ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5705/2022

Ședința publică din data de 24 noiembrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj – secția a III-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A., în contradictoriu cu Agenția Națională de Integritate, a formulat contestație împotriva Raportului de evaluare nr. x/29.05.2020 emis de Agenția Națională de Integritate și a solicitat, în principal, constatarea nulității absolute a Raportului de evaluare pentru încălcarea dispozițiilor art. 20 alin. (1) și art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, iar în subsidiar, anularea raportului de evaluare ca fiind netemeinic.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 64 din 4 martie 2021 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal s-a respins ca neîntemeiată contestația formulată de reclamanta A. împotriva Raportului de evaluare nr. x/29.05.2020 emis de Agenția Națională de Integritate.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentințe reclamanta a formulat recurs, invocând incidența motivelor de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ.

Prin prima critică de nelegalitate, recurenta-reclamantă a susținut că hotărârea este dată cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor de drept material referitoare la nulitatea absolută reglementată de art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010.

În esență, a arătat că a fost informată pentru prima dată, conform dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 la data de 17.12.2019, prin Adresa nr. x/04.12.2019 și că, anterior acestei informări, s-au solicitat acte de la diverse instituții: Primăria Comunei Călățele, Școala Gimnazială Călățele și Serviciul Fiscal Orășenesc Huedin.

Instanța de fond a reținut în mod greșit legalitatea raportului de evaluare, indicând că acesta se fundamentează pe sesizarea depusă și documentele anexate acestei sesizări. Din cuprinsul raportului de evaluarea rezultă că starea de incompatibilitatea nu a fost desprinsă din actele anexate sesizării sau din declarațiile de avere, ci din documentele solicitate de la instituții publice, anterior informării conforme a persoanei în cauză, documente concrete precum: contracte individuale de muncă, condică de prezență, state de plată, raporturi fiscale.

În opinia sa, instanța ar fi trebuit să constatate nulitatea absolută a actelor obținute de inspectorul de integritate anterior informării persoanei evaluate și, în consecință, nelegalitatea actului administrativ contestat.

Prin cea de-a doua critică de nelegalitate formulată, s-a invocat încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor de drept material referitoare la informațiile de interes public, respectiv dispozițiile art. 2 lit. b) din Legea nr. 544/2001.

În esență, s-a arătat că informații precum data angajării, postul ocupat și atribuțiile specifice postului, respectiv data numirii în funcția publică, obținute de la Școala Gimnazială Călățele și respectiv Primăria Călățele, rezultă din contractele individuale de muncă încheiate de reclamantă, din fișa postului, state de plată și rapoarte fiscale. Aceste documente sunt exceptate de la accesul liber, conform dispozițiilor art. 12 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 544/2001, fiind incluse în categoria documentelor ce conțin date cu caracter personal care nu puteau fi obținute anterior informării corespunzătoare a persoanei.

Pentru a se reține o eventuală incompatibilitate nu era suficient să se constate data angajării sau data numirii în funcția publică, ci trebuia să se constate că cele două funcții, presupuse a fi incompatibile, au fost exercitate în aceeași perioadă. Or, astfel de informații puteau rezulta din condica de prezență, din statele de plată și din rapoartele fiscale.

În concluzie, a arătat că prin interpretarea greșită a dispozițiilor art. 2 lit. b) din Legea nr. 544/2001 instanța a validat un raport de evaluare nelegal, deoarece în lipsa documentelor obținute anterior informării în condițiile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 nu ar fi existat niciun document care să ateste stare de incompatibilitate. Pentru a putea fi reținută într-un raport de evaluare, incompatibilitatea trebuie să se fundamenteze pe probe certe (pe documentele primite de la diverse instituții publice) și nu pe indicii ce rezultă din sesizare sau din declarația de avere.

Prin cea de-a treia critică de nelegalitate formulată, recurenta-reclamantă a arătat că hotărârea cuprinde motive contradictorii.

În esență, a arătat că susținerile instanței sunt contradictorii deoarece, pe de o parte s-a reținut că erau elemente suficiente pentru constatarea stării de incompatibilitate de la momentul sesizării pentru ca apoi, să se susțină că era totuși nevoie să se obțină documente de la instituții publice, dar că oricum acestea erau de interes public. Aceste două teze ale instanței sunt fundamental opuse și încercă să justifice nerespectarea dispozițiilor procedurale de către inspectorul de integritate.

Totodată, prima instanță a reținut că documentele precum contractul individual de muncă și rapoartele fiscale erau necesare pentru a determina perioada pentru care s-a manifestat incompatibilitatea. Or, perioada în care o persoană a fost angajată pe un post rezultă din coroborarea contractului individual de muncă cu informațiile obține de la Serviciul Fiscal Orășenesc Huedin, acestea nereprezentând "informații care rezultă din activitățile unei autorități publice sau instituții publice", ci reprezintă date care rezultă din activitatea lucrativă prestată de reclamantă, date cu caracter personal ce nu se încadrează în noțiunea de informație de interes public. Dacă inspectorul de integritate ar fi considerat că, din sesizarea depusă, există indicii cu privire la nerespectarea regimului incompatibilităților, ar fi trebuit să procedeze la informarea conform art. 20 din Legea nr. 176/2010, iar apoi să solicite orice fel de documente.

Referitor la motivul subsidiar, respectiv cel care privește netemeinicia Raportului de evaluare, recurenta-reclamantă a arătat că hotărârea a fost pronunțată cu interpretarea greșită a dispozițiilor de drept material prevăzute de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

În esență, a suținut că postul de administrator financiar-contabil în cadrul Școlii Gimnaziale Călățele, se încadrează, potrivit dispozițiilor art. 249 lit. k) din Legea nr. 1/2011 coroborat cu art. 88 din aceeași lege, în categoria personalului didactic auxiliar. De la dispozițiile art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, reținută în cadrul Raportului de evaluare ca temei al incompatibilități, există excepția reglementată de art. 96 alin. (1), conform căreia funcționarii publici pot exercita funcții sau activități în domeniul didactic.

În mod greșit a apreciat instanța de fond că excepția reglementată de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 ar opera doar în măsura în care ar fi vorba despre o activitate de natură instructiv-educativ. O astfel de interpretare contravine art. 10 C. civ. și principiului de drept ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus, îngrădind în mod nejustificat, discreționar și cu încălcarea legii dreptul recurentei de a presta munca către două unități, în măsura în care legea permite cumulul de funcții între funcția publică de consilier principal cu atribuții de control financiar preventiv în cadrul Comunei Călățele și cea de personalul didactic auxiliar (administrator financiar contabil la Școala Gimnazială Călățele).

În lipsa unei mențini exprese în normă nu se poate aprecia că doar personalul didactic de predare beneficiază de excepția reglementată de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, deoarece legea prevede că excepția se aplică tuturor funcțiilor didactice, fără a face distincția între funcții didactice de predare sau funcții didactice auxiliare.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a depus la dosar concluzii scrise prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca temeinică și legală a sentinței atacate.

În esență, a arătat că hotărârea nu cuprinde motive contradictorii, astfel cum au fost indicate de recurenta-reclamantă.

Cu privire la pretinsa interpretare și aplicare greșită a dispozițiilor de drept material, intimata-pârâtă a susținut că este corectă reținerea instanței de fond potrivit căreia informațiile privind deținerea funcției publice de consilier principal al Comunei Călățele și deținerea funcției contractuale de administrator financiar la Școala Gimnazială Călățele, se circumscriu noțiunii de informații de interes public, astfel cum prevăd dispozițiile art. 2 lit. b) din Legea nr. 544/2001.

Totodată, a precizat că valorificarea informațiilor menționate anterior, în scopul identificării situației de incompatibilitate, s-a realizat cu respectarea prevederilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 176/2020, existența situației de incompatibilitate fiind confirmată de declarațiile de avere depuse de recurenta-reclamantă în cursul anului 2016. Interpretarea gramaticală a textului legal anterior referit conduce la concluzia că inspectorilor de integritate li s-a permis derularea activității de evaluare chiar prin colectarea de date și informații de la persoane fizice ori juridice, anterior informării persoanei și solicitării punctului de vedere al acesteia, o asemenea măsură fiind necesară doar în ipoteza în care s-au identificat, în cursul activității astfel derulate, elemente în sensul existenței unei stări de incompatibilitate.

A apreciat că instanța de fond a realizat o interpretare corectă a dispozițiilor art. 13 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, reținând că datele și informațiile au fost obținute în mod legal. În mod eronat a susținut recurenta-reclamantă că starea de incompatibiliate nu a fost desprinsă din actele anexate sesizării, ci din documentele solicitate, deși în realitate informațiile privind starea de incompatibilitate erau cunoscute și se impunea doar o verificare a acestora sub aspectul perioadei în care a deținut concomitent funcția publică și calitatea de angajat în baza unui contract individual de muncă.

A mai arătat că recurenta-reclamantă, în calitate de contabil, nu desfășura o activitate didactică în sensul art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, activitatea acesteia înscriindu-se în sfera financiar-economică, fiind incidente prevederile art. 94 alin. (2) lit. a) din actul normativ amintit și, pe cale de consecință, existența stării de incompatibilitate fiind evidentă.

1.5. Procedura de soluționare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererilor de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 24 noiembrie 2022, cu citarea părților.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este fondat, în limitele și pentru considerentele arătate în continuare.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante

Prin raportul de evaluare contestat în cauză, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a reținut că recurenta-reclamanta A. nu a respectat dispozițiile legale privind regimul juridic al incompatibilităților, întrucât, în perioada 08.06.2015-16.10.2019, simultan cu funcția publică de consilier principal cu atribuții de control financiar preventiv în aparatul de specialitate al primarului Comunei Călățele, județul Cluj, a exercitat și funcția contractuală de administrator patrimoniu/contabil la Școala Gimnazială Călățele, județul Cluj, încălcând astfel dispozițiile art. 94 alin. (2) din Legea nr. 161/2003.

Soluționând cauza, prima instanță a găsit neîntemeiate atât criticile de nelegalitate prin care s-a invocat nerespectarea procedurii de înștiințare a persoanei evaluate, prin prisma prevederilor art. 20 alin. (1) și art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, cât și criticile de netemeinicie prin care s-a invocat incidența în cauză a situației de excepție prevăzută de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 cu privire la funcțiile didactice.

Procedând la propria evaluare a materialului probator administrat în cauză, pentru a răspunde criticilor formulate, instanța de control judiciar reține că hotărârea reflectă interpretarea și aplicarea greșită a prevederilor legale pertinente în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză, criticile recurentei-reclamante cu privire la nerespectarea procedurii de înștiințare a persoanei evaluate raportat la caracterul nepublic al informațiilor solicitate fiind fondate.

Relevante în acest sens, sunt prevederile art. 13 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, potrivit cărora: "(1) După repartizarea aleatorie a lucrării, inspectorul de integritate procedează la activitatea de evaluare a declarațiilor de avere, a datelor, a informațiilor și a modificărilor patrimoniale existente, în sensul prezentei legi, după cum urmează:

a) până la informarea persoanei care face obiectul evaluării și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, desfășoară proceduri administrative, prin raportare exclusivă la informații publice;

b) după informarea persoanei care face obiectul evaluării și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, solicită persoanelor fizice sau juridice și date ori informații care nu sunt publice.

(2) Actele întocmite de inspectorul de integritate pe baza datelor sau informațiilor care nu sunt publice, solicitate persoanelor fizice sau juridice, după începerea activității de evaluare, fără ca persoana să fie invitată și informată potrivit dispozițiilor art. 14, sunt lovite de nulitate absolută."

Totodată, dispozițiile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice prevăd: "Dacă, în urma evaluării declarației de interese, precum și a altor date și informații, inspectorul de integritate identifică elemente în sensul existenței unui conflict de interese sau a unei incompatibilități, informează despre aceasta persoana în cauză și are obligația de a o invita pentru a prezenta un punct de vedere."

În speță, din înscrisurile depuse la dosar, reiese că Agenția Națională de Intregritate a declanșat evaluarea respectării regimului juridic al incompatibilităților față de recurenta-reclamantă la data de 17.10.2016, prin lucrarea cu nr. x/17.10.2016.

Înalta Curte nu poate reține susținerile intimatei-pârâte în sensul că starea de incompatibilitate constatată rezulta încă de la data primirii sesizării, din documente care se încadrează în categoria informațiilor publice.

Contrar acestor susțineri, se observă că, în scopul soluționării lucrării, anterior înștiințării reclamantei cu privire la declanșarea activității de evaluare a respectării regimului incompatibilităților în perioada exercitării funcției/demnității publice, intimata-pârâtă a solicitat și a primit informații și documente referitoare la persoana evaluată.

Astfel cum a fost menționat în Raportul de evaluare contestat în cauză și cum reiese din actele depuse la dosar, Primăria Comunei Călățele, Județul Cluj, la solicitarea intimatei-pârâte, prin adresele nr. x/05.12.2016 și y/28.08.2017 a transmis o serie de documente, printre care: contractul individual de muncă nr. x/20.03.2008 încheiat între Primăria Comunei Călățele și recurenta-reclamantă, contractul individual de muncă nr. x/16.02.2015 încheiat între Școala Gimnazială Călățele și recurenta-reclamantă, fișa individuală a postului nr. 550/05.06.2015, stalele de plată pe anul 2016 și condica de prezență.

Or, în acord deplin cu susținerile recurentei-reclamante, informațiile cuprinse în documentele menționate anterior (contracte individuale de muncă, state de plată, fișa postului) conțin date cu caracter personal și nu pot fi considerate ca fiind de interes public, în sensul prevăzut de dispozițiile Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public.

Informarea recurentei-reclamante cu privire la declanșarea activității de evaluare a respectării regimului incompatibilităților în perioada exercitării funcției/demnității publice a fost făcută prin adresa nr. x/29.11.2018 comunicată cu confirmare de primire la domiciliu (06.12.2018), fiind menționat în mod expres în cuprinsul adresei că în ipoteza identificării unor elemente în sensul existenței unei incompatibilități, va fi informată despre aceasta și invitată pentru a prezenta un punct de vedere.

Abia prin adresa nr. x/04.12.2019 comunicată la data de 17.12.2019 și, ulterior, prin adresa nr. x/03.02.2020 comunicată la data de 11.02.2019, persoana evaluată a fost informată despre faptul că au fost identificate elemente în sensul existenței stării de incompatibilitate și a fost invitată să prezinte un punct de vedere .

În cauză, în situația în care persoana în privința căreia s-a declanșat evaluarea nu a fost informată și invitată pentru a prezenta un punct de vedere, astfel cum prevăd dispozițiile art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, intervine sancțiunea nulității absolute pentru actele întocmite de inspectorul de integritate, pe baza datelor sau informațiilor care nu sunt publice, solicitate persoanelor fizice sau juridice, după începerea activității de evaluare, fără ca persoana să fie invitată și informată potrivit art. 14.

Față de aceste considerente, Înalta constată că este fondată prima critică de nelegalitate formulată de recurenta-reclamantă, hotărârea atacată fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor de drept material referitoare la nulitatea absolută reglementată de art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, motiv pentru care se impune casarea hotărârii și, în rejudecare, anularea Raportului de evaluare nr. x/29.05.2020 emis de pârâta Agenția Națională de Integritate.

În consecință, având în vedere soluția ce urmează a fi pronunțată în cauză, nu se mai impune analizarea celorlalte critici de nelegalitate invocate pe fondul cauzei, sub aspectul netemeiniciei raportului de evaluare.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru aceste considerente, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, recursul reclamantei va fi admis, se va casa sentința recurată și, în rejudecare, se va admite acțiunea și se va anula raportul de evaluare contestat în cauză.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinței civile nr. 64/2021 din 4 martie 2021 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, în rejudecare, admite acțiunea formulată de reclamantă și anulează Raportul de evaluare nr. x/29.05.2020 emis de pârâta Agenția Națională de Integritate.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 24 noiembrie 2022, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.