ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4902/2022

Ședința publică din data de 26 octombrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova sub nr. x/2020 la data de 17.06.2020, reclamanta Regia Națională a Pădurilor Romsilva-Administrația Parcului Natural Porțile de Fier RA a chemat în judecată pe pârâții Ministerul Mediului - Direcția de Accesare Fonduri Externe și Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor, solicitând instanței ca prin sentința ce se va pronunța să se dispună:

(i) suspendarea executării Deciziei nr. 6071/CA/20.12.2019 emisă de Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor și a procesului-verbal nr. x/GLG/09.08.2019 (x/12.08.2019) de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare emis de Ministerul Mediului-Direcția Accesare Fonduri Externe, în temeiul art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

(ii) anularea Deciziei nr. 6071/CA/20.12.2019 emisă de Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor și a procesului-verbal nr. x/GLG/09.08.2019 (x/12.08.2019) de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare precum și a tuturor actelor subsecvente acestora emise de către Ministerul Mediului-Direcția Accesare Fonduri Externe;

(iii) obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate cu acest proces.

1.2. Prin încheierea din 09.12.2020, Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare a executării Deciziei nr. 6071/CA/20.12.2019 emisă de Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor și a procesului-verbal nr. x/GLG/09.08.2019 (x/12.08.2019) de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare emis de Ministerul Mediului-Direcția Accesare Fonduri Externe

Prin sentința nr. 246 din 04 noiembrie 2020, Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal a respins cererea de anulare a actelor administrative contestate, formulată de reclamanta Regia Națională a Pădurilor Romsilva-Administrația Parcului Natural Porțile de Fier RA, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Mediului-Direcția de Accesare Fonduri Externe și Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței curții de apel a declarat recurs reclamanta Regia Națională a Pădurilor Romsilva-Administrația Parcului Natural Porțile de Fier RA, formulând critici pe cale le-a încadrat în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare.

Recurenta a susținut că au fost greșit înlăturate de la aplicare prevederile art. 22 alin. (17) din O.U.G. nr. 66/2011 și art. 10 alin. (4) din H.G. nr. 875/2011 în ceea ce privește conținutul procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/GLG/09.08.2019.

Deși instanța de fond reține că pct. 5 din procesul-verbal nr. x/GLG/09.08.2019 nu este motivat, așa cum prevede expres art. 10 alin. (4) din H.G. nr. 875/2011(cu referire la pct. 5 din Anexa 4 la H.G. nr. 875/2011), apreciază totuși că sunt aplicabile dispozițiile art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011.

Instanța de fond face aplicarea greșită a normelor de drept material întrucât chiar art. 21 alin. (17) din O.U.G. nr. 66/2011 prevede expres că " Modelul procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare se stabilește prin normele metodologice de aplicare a prezentei ordonanțe de urgență."

Potrivit recurentei, instanța trebuia să constate că procesul-verbal nr. x/GLG/09.08.2019 nu respectă modul de completare a pct. 5 (nu se motivează rezultatele verificărilor), astfel cum se indică la pct. 5 din modelul prevăzut în Anexa 4 la H.G. nr. 875/2011, iar la pct. 6 nu se motivează, în concret, într-o manieră clară și univocă, în ce a constat suspiciunea de neregulă nr. x/09.05.2019 pretins elaborată.

De asemenea, hotărârea recurată a fost dată cu încălcarea prevederilor art. 50 din O.U.G. nr. 66/2011, întrucât decizia nr. 6071/CA/2019 de soluționare a contestației este nemotivată, cu referire la pct. 2.1, 2.2 și 3 din decizie și nu se prezintă detaliat un calcul privind cheltuiala neeligibilă în sumă de 824.482,71 RON.

Or, instanța de fond ar fi trebuit să constate nulitatea absolută a procesului-verbal contestat și pe cale de consecință a deciziei contestate, pentru insuficientă motivare sau nemotivarea actelor contestate, și să pronunțe o hotărâre în consecință.

Una din condițiile de legalitate și valabilitate a oricărui act administrativ o reprezintă motivarea acestuia de către autoritatea emitentă, obligația motivării reprezentând o garanție contra arbitrariului și excesului de putere.

Pentru a se putea exercita controlul legalității actelor administrative în conformitate cu art. 18 din Legea nr. 554/2004, instanța de judecată trebuie să cunoască rațiunile pentru care autoritatea publică, în îndeplinirea puterii sale discreționare, a ales soluția adoptată prin actul atacat, astfel încât motivarea trebuie să fie intrinsecă actului administrativ.

Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat în mod constant că motivarea este necesară din perspectiva posibilității de apreciere atât asupra competenței autorității publice de a emite actul administrativ cât și asupra legalității și temeiniciei măsurii impuse.

De altfel, și în jurisprudența comunitară se reține că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis și trebuie să prezinte de o manieră clară și univocă algoritmul urmat de instituția care a adoptat măsura atacată, astfel încât să li se permită persoanelor vizate să stabilească motivarea măsurilor și, de asemenea, să permită curților comunitare să efectueze revizuirea actului, insuficiența motivării sau nemotivarea atrăgând nulitatea sau nevalabilitatea actelor comunitare.

Consideră că instanța de fond a făcut o cercetare sumară a fondului ceea ce echivalează cu o necercetare a fondului.

Intimatul-pârât Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Soluția și considerentele instanței de recurs

Examinând sentința atacată prin prisma critici motivului de casare invocat, Înalta Curte constată că nu se impune reformarea acesteia.

Cu titlu preliminar, se reține că recursul de față privește exclusiv soluția instanței de respingere a motivului de nelegalitate privind nemotivarea/insuficienta motivare a actelor administrative contestate. Pe cale de consecință, aspectele de fond dezlegate de prima instanță privind existența neregulii și neeligibilitatea cheltuielilor au intrat în puterea de lucru judecat, prin nerecurare.

Recurenta-reclamantă a supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ și fiscal pe calea prevăzută de art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, Decizia nr. 6071/CA/20.12.2019 prin care autoritatea intimată a respins contestația îndreptată împotriva Procesul-verbal nr. x/GLG/09.08.2019 de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare emis de Ministerul Mediului-Direcția Accesare Fonduri Externe.

Prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/GLG/09.08.2019 întocmit de Ministerul Mediului, ce face obiectul prezentei acțiuni, s-a stabilit, cu privire la proiectul "Măsuri de conservare a ecosistemelor de pădure și de zone umede din arealul Parcului Natural Porțile de Fier", finanțat în cadrul programului R002- " Biodiversitate și servicii ale ecosistemelor " prin Mecanismul Financiar al Spațiului Economic European (SEE) 2009-2014, ce formează obiectul contractului de finanțare nr. x/30.06.2015 încheiat cu Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, o creanță bugetară de plată în sarcina recurentei - reclamante în cuantum total de 824.482,71 RON, reprezentând cheltuieli declarate neeligibile prin decizia Financial Mechanism Office (FMO).

Soluționând cauza, prima instanță a respins acțiunea, găsind neîntemeiate toate motivele de nelegalitate invocate de reclamantă vizând atât neregularitățile procedurale cât și fondul cauzei.

În speță, controlul judiciar exercitat de instanța de recurs este limitat la examinarea legalității sentinței sub aspectul respingerii motivului de nelegalitate al nemotivării/motivării insuficiente a actelor administrative contestate în cauză, prin prisma criticilor încadrate în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Răspunzând punctual criticilor formulate în recurs, Înalta Curte reține că, sub un prim aspect, recurenta susține că prima instanță ar fi reținut greșit incidența dispozițiilor art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/201, înlăturând de la aplicare dispozițiile art. 10 alin. (4) din H.G. nr. 875/2011 cu referire la pct. 5 din Anexa 4 la H.G. nr. 875/2011, în temeiul cărora a solicitat să se constate nulitatea absolută a procesului-verbal, în raport cu nerespectarea acestor dispoziții la elaborarea acestuia, după cum urmează:

La punctul 5 din procesul-verbal "Prezentarea verificărilor efectuate" nu se motivează rezultatul verificărilor, iar la punctul 6 " Motivele de fapt" nu se motivează, în concret, într-o manieră clară și univocă, în ce a constat suspiciunea de neregulă nr. x/09.05.2019 pretins elaborată.

Cu privire la aceste motive de nelegalitate ale procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/GLG/30.06.2015, prima instanță a apreciat în mod corect că dispozițiile art. 10 alin. (4) din H.G. nr. 875/2011 cu trimitere la Anexa 4 din același act normativ prevăd doar modelul de întocmire a procesului-verbal.

Nici în cuprinsul art. 10 alin. (4) din H.G. nr. 875/2011 și nici al Anexei 4 nu se menționează modul de completare a rubricilor procesului-verbal, ci doar elementele pe care trebuie să le conțină, și nici sancțiunea aplicabilă în cazul omiterii consemnării unor anumite aspecte. În aceste condiții, nefiind vorba de o sancțiune a nulității exprese pentru nerespectarea unor condiții de formă a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, recurenta-reclamantă trebuia să dovedească o vătămare a intereselor sale prin nemenționarea unor date/aspecte în procesul-verbal, vătămare care să nu poată fi reparată doar prin anularea acestui act.

În ceea ce privește omisiunile invocate, chiar dacă în cuprinsul pct. 5 din procesul-verbal nu se indică rezultatele verificărilor, la pct. 6 privind "Motivele în fapt", intimatul-pârât prezintă toate împrejurările de fapt relevante în cauză, începând cu decizia FMO prezintă concluzia omisiunii realizării activității nr. 4, omisiunea atingerii obiectivelor urmărite prin proiectul finanțat și indică conținutul corespondenței purtate între părți, concluzia de confirmare a suspiciunii de neregulă fundamentându-se pe argumentele inserate la acest punct, astfel că nu se pune problema vreunei vătămări a recurentei- reclamante, din cuprinsul constatărilor reieșind cu prisosință ceea ce i s-a imputat reclamantei.

Instanța de control judiciar reține că procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare este un act administrativ fiscal, conform dispozițiilor art. 21 alin. (19) din O.U.G. nr. 66/2011 și se supune exigențelor art. 21 pct. 21 din același act normativ, care prevede că acesta trebuie să conțină următoarele elemente: denumirea autorității emitente, data la care a fost emis, datele de identificare a debitorului sau a persoanei împuternicite de debitor, cuantumul creanței bugetare stabilite în urma constatărilor, motivele de fapt, temeiul de drept, numele și semnătura conducătorului autorității emitente, ștampila autorității emitente, posibilitatea de a fi contestat, termenul de depunere a contestației și autoritatea la care se depune contestația, mențiuni privind punctul de vedere al debitorului și poziția exprimată de structura de control competentă, ca urmare a aplicării prevederilor alin. (14) și (15).

Or, toate aceste mențiuni sunt cuprinse în actul contestat, fiind respectate cerințele prevăzute de art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011, așa cum corect a reținut și judecătorul fondului

Nemotivarea actului administrativ a fost reținută în jurisprudența instanței supreme doar atunci când din conținutul acestuia nu reiese starea de fapt, textele de lege incidente, considerate a fi fost încălcate, ori argumentele organului de control aduse în sprijinul concluziilor la care s-a ajuns, ceea ce nu este cazul în speță.

Pe de altă parte, recurenta- reclamantă cunoștea toate circumstanțele în fapt și în drept care au condus la constatarea neregulilor și stabilirea creanțelor bugetare, prin procesul-verbal nr. x/GLG/09.08.2019, din corespondența purtată anterior (începând cu nota finală x/25.04.2018, continuând cu adresa nr. x/12.03.2019 și răspunsul la cererea de revocare a acestei adrese, cu nr. x/04.04.2019), fiind înștiințată asupra deciziei FMO și a consecințelor acestei decizii, asupra neeligibilității unor sume din cadrul proiectului .

De altfel, împotriva Procesului-verbal nr. x/GLG/09.08.2019, recurenta-reclamantă a formulat contestație, care a fost motivată cu privire la toate aspectele de fapt și de drept reținute în cuprinsul procesului-verbal menționat, fără a invoca în vreun fel nemotivarea acestuia .

Cât privește nemotivarea deciziei nr. 6071/CA/2019, ci cu referire la pct. 2.1, 2.2 și 3 din decizie și la faptul că nu se prezintă un calcul detaliat al cheltuielilor neeligibile, criticile recurentei-reclamante privind nerespectarea prevederilor art. 50 din O.U.G. nr. 66/2011 sunt, de asemenea, nefondate.

Raportarea acestor susțineri la decizia de soluționare a contestației sunt lipsite de obiectivitate, întrucât modul de calcul al cheltuielilor neeligibile a fost contestat de către reclamantă, chiar înainte de a se emite procesul-verbal sau decizia administrativă de soluționare a contestației, în acest sens fiind de observat conținutul adresei de răspuns nr. x/04.04.2019 emisă de Operatorul de Program, prin care i se comunică reclamantei faptul că detalierea sumelor declarate neeligibile de către FMO corespunde sumelor declarate de către reclamantă în rapoartele intermediare financiare, respectiv execuției bugetare a proiectului, incluzând toate sumele corespunzătoare activității nr. 5 și nr. 6, precum și o cotă parte din cheltuielile pentru activitatea de management. Mai mult, adresa respectivă prezintă și un tabel anexat, din care rezultă cheltuielile neeligibile, astfel răspunzându-se și prin paragraful nr. 3 al deciziei de soluționare a contestației.

Totodată, din examinarea motivării deciziei nr. 6071/CA/2019, se observă că, în cadrul paragrafului 2.1 organul de soluționare a contestației administrative a sintetizat corect susținerile reclamantei privind nelegalitatea și netemeinicia procesului-verbal, iar la pct. 2.2 a prezentat argumentele care stau la baza soluției dispuse, raționament care nu trebuie să presupună expunerea unui veritabil silogism judiciar, cum pretinde recurenta, fiind respectată condiția motivării impusă de dispozițiile art. 50 din O.U.G. nr. 66/2011.

Prin urmare, în mod corect instanța de fond a reținut existența motivării în fapt și în drept a actelor administrative contestate și implicit legalitatea acestora, cu atât mai mult cu cât nu a fost menționată/dovedită în mod expres care este vătămarea invocată de recurenta-reclamantă în raport cu aspectele înfățișate care vizau insuficienta motivare a actelor contestate.

III. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele arătate, constatând că nu există motive care să atragă casarea sentinței recurate, Înalta Curte în baza art. 496 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta Regia Națională a Pădurilor Romsilva -Administrația Parcului Natural Porțile de Fier Ra împotriva sentinței nr. 246 din 4 noiembrie 2020 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 26 octombrie 2022.