ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4905/2022

Ședința publică din data de 26 octombrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Galați sub nr. x/2021, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a formulat contestație împotriva Raportului de evaluare nr. x/07.07.2021 emis de pârâtă, solicitând anularea acestuia.

Prin sentința nr. 206 din 14 octombrie 2021, Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal a respins ca nefondată acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu Agenția Națională de Integritate privind anularea raportului de evaluare nr. x/07.07.2021 - lucrarea nr. x/09.06.2017.

Împotriva sentinței curții de apel a declarat recurs reclamanta A. în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Instanța de fond a interpretat greșit dispozițiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 și art. 88 din Legea nr. 1/2011, dându-le o altă conotație decât cea pe care legiuitorul a avut-o în vedere la edictarea lor.

Interpretarea dată de instanța de fond dispozițiilor legale menționate cu privire la noțiunea de personal didactic este în contradicție cu sensul dat de legiuitor care nu a făcut nicio distincție în enumerarea categoriilor de personal incluse în această noțiune, precizând expres, fără nicio distincție că personalul didactic este format din: personal didactic de predare, personal didactic auxiliar, personal didactic de conducere, îndrumare, control.

Prin urmare, susținerea că postul pe care aceasta a activat în cadul școlii gimnaziale, acela de contabil, nu s-ar încadra în această noțiune, este contrazisă de precizarea expresă a legiuitorului din cuprinsul art. 88 al Legii nr. 1/2011 care menționează ca în categoria personalului didactict se include și personalul didactic auxiliar.

Acest fapt este confirmat și de dispozițiile art. 249 lit. k) din Legea nr. 1/2011 care stabilește că administratorul financiar (contabil) este personal didactic auxiliar.

Prin urmare, în mod greșit instanța de fond nu a dat eficiență dispozițiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, care a stabilit o situație de excepție de la regimul incompatibilități lor, respectiv situația personalului didactic.

Dispozițiile art. 96 alin. (1) sunt de asemenea de strictă interpretare, susținerile instanței de fond nefiind în acord cu intenția legiuitorului care, în cuprinsul articolului menționat nu a făcut nicio distincție între categoriile de personal didactic. Din interpretarea logico-gramaticală a textului de lege rezultă că inclusiv personalul didactic auxiliar este exceptat, neaflându-se în stare de incompatibilitate dacă activează în cadrul instituțiilor de învățământ, concomitent cu îndeplinirea unor funcții în cadrul unei autorități publice.

Instanța de fond a interpretat greșit și noțiunea de autoritate publică/instituție publică apreciind că școala gimnazială ar face parte din aceste categorii de persoane jurdice, în raport de dispozițiile art. 5 lit. k), j) și w) din Codul administrativ, susținând eronat că reclamanta ar fi încălcat dispozițiile art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea 161/2003.

Or, chiar dacă unitățile de învățământ prestează activități de interes public, acestea nu acționează în regim de putere publică, iar Legea nr. 1/2011 invocată în raport (art. 10) și de instanța de fond nu le conferă acestora autoritate/prerogativă de a se impune cu forță juridică obligatorie în raporturile cu persoane fizice și juridice.

Dispozițiile art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 sunt de strictă interpretare, legiuitorul menționând expres doar "autorități publice" sau "instituții publice", nu și serviciile de interes public.

În ceea ce privește excepția prescripției dreptului material la acțiune, în mod greșit instanța de fond a respins-o, întrucât răspunderea juridică nu mai putea fi antrenată, în condițiile depășirii termenului de 3 ani prevăzut de art. 25 alin. (5) din Legea nr. 176/2010 raportat la art. 2517 C. civ.

Așa cum rezultă din motivarea raportului de evaluare, activitatea de evaluare s-a efectuat pentru perioada 21.04.2003-13.04.2021, reținându-se că începând cu data de 01.06.2000 a desfășurat activități remunerate în cadrul Școlii Gimnaziale Chiojdeni iar începând cu 2011, a deținut calitatea de contabil în cadrul Primăriei Chiojdeni.

În aceste condiții, evaluarea s-a făcut cu încălcarea dispozițiilor art. 25 alin. (5) întrucât a fost verificată o perioadă de 18 ani, așa cum rezultă din adresele solicitate de către pârâtă de la diverse instituții publice.

De asemenea, sesizarea a fost înregistrată la data de 09.06.2017, moment de la care pârâta a avut cunoștință de aspectele presupus a fi considerate stare de incompatibilitate, raportul contestat finalizându-se și fiindu-i comunicat la 12.07.2021, la 4 ani de la sesizare.

În aceste condiții, apreciază că a intervenit prescripția dreptului material la acțiune, având în vedere și dispozițiile art. 2517 C. civ., motiv pentru care răspunderea juridică nu mai poate fi antrenată în condițiile depășirii termenului de 3 ani prevăzut de lege.

Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare solicitând respingerea recursului ca nefondat, iar la data de 14 octombrie 2022, recurenta-reclamantă a depus note scrise.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți

Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate în raport de dispozițiile legale aplicabile în materie, Înalta Curte îl va respinge ca nefondat pentru considerentele care succed.

Instanța de fond a fost învestită cu soluționarea contestației formulată de reclamanta A. având ca obiect anularea raportul de evaluare nr. x/07.07.2021 emis de către pârâta Agenția Națională de Integritate prin care s-a reținut că reclamanta în perioada 01.11.2011-13.04.2021 s-a aflat în stare de incompatibilitate, întrucât a deținut calitatea de funcționar public (inspector principal contabil) în cadrul Primăriei Comunei Chiojdeni simultan cu cea de administrator financiar (contabil) în cadrul Școlii Gimnaziale Chiojdeni (instituție publică), astfel că au fost încălcate prevederile art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

Instanța de fond a respins acțiunea în considerarea faptului că reclamanta în calitate de funcționar public a ocupat funcția de administrator financiar (contabil) într-o unitate de învățământ, instituție publică în accepțiunea legii, apreciind că această din urmă funcție nu se circumscrie noțiunii de funcție în domeniul didactic, sintagmă utilizată de legiuitor în excepțiile instituite prin art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Soluția primei instanțe este legală, întrucât reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Procedând la propria evaluare, în raport de criticile formulate prin cererea de recurs, instanța de control judiciar reține că starea de fapt constatată de Agenția Națională de Integritate prin raportul de evaluare contestat în prezenta cauză și validată de instanța de fond nu este contestată, fiind fără dubiu că reclamanta în perioada 01.11.2011-13.04.2021 a deținut calitatea de funcționar public în cadrul Primăriei Comunei Chiojdeni simultan cu cea de administrator financiar (contabil) în cadrul Școlii Gimnaziale Chiojdeni, astfel că în discuție rămâne interpretarea normelor de drept aplicabile în cauză.

Potrivit art. 94 din Legea nr. 161/2003 "Calitatea de funcționar public este incompatibilă cu exercitarea oricărei alte funcții publice sau calități decât cea în care a fost numit, precum și cu funcțiile de demnitate publică.

(2) Funcționarii publici nu pot deține alte funcții și nu pot desfășura alte activități, remunerate sau neremunerate, după cum urmează:

a) în cadrul autorităților sau instituțiilor publice; (...)"

Reclamanta în calitate de funcționar public în cadrul Primăriei Comunei Chiojdeni îi era interzis, pentru a nu se afla în stare de incompatibilitate, să dețină funcții sau să desfășoare activități specifice, remunerate sau nu, în cadrul autorităților sau instituțiilor publice din aparatul administrativ organizat de Statul Român.

În ceea ce privește calificarea unității de învățământ preuniversitar, Înalta Curtea apreciază ca fiind legală calificarea primei instanțe în sensul că școala este o instituție publică aflată în subordinea consiliului local nefiind relevant în ceea ce privește raportul de evaluare caracterul de utilitate publică aferent serviciilor de școlarizare.

Conform art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002 privind Finanțele Publice: "30. instituții publice - denumire generică ce include Parlamentul, Administrația Prezidențială, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administrației publice, alte autorități publice, instituțiile publice autonome, precum și instituțiile din subordinea/coordonarea acestora, finanțate din bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2);"

Caracteristica principală a instituției publice este aceea că aceasta produce/asigură/oferă servicii către populație. Astfel, statul organizează o vastă rețea de instituții publice cu scopul de a presta servicii publice în vederea satisfacerii interesului general al populației. Prin intermediul acestor instituții, statul desfășoară acțiuni în diverse domenii, prin învățământ, școală desfășurând acțiuni social culturale

Astfel, din perspectiva statutului juridic, școala este o instituție publică fără personalitate juridică, ce funcționează ca o entitate distinctă în subordinea sau pe lângă o instituție cu personalitate juridică, obiectivul aceste instituții publice fiind servirea interesului public.

Totodată, Înalta Curte constată că, în pofida susținerilor recurentei - reclamante, în cazul său nu poate fi reținută situația de excepție prevăzută în art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, conform căruia "Funcționarii publici, funcționarii publici parlamentari și funcționarii publici cu statut special pot exercita funcții sau activități în domeniul didactic, al cercetării științifice, al creației literar - artistice. (...)"

Recurenta-reclamantă pretinde în criticile adresate instanței de control judiciar că sintagma funcții sau activități în domeniul didactic privește și funcția de administrator financiar contabil din unitățile de învățământ, care face parte din domeniul didactic, în condițiile în care postul ocupat în cadrul Școlii Gimnaziale Chiojdeni este unul încadrat la categoria personal didactic auxiliar, conform art. 88 alin. (1) și (2) prin raportare la art. 249 lit. k) din Legea nr. 1/2001, iar art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 nu distinge între funcția sau activitatea desfășurată.

Contrar celor afirmate de reclamantă, instanța de control judiciar apreciază că prin sintagma funcții sau activități în domeniul didactic legiutorul a avut în vedere numai exercițiul acelei componente instructiv-educative, fiind vizate exclusiv funcțiile didactice în sensul art. 5 și 6 din Statutul personalului didactic aprobat prin Legea nr. 127/1998, precum și art. 247 din Legea Educației Naționale nr. 1/2001, și parte din funcțiile didactice auxiliare prevăzute de art. 249 din Legea nr. 1/2001 (respectiv cele care justifică prin natura lor sau prin fișa postului componenta instructiv-educativă, cum ar fi, spre exemplu, cea de instructor de educație extrașcolară).

Funcția de administrator financiar (contabil), deși are natura unei funcții didactice auxiliare, potrivit art. 249 lit. k) din Legea nr. 1/2001, nu are nicio componentă de natură instructiv-educativă, câtă vreme art. 250 din Legea Educației Naționale nr. 1/2001 prevede că, pentru ocuparea funcției didactice auxiliare de administrator financiar este necesară îndeplinirea condițiilor prevăzute de legislația în vigoare pentru funcția de contabil, contabil-șef.

Pe de altă parte, prin norma prevăzută de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, legiuitorul a înțeles să instituie o excepție de la regimul incompatibilităților, excepție care este de strictă aplicare și interpretare.

Recurgând la o interpretare restrictivă corespunzătoare se deduce că s-a înțeles a se deroga numai în cazul prestării efective a activității didactice, al cercetării științifice sau al creației literar - artistice, fiind așadar exclusă funcția de administrator financiar (contabil), funcție cu valențe exclusiv administrative (financiar -economice), incompatibilă așadar cu rațiunea avută de legiuitor la instituirea acestei excepții.

Cât privește excepția prescriției dreptului material la acțiune, întemeiată pe dispozițiile art. 25 alin. (5) din Legea nr. 176/2010, Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă nu formulează veritabile critici la adresa sentinței ci reiterează aceleași argumente prezentate în fața instanței de fond.

În acord cu judecătorul fondului, instanța de control judiciar reține că recurenta-reclamantă invocă prescripția extinctivă a dreptului material la acțiune în ceea ce privește antrenarea răspunderii juridice, în baza dispozițiilor art. 25 alin. (5) din Legea nr. 176/2010 menționând, în același timp, și dispozițiile art. 11 din Legea nr. 176/2010 (susținând că a fost verificată o perioadă de 18 ani), suprapunând două reglementări distincte.

Or, nu dispozițiile art. 25 alin. (5) din Legea nr. 176/2010 instituie perioada supusă activității de evaluare, ci dispozițiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, care se referă la termenul maxim în interiorul căruia ANI își poate exercita competențele, respectiv "atât pe durata exercitării funcțiilor ori demnităților publice, cât și în decursul a 3 ani după încetarea acestora".

În condițiile în care recurenta-reclamantă a deținut cele două funcții în mod continuu, din 01.10.2011 și inclusiv la data emiterii și comunicării raportului de evaluare nr. x/07.07.2021, rezultă că termenul de prescripție nu a început să curgă pentru a se putea împlini, starea de incompatibilitate existând pe toată această perioadă.

În concluzie, în cauză sunt îndeplinite condițiile stării de incompatibilitate în persoana reclamantei, conform art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, și atragerii răspunderii administrative sub acest aspect, astfel că raportul de evaluare care consacră o atare stare de fapt și de drept este legal întocmit și emis, iar hotărârea instanței de fond care-l validează este dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material incidente.

III. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamanta A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinței nr. 206 din 14 octombrie 2021 a Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 26 octombrie 2022.