aprobat la finanțare, rezultă că nicio plată cu salariile experților afectate de recalcularea abuzivă aplicată de intimatele-pârâte nu depășește nivelul maxim de remunerare și, pe cale de consecință, invalidarea aplicată este netemeinică și nelegală.

Totodată, recurenta învederează că nici intimatele-pârâte nu susțin că sumele declarate neeligibile ar depăși nivelurile maximale ale remunerării personalului prevăzute în Ghidul 2013, Cap. 3.1.4 (pag. 22) și nici nu ar fi putut să o facă pentru că toate cheltuielile solicitate la rambursare respectă remunerațiile maxime lunare și remunerațiile maxime zilnice prevăzute în Ghid. Mai mult, soluția instanței apare ca fiind netemeinică deoarece, deși își întemeiază decizia pe art. 101, art. 1011 alin. (3), art. 108, art. 109 și următoarele din Legea nr. 53/2003, republicată, nu arată care este salariatul cu normă întreagă comparabil din echipa Partenerilor 1 și 3 la care sunt raportați salariații cu normă parțială, luând în calcul și faptul că această comparație nu poate fi făcută decât între salariați care exercită aceeași funcție.

Din interpretarea gramaticală a prevederilor pct. 1.3, sub-capitolul 3.1.4 din Ghidul Solicitantului - Condiții Generale 2013, rezultă următoarele concluzii care nu susțin soluția pronunțată: ipoteza textului este aceea că activitatea zilnică este efectuată parțial, iar nu potrivit unei norme întregi, astfel cum s-a prevăzut inițial în contractul de muncă (normă întreagă = 8 ore/zi, 21 de zile lucrătoare/lună); dispoziția normei este ca, în acest caz, decontarea să se determine în baza retribuției echivalente pe oră, luând ca punct de referință ziua de lucru de 8 ore și o medie de 21 de zile lucrătoare pe lună, deci, este vorba de o retribuție proporțională, raportată la o valoare medie; textul citat nu are în vedere situația în care chiar de la momentul la care s-au încheiat contractele de muncă cu timp parțial s-a prevăzut aceasta, întrucât într-o atare a doua ipoteză vorbim de tarife orare deja prevăzute în contractele de muncă, pentru acestea bugetul fiind întocmit chiar în considerarea acestui fapt.

Temeiul de drept invocat de intimatele-pârâte nu are în vedere situația în care deja de la momentul încheierii contractelor individuale de muncă a fost determinată durata timpului de lucru ca fiind parțială, întrucât, altfel, textul ar fi fost pur și simplu inutil câtă vreme contractul este "legea părților", are forță juridică obligatorie și are deja clarificat acest aspect în însuși conținutul său. Evident, intenția textului este de a clarifica situația opusă și neprevăzută de părți încă de la momentul contractului individual de muncă, respectiv aceea în care timpul de muncă a fost stabilit cu normă întreagă, însă cel efectiv prestat pentru activitățile proiectului a fost doar parțial.

Critică soluția instanței și din perspectiva faptului că nu a oferit lămuriri suficiente, relevante din punct de vedere legal, referitoare la interpretarea textului pretins a fi încălcat din Ghidul Solicitantului - Condiții Generale 2013, sub-capitolul 3.1.4, pct. 1.3 și care constituie, de altfel, singurul motiv avut în vedere pentru nevalidarea cheltuielilor solicitate la rambursare.

Totodată, menționează că o dovadă a celor susținute o reprezintă chiar acțiunile întreprinse de M.F.E., în calitate de Autoritate de Management pentru POSDRU, constând în promovarea unui proiect de ordonanță de urgență pentru suportarea de la bugetul de stat a sumelor aferente diminuărilor aplicate contractelor individuale de muncă încheiate în cadrul proiectelor finanțate prin Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane 2007 - 2013, ca urmare a caracterului arbitrar al interpretării "unor dispoziții interne ale autorității de management" aflate în strânsă legătura cu dezlegarea prezentei pricini.

4.1. Intimatul Ministerul Muncii și Justiției Sociale, anterior Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice, a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Pentru termenul de judecată din 16 ianuarie 2020, intimatul Ministerul Muncii și Justiției Sociale a formulat cerere de scoatere din cauză față de disp. art. 1 și art. 4 din O.U.G. nr. 1/2008, disp. H.G. nr. 52/2018 și disp. H.G. nr. 69/2018, întrucât Organismul Intermediar din cadrul Ministerului Muncii și Justiției Sociale va fi preluat de Ministerul Fondurilor Europene având loc transmiterea calității procesuale, a drepturilor și obligațiilor procedurale către Ministerul Fondurilor Europene, inclusiv în litigiile aflate pe rolul instanțelor de judecată.

4.2. Intimatul Ministerul Finanțelor Publice, în numele și pentru Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat susținând, în esență, că instanța de fond a reținut în mod judicios faptul că potrivit capitolului 3.4 punctul 1.3 din Ghidul aplicabil, din 31 mai 2013, în cazul în care activitatea zilnică este efectuată parțial, decontarea se va determina în baza retribuției echivalente pe o oră, luând ca punct de referință ziua de lucru de 8 ore și o medie de 21 de zile lucrătoare.

A prezentat stabilirea tarifului orar conform bugetului cost-unitar, anexă la contractul de finanțare, stabilirea tarifului orar conform contractului individual de muncă al expertului și a precizat că respectarea plafoanelor din Ghidul solicitantului - Condiții generale 2013 urmărește încadrarea în plafoanele de decontare prevăzute în acest Ghid a tarifului orar ce a stat la baza calculului drepturilor salariale lunare aferente fiecărui expert; simultan, se verifică să nu fie depășit atât plafonul remunerării maxime zilnice, cât și cel al remunerării lunare aferente experienței profesionale corespunzătoare fiecărui tip de expert, conform Ghidului solicitantului - Condiții generale 2013.

În verificarea Cererii de rambursare nr. x finală s-a avut în vedere că pentru experții din echipa de implementare, pentru care s-a prevăzut în bugetul detaliat al proiectului norma de lucru, trebuie corelate prevederile din bugetul detaliat al proiectului (norma specificată în anexa 2, parte integrantă a cererii de finanțare) cu cele din contractul individual de muncă (durata muncii) și cu cele din Ghidul Solicitantului - Condiții Generale 2013 (niveluri maximale ale remunerării); pentru experții care fac parte din echipa de implementare, pentru care nu a fost precizată norma de lucru în bugetul detaliat al proiectului, trebuie corelate prevederile din cererea de finanțare (respectiv se ține cont de norma indicată de 2 h - 4 h - 6 h - 8 h/zi/21 zile) cu cele din contractul individual de muncă (durata muncii) și cu cele din Ghidul Solicitantului - Condiții Generale 2013 (niveluri maximale ale remunerării).

Rezultă cu evidență că pentru determinarea valorii retribuției experților integrați Proiectului în speță, chiar și sub incidența prevalentă a dispozițiilor Ghidul Solicitantului - Condiții Generale 2013, nu s-a abdicat de la aspectele convenționale relevante în determinarea efectelor raportului juridic dedus judecății. Însă, orice disconfort susceptibil de afirmat în legătură cu interpretarea unor instrumente inter alios acta se impun a fi remediate între subiectele de drept integrate respectivului raport juridic.

Recurenta reclamantă a formulat răspuns la întâmpinare prin care a solicitat admiterea recursului pentru motivele menționate în cererea de recurs.

II. Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție

Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, a apărărilor din întâmpinări și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat, față de următoarele considerente:

Între reclamantul Centrul Național de Formare Profesională a Personalului Propriu din cadrul Agenției Naționale pentru Ocuparea Forței de Muncă, în calitate de Beneficiar - Lider de parteneriat, pe de o parte, și OIPOSDRU - ANOFM, delegat al AMPOSDRU, pe de altă parte, s-a încheiat Contractul de Finanțare x nr. 182239 din 30 decembrie 2013 având ca obiect acordarea unei finanțări nerambursabile pentru implementarea de către Parteneriat a proiectului "Formare profesională continuă - calitate în SPO", ID proiect 129837.

Finanțarea a fost acordată prin Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane (POSDRU) din Fondul Social European (FSE), în cadrul Axei prioritare nr. 4 "Modernizarea Serviciului Public de Ocupare", Domeniul major de intervenție (DMI) 4.2. "Profesioniști în piața muncii".

Parteneriatul în vederea implementării Proiectului s-a constituit prin Acordul de Parteneriat nr. 1382 din 9 iulie 2013 încheiat între Centrul Național de Formare Profesională a Personalului Propriu din cadrul Agenției Naționale pentru Ocuparea Forței de Muncă, în calitate de Lider de parteneriat, Societatea A. SRL - Partener 1, Asociația "D." - Partener 2 și B. - Partener 3. Potrivit prevederilor Acordului de Parteneriat, membrii acestuia și-au exprimat acordul de asociere în vederea implementării Proiectului desemnând Centrul Național de Formare Profesională a Personalului Propriu din cadrul Agenției Naționale pentru Ocuparea Forței de Muncă ca lider de parteneriat în vederea depunerii cererii de finanțare și semnării contractului de finanțare cu AMPOSDRU/OIPOSDRU delegat.

În data de 10 noiembrie 2015 a fost depusă de către Beneficiar Cererea de rambursare nr. x finală prin care s-au solicitat la rambursare cheltuieli în valoare totală de 2.560.520 RON (fără TVA), efectuate în conformitate cu prevederile Contractului de finanțare și ale legislației incidente.

Prin Scrisoarea Standard de Informare a Beneficiarului nr. 2899/RI din 20 mai 2016 emisă de OIPOSDRU - MMFPSPV, beneficiarul a fost informat că cheltuielile solicitate la rambursare au fost diminuate, printre altele, cu suma de 21.431,00 RON pentru partenerul A. SRL, reprezentând cheltuieli cu personalul implicat în implementarea proiectului, constând în diferența dintre suma solicitată și suma cuvenită drepturilor salariale aferente lunilor februarie, martie, mai, iunie și august 2015, deoarece nu au fost respectate tarifele orare prevăzute în bugetul detaliat al proiectului.

Motivele ce au stat la baza diminuării cheltuielilor cu personalul partenerilor implicați în implementarea proiectului au constat în necorelarea tarifelor orare prevăzute în contractele individuale de muncă cu cele din bugetul detaliat al proiectului, anexă la contractul de finanțare, respectiv pretinsa nerespectare de către Beneficiar a unor prevederi din Ghidul Solicitantului - Condiții Generale 2013, capitolul 3.1.4. "Plafoanele maximale de referință ale cheltuielilor cu personalul", respectiv punctul 1.3 unde se stipulează că " (...) în cazul în care activitatea zilnică este efectuată parțial, decontarea se va determina în baza retribuției echivalente pe oră, luând ca punct de referință ziua de lucru de opt ore și o medie de 21 de zile lucrătoare pe lună" și punctul 4 "Niveluri maximale ale remunerării personalului administrativ și auxiliar" cu privire la tariful orar.

Instanța de fond a respins acțiunea reținând, în esență, că nivelul maxim al remunerației este aplicabil în cazul în care și activitatea este prestată integral, cu un contract individual de muncă încheiat pentru 21 de zile lucrătoare pe lună și o zi de lucru de 8 ore.

Potrivit art. 108 din Codul muncii, timpul de muncă reprezintă orice perioadă în care salariatul prestează munca, se află la dispoziția angajatorului și îndeplinește sarcinile și atribuțiile sale, conform prevederilor contractului individual de muncă, contractului colectiv de muncă aplicabil și/sau ale legislației în vigoare. Pentru salariații angajați cu normă întreagă, durata normală a timpului de muncă este de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână (art. 109 alin. (1).

Conform art. 101 din Codul muncii, salariatul cu fracțiune de normă este salariatul al cărui număr de ore normale de lucru, calculate săptămânal sau ca medie lunară, este inferior numărului de ore normale de lucru al unui salariat cu normă întreagă comparabil.

Din coroborarea acestor dispoziții legale se prezumă că plafoanele maxime de referință ale cheltuielilor cu personalul, stabilite la capitolul 3.1.4. din Ghidul Solicitantului - Condiții Generale 2013, corespund unei activități cu normă întreagă, evidența unei astfel de concluzii rezultând chiar din formularea pct. 1.3., unde sunt indicate elementele de referință (zile și ore de lucru). În mod corespunzător, și cheltuielile efectuate în timpul implementării proiectului se prezumă a respecta aceleași condiții, fiind firesc că evaluatorii nu au considerat necesar, la momentul aprobării cererii de finanțare, a cere clarificări cu privire la numărul de ore cu care este implicat fiecare expert în proiect, cu atât mai mult cu cât contractele individuale de muncă sunt subsecvente acestei evaluări.

De asemenea, plafonul maxim prevăzut de Ghidul Solicitantului - Condiții Generale 2013 privește costurile per activitate, adică un cost generic al resursei umane pentru implementarea proiectului, astfel că, atunci când activitatea presupune un volum de muncă de 1 oră/zi, ar fi excesiv și vădit contrar principiului raportului optim cost-eficiență a se considera că bugetul alocat activității beneficiarului poate rămâne același ca în cazul în care activitatea ar fi presupus un volum de muncă de 8 ore/zi.

Prin urmare, opțiunea reclamantelor de a-și desfășura activitatea cu angajați part-time nu poate determina o altă abordare a modului de calcul al costurilor eligibile. Simpla mențiune în secțiunea "Justificarea bugetului cererii de finanțare" a faptului că majoritatea experților sunt implicați cu timp parțial de lucru nu este de natură a modifica în mod unilateral modul de calcul asumat prin raportare la Ghidul Solicitantului - Condiții Generale 2013, o astfel de concluzie neputând fi dedusă nici din lipsa unei obiecții din partea autorității finanțatoare la momentul evaluării proiectului.

Primul motiv de casare invocat este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. referitor la cazul în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Acest motiv de casare nu poate fi reținut, întrucât sentința recurată corespunde exigențelor reglementate de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., în sensul că instanța de fond a prezentat argumentele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția pronunțată, raționamentul juridic expus de instanță susținând această soluție. Împrejurarea că recurenta nu este de acord cu aceste argumente considerând că ele reprezintă o aplicare greșită a legii nu este de natură să ducă la concluzia că sentința nu este motivată sau că ea cuprinde motive contradictorii ori motive străine de natura cauzei. Dacă aceste argumente se bazează pe o interpretare și aplicare greșită a normelor de drept material incidente în cauză este un aspect ce poate fi analizat prin prisma motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. și nu a celui reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.. În consecință, nu se poate reține incidența în speță a motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Referitor la cel de-al doilea motiv de recurs invocat, cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că este fondat, deoarece în mod greșit instanța de fond a apreciat că sunt aplicabile în cauză prevederile din Ghidul Solicitantului - Condiții Generale 2013, capitolul 3.1.4. "Plafoanele maximale de referință ale cheltuielilor cu personalul", respectiv punctul 1.3 conform cărora (...) în cazul în care activitatea zilnică este efectuată parțial, decontarea se va determina în baza retribuției echivalente pe oră, luând ca punct de referință ziua de lucru de opt ore și o medie de 21 de zile lucrătoare pe lună.

Aceste dispoziții din Ghidul sus menționat au în vedere ipoteza în care prin contractele individuale de muncă ale experților partenerului s-a stabilit un număr de 8 ore de muncă/zi, deci o normă întreagă de lucru, iar activitatea zilnică este efectuată parțial, persoana angajată lucrând mai puțin de 8 ore/zi. Or, nu aceasta este situația contractelor individuale de muncă pe care le-au încheiat experții recurentei reclamante pentru realizarea activităților din proiectul în discuție, aceștia având stabilit un număr de ore de muncă/zi cuprins între 2-6 ore, în bugetul proiectului fiind menționată suma pe care fiecare dintre experți o primește lunar pentru activitatea desfășurată în timpul de lucru prevăzut în contractul de muncă. În consecință, prevederile din Ghid invocate de prima instanță nu sunt aplicabile în ipoteza în care s-au încheiat contracte de muncă cu timp parțial, în care s-au stabilit tarife orare corespunzătoare timpului de lucru parțial, iar activitatea a fost efectuată astfel cum a fost stabilită, integral.

Este de subliniat în acest context și faptul că la momentul semnării contractului de finanțare nu a existat obligația includerii în cererea de finanțare sau în bugetul proiectului a normei de muncă pentru experții partenerilor angajați în implementarea proiectului, respectiv a numărului de ore lunar/expert, ci doar obligația precizării costului lunar pentru activitatea bugetată. De altfel, în modelul de buget detaliat, anexă la cererea de finanțare, nu există rubrica "număr de ore/lună" pentru norma de muncă a expertului, ci doar rubrica "cost lunar management proiect" care a fost completată prin indicarea costului lunar al funcției bugetate.

Costul lunar al activității experților, inclus în bugetul proiectului, se raportează la numărul de ore menționat pentru fiecare expert în contractul individual de muncă, ce poate varia între 2 - 6 ore/zi, iar desfășurarea activității cu respectarea numărului zilnic de ore stabilit prin contract are semnificația efectuării integrale a activității și nu a efectuării parțiale, cum în mod eronat a apreciat prima instanță. Câtă vreme în contractele individuale de muncă nu s-a stabilit că timpul zilnic de lucru al expertului este de 8 ore, nu se poate considera că acesta și-a desfășurat parțial activitatea dacă a respectat numărul de ore/zi stabilit cu angajatorul, care este mai mic de 8 ore.

Prin urmare, nu se justifică, în condițiile în care drepturile salariale ale experților au fost convenite în considerarea unei norme de lucru reduse, fiind incluse în bugetul destinat resurselor umane, ca decontarea să se raporteze la o normă de lucru de 8 ore, această modalitate de calcul fiind de natură a diminua nejustificat retribuția lunară inițial acceptată de pârâți la momentul depunerii cererii de finanțare și a semnării contractului de finanțare.

Instanța de fond a prezumat că plafoanele maxime de referință ale cheltuielilor cu personalul stabilite la capitolul 3.1.4. din Ghidul Solicitantului - Condiții Generale 2013 corespund unei activități cu normă întreagă, prezumție lipsită de suport legal în condițiile în care o asemenea reglementare nu este cuprinsă în acest Ghid.

Ghidul Solicitantului - Condiții Generale 2014, aprobat prin Ordinul nr. 746/2014, la capitolul 3.1.4. - Plafoanele maxime de referință ale cheltuielilor cu personalul - prevede, într-adevăr, că în situația în care, în cadrul bugetului proiectului nu se menționează explicit norma de încadrare (de tipul număr de ore/zi sau numărul de ore/lună) a unui expert angajat în cadrul proiectului (echipa de management sau echipa de implementare) se va considera că expertul în cauză este încadrat cu normă întreagă de lucru, respectiv 8 ore/zi, 21 de zile lucrătoare pe lună. Acest Ghid însă nu este aplicabil în speță, contractul de finanțare în discuție fiind încheiat în anul 2013.

Făcând o aplicare greșită a prevederilor aplicabile acestui contract de finanțare, autoritatea publică emitentă a scrisorii de informare a beneficiarului contestate în prezenta cauză a procedat la recalcularea ratei orare a fiecărui expert al recurentei reclamante, angajat cu contract de muncă, împărțind salariul lunar prevăzut în contract la 21 zile și 8 ore/zi, iar diferența dintre rata orară prevăzută în contractul de muncă și cea determinată în acest mod de OIPOSDRU a fost refuzată la rambursare, fiind considerată cheltuială neeligibilă, deși salariile lunare brute prevăzute în contractele individuale de muncă respectă bugetul detaliat, anexă la contractul de finanțare, iar ratele orare determinate în baza acestor contracte respectă plafoanele maxime de decontare prevăzute în Ghidul Solicitantului 2013.

O asemenea modalitate de recalculare a ratei orare a fiecărui expert al recurentei reclamante este evident nelegală, în raport cu reglementarea cuprinsă în Ghidul Solicitantului 2013, astfel că scrisoarea de informare a beneficiarului contestată este nelegală în ceea ce privește nevalidarea la rambursare a sumei de 21.431 RON, reprezentând cheltuieli cu personalul SC A. SRL implicat în implementarea proiectului x.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, constatând că sentința a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va admite recursul, va casa hotărârea atacată și, rejudecând: va admite, în parte, acțiunea, va anula Scrisoarea standard de informare a beneficiarului cu nr. x din 20 mai 2016 aferentă cererii de rambursare nr. x finală din 10 noiembrie 2015 și Adresa nr. x din 6 iunie 2016 emise de MMFPSPV - OIPOSDRU, în ceea ce privește nevalidarea la rambursare a sumei de 21.431 RON, reprezentând cheltuieli cu personalul SC A. SRL implicat în implementarea proiectului x. Va obliga Ministerul Fondurilor Europene la plata către beneficiarul Centrul Național de Formare Profesională a Personalului Propriu din cadrul Agenției Naționale pentru Ocuparea Forței de Muncă a sumei de 21.431 RON, reprezentând cheltuieli eligibile, reținând că instanța de fond a respins excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei A. SRL, soluție împotriva căreia pârâții nu au formulat recurs, astfel că Partenerul 1 al beneficiarului finanțării are legitimarea procesuală de a solicita obligarea pârâtului la plata respectivei sume către beneficiar.

Totodată, va menține celelalte dispoziții ale sentinței constatând că ceilalți doi reclamanți, respectiv beneficiarul proiectului și lider al parteneriatului - Centrul Național de Formare Profesională a Personalului Propriu din cadrul Agenției Naționale pentru Ocuparea Forței de Muncă și Partenerul 3 - B. nu au formulat recurs împotriva sentinței prin care a fost respinsă acțiunea.

Instanța de recurs va obliga Ministerul Fondurilor Europene la plata către recurentă a sumei de 235 RON cheltuieli de judecată constând în taxa de timbru, în conformitate cu disp. art. 453 din C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de SC A. SRL împotriva sentinței nr. 53/2017 din 15 martie 2017 pronunțate de Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează, în parte, sentința atacată și, rejudecând:

Admite, în parte, acțiunea reclamantei.

Anulează Scrisoarea standard de informare a beneficiarului cu nr. x din 20 mai 2016 aferentă cererii de rambursare nr. x finală din 10 noiembrie 2015 și Adresa nr. x din 6 iunie 2016 emise de MMFPSPV- OIPOSDRU, în ceea ce privește nevalidarea la rambursare a sumei de 21.431 RON, reprezentând cheltuieli cu personalul SC A. SRL implicat în implementarea proiectului x.

Obligă Ministerul Fondurilor Europene la plata către beneficiarul Centrul Național de Formare Profesională a Personalului Propriu din cadrul Agenției Naționale pentru Ocuparea Forței de Muncă a sumei de 21.431 RON reprezentând cheltuieli eligibile.

Menține celelalte dispoziții ale sentinței.

Obligă Ministerul Fondurilor Europene la plata către recurentă a sumei de 235 RON cheltuieli de judecată constând în taxa de timbru.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 12 februarie 2020.

GGC - LM