ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2500/2020

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată, reclamanta R.N.P Romsilva -Administrația Parcului Natural Porțile de Fier R.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerului Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene prin Direcția Generală Programe Europene Infrastructură Mare - Direcția Gestionare pentru Programul Operațional Sectorial de Mediu, a solicitat suspendarea executării deciziei nr. 50818/25.08.2017, a notificării nr. x/03.07.2017 și procesului-verbal nr. x/03.07.2017 de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor emise de către pârâtă, până la data soluționării definitive a acestei acțiuni, anularea deciziei nr. 50818/25.08.2017, a notificării nr. x/03.07.2017 și procesului-verbal nr. x/03.07.2017 de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor emise de către pârâtă și obligarea pârâtei la cheltuieli de judecată ocazionate cu acest proces.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 640/2017 din 29 noiembrie 2017, a respins cererea de suspendare a executării formulată de reclamanta RNP Romsilva-Administrația Parcului Natural Porțile de Fier RA, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene prin Direcția Generală Programe Europene Infrastructură Mare-Direcția Gestionare pentru Programul Operațional Sectorial de Mediu, a respins acțiunea formulată de reclamantă și a dispus restituirea cauțiunii în cuantum de 848 RON consemnată de reclamantă cu recipisa nr. x/24.11.2017 la rămânerea definitivă a prezentei hotărâri.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta RNP Romsilva-Administrația Parcului Natural Porțile de Fier RA a declarat recurs. După o amplă prezentare a situației de fapt, în motivarea recursului se arată că în ceea ce privește petitul privind suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/03.07.2017 și a deciziei nr. 50818/25.08.2017, în mod greșit instanța de fond a apreciat că acțiunea este neîntemeiată și a pronunțat hotărârea cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Instanța de fond a făcut aplicarea greșită a normelor de drept material, întrucât decizia nr. 50818/25.08.2017 este act administrativ ce se cenzurează pe calea contenciosului administrativ în accepțiunea Legii nr. 554/2004 deoarece dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, iar prin această decizie s-a respins contestația formulată împotriva procesului-verbal nr. x/03.07.2017. În opinia recurentei, în cauză sunt îndeplinite și condițiile prevăzute de art. 15 raportat la art. 14 și art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din Legea nr. 554/2004 în sensul că a fost introdusă plângerea prealabilă împotriva actului vătămător, fiind vorba de un caz bine justificat așa cum este definit de art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, iar măsura suspendării actelor administrative este necesară pentru prevenirea unei pagube iminente în sensul art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004. Referitor la condiția cazului bine justificat prevăzută de lege, recurenta susține că aceasta derivă din faptul că executarea, mai înainte ca justiția să se pronunțe asupra legalității și temeiniciei celor constatate prin netele administrative contestate, constituie un motiv întemeiat pentru adoptarea suspendării, avându-se în vedere și Recomandarea nr. 98/1989 a Comitetului de miniștri din cadrul Consiliului Europei privind protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă, arătându-se de asemenea că instanța poate aprecia asupra existenței unor indicii temeinice de natură a pune sub semnul întrebării prezumția de legalitate a actelor administrative contestate. Executarea actului administrativ anterior soluționării în fond a acțiunii ar fi de natură a crea o pagubă iminentă, ce nu ar putea fi reparată, lipsirea de disponibilități financiare ale unității putând produce afectarea activității unității, întrucât suma în discuție de 42.408 RON cu TVA este considerabilă. Activitatea unității nu este activitate aducătoare de profit, activitatea Parcului fiind finanțată în baza contractului de administrare cu RNP Romsilva, aceasta virând sume în avans pentru cheltuielile curente, decontarea realizându-se la sfârșitul lunii prin emitere de factură la nivelul sumelor cheltuite fără a înregistra profit așa cum rezultă și din contul 121 din balanța de verificare la septembrie 2017, depusă la dosar. Recurenta mai susține că instanța de fond a făcut aplicarea greșită a normelor de drept material, întrucât așa cum prevede art. 2 din O.U.G nr. 66/2011 "neregula" reprezintă orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate, în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul UE/bugetul donatorilor publici internaționali și/sau fonduri publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit". Astfel fiind, nu poate fi reținută nici un fel de abatere care să prejudicieze bugetul. Mai mult, procesul-verbal nr. x/03.07.2017 și decizia nr. 50818/25.08.2017 nu probează existența unei legături de cauzalitate între acțiunile delictuale ale reclamantei și un pretins prejudiciu. Nu poate fi vorba nici de plata unei sume necuvenite, deoarece întrucât în cadrul contractului x/09.04.2014 cu S.C. A., cheltuiala a fost certificată și autorizată la plată prin cererea de rambursare nr. x/31.07.2014 de către AM Pos Mediu. Instanța de fond în mod greșit reține că neregula constă în acțiunea reclamantei de a se abate de la dispozițiile Contractului de finanțare precum și de la eludarea prevederilor dispozițiilor naționale și comunitare în materie. În realitate nici nu poate fi vorba de nici o abatere de la dispozițiile contractului de finanțare, de la dispozițiile legale atâta timp cât Tribunalul Mehedinți în dosarul nr. x/2015 nu a stabilit cine se face vinovat pentru nerealizarea centrului de vizitare și implicit cine a săvârșit abaterea de la contractul de finanțare. În susținerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară.

Apărările formulate în cauză Intimatul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene prin Direcția Generală Programe Europene Infrastructură Mare-Direcția Gestionare pentru Programul Operațional Sectorial de Mediu a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă că în cadrul proiectului "RNP Romsilva - Administrația Parcului Național Porțile de Fier RA garant al unui sistem adecvat de management al biodiversității" - SMIS 36660 al cărui beneficiar este reclamanta, potrivit cererii de finanțare aprobate, activitatea B.6 - Construcția și amenajarea centrului de vizitare plutitor și itinerant trebuia realizată prin două subactivități: B.6.1 - Constructia centrului de vizitare plutitor și itinerant și B.6.2 - Amenajarea și dotarea centrului de vizitare. Perioada de implementare a proiectului era de 42 de luni, data finalizării acestuia fiind data de 31.12.2015 conform Anexei 3 la Contractul de finanțare nr. x/04.07.2012. Prin contractul de Finanțare nr. x/04.07.2012 se stabilesc termenii și condițiile de acordare a finanțării pentru implementarea proiectului, termeni și condiții pe care beneficiarul a declarat că le cunoaște și le acceptă, potrivit prevederilor art. 1 alin. (2) din Contract. Totodată, potrivit prevederilor art. 1 alin. (4) si art. 8 alin. (1) din Contractul de finanțare, reclamanta, în calitate de Beneficiar al contractului, s-a obligat să asigure implementarea proiectului. Pentru realizarea subactivității B.6.2. - Amenajarea și dotarea centrului de vizitare, la data de 28.01.2013, a fost semnat Contractul de servicii nr. x/28.01.2013, intitulat "Proiect tehnic cu detalii de execuție pentru centru de vizitare naval, inclusiv avize, acorduri, autorizații și asistentă tehnică la construire", încheiat cu S.C. B. S.R.L. În cadrul acestui contract s-a autorizat o sumă în valoare de 40.000 RON fără TVA. În cadrul contractului, prestatorul S.C B. S.R.L a realizat proiectul tehnic, dar nu a obținut avizul Autorității Navale Române pentru documentația întocmită. Urmare acestui fapt, R.N.P. Romsilva - Administrația Parcului Natural Porțile de Fier R.A. a promovat acțiune în contradictoriu cu prestatorul S.C. B. S.R.L., constituindu-se pe rolul Tribunalului Mehedinți, dosarul nr. x/2014. În această cauză instanța de judecată iar, în urma hotărârii definitive, prin procedura executării silită, Administrația Parcului Natural Porțile de Fier a recuperat suma de 40.000 RON și suma de 9.600 RON, reprezentând TVA. Ulterior, contractul de servicii a fost atribuit către prestatorul S.C. A. S.R.L., cu o valoare totală de 66.458,00 RON fără TVA. Conform notei de certificare nr. x/13.08.2014, din valoarea contractului, în sumă de 66.458,00 RON, Autoritatea de Management POS Mediu, a declarant ca fiind eligibilă numai suma de 34.200 RON. R.N.P Romsilva - Administrația Parcului Natural Porțile de Fier R.A, a solicitat la rambursare suma de 40.000 RON, sens în care, potrivit Notificării nr. x/12.09.2014, autoritatea de management a autorizat la plată suma de 34.200 RON fără TVA. La data de 29.06.2015, a fost semnat Contractul de servicii nr. x/29.06.2015, intitulat "Servicii de proiectare și amenajare centru de vizitare naval", încheiat cu S.C. C. S.R.L. Ulterior, AM POS Mediu a declarat neeligibil Actul adițional nr. x la Contractul de servicii nr. x/29.06.2015, precum și toată valoarea aferentă acestui contract solicitată la rambursare, in sumă totală de 80.850 RON fără TVA, conform adresei nr. x/18.12.2015. Pentru contractul de lucrări nr. x/04.11.2014, intitulat "Construire centru de vizitare naval și intinerant" termenul de realizare s-a împlinit la data de 04.11.2015, fără a-și atinge obiectivul, respectiv realizarea centrului de vizitare naval. Având în vedere nefinalizarea Contractului de lucrări nr. x/04.11.2014, intitulat "Construirea centrului de vizitare naval si itinerant", în cadrul proiectului "RNP Romsilva -Administrația Parcului Național Porțile de fier RA garant al unui sistem adecvat de management al biodiversitații" prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență, nr. 38581/03.07.2017SM s-a reținut că suma în valoare de 34.200 RON fără TVA, aferentă contractului de servicii nr. x/09.04.2014, intitulat "Servicii de proiectare", devine neeligibilă, având ca obiect o activitate conexă a Contractului de lucrări nr. x/04.11.2014. Astfel, s-a apreciat că neregula reținută în sarcina reclamantei o reprezintă nerealizarea obiectivelor proiectului prin nefinalizarea Contractului de lucrări nr. x/04.11.2014 pentru "Construirea centrului de vizitare naval", activitate din cadrul proiectului "RNP Romsilva - Administrația Parcului Național Porțile de fier RA garant al unui sistem adecvat de management al biodiversității", aferent Contractului de Finanțare nr. x/04.07.2012. În conformitate cu Cererea de finanțare aprobată, activitatea B.6 - Construcția și amenajarea centrului de vizitare plutitor și intinerant, trebuia realizată prin două subactivități: subactivitatea B.6.1 Construcția centrului de vizitare plutitor și intinerant și subactivitatea B.6.2 Amenajarea și dotarea centrului de vizitare. Contractul de lucrări nr x/04.11.2014, intitulat "Construirea centrului de vizitare naval", deși a expirat în data de 04.11.2015 nu și-a atins obiectivul, neatingându-se astfel unul din indicatorii proiectului menționați în anexa 3 a Contractului de finanțare. Neîndeplinirea unuia din indicatori asumați prin Contractul de finanțare și a obiectivului proiectului conduc la concluzia că pe durata implementării proiectului au fost afectate condițiile de implementare, situație care atrage aplicarea prevederilor art. 4 alin (3) lit. a) din Contractul de finanțare potrivit cărora, AM își rezervă dreptul de a solicita restituirea totală a sumei alocate ca finanțare nerambursabilă, dacă în timpul implementării Proiectului, sau în interval de 5 ani, de la data finalizării activităților din Proiect, apar modificări importante, care afectează natura sau condițiile de implementare. Prin neatingerea obiectivelor proiectului este evident că s-au adus prejudicii atât bugetului Uniunii Europene cât și bugetului de stat, prin încasarea de către beneficiar a unor sume ce nu și-au atins finalitatea. Astfel fiind, Înalta Curte constată că în mod corect s-a reținut atât de echipa de control cât și de echipa de soluționare a contestației administrative formulată de reclamantă în sensul că nefinalizarea Contractului de lucrări nr. x/04.11.2014, intitulat "Construirea centrului de vizitare naval și itinerant" determină faptul că, suma în valoare de 34.200 RON fără TVA, aferentă contractului de servicii nr. x/09.04.2014, intitulat "Servicii de proiectare", devine neeligibilă, având ca obiect o activitate conexă a Contractului de lucrări nr. x/04.11.2014. De asemenea, Înalta Curte apreciază că instanța de fond a respins in mod corect cererea de suspendare a executării actelor administrative contestate, apreciind ca fiind întemeiată excepția inadmisibilității cererii de suspendare a executării actelor administrative contestate. Instanța de fond a apreciat în mod temeinic și legal faptul că dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2001 reglementează suspendarea executării actului administrativ. Referitor la caracterul de act administrativ al Notificării nr. x/03.07.2017, instanța a reținut în cuprinsul sentinței criticate faptul că aceasta nu îndeplinește cerința de a naște, modifica sau stinge raporturi juridice neputând fi calificată drept act administrativ prin prisma definiției date acestei categorii de acte juridice de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 544/2004, nefiindu-i aplicabile nici dispozițiile art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004 privind suspendarea executării ce reglementează acesta materie cu privire la actul administrativ. În ceea ce privește Decizia nr. 50818/25.08.2017, instanța de fond a reținut corect faptul că prin aceasta s-a respins contestația administrativă formulat de reclamantă procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/08.07.2017, reprezentând prin prisma dispozițiilor Legii nr. 554/2004, răspunsul la plângerea prealabilă formulată de reclamantă. Din analiza deciziei nr. 50818/25.08.2017, rezultă că aceasta a fost emisă în temeiul O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora. Potrivit dispozițiilor art. 50 alin. (8) și alin. (9) din O.U.G. nr. 66/2011, contestatorul actului administrativ poate cere suspendarea executării titlului de creanță, în temeiul Legii nr. 554/2004. Or, O.U.G. nr. 66/2011 reglementează în mod expres la art. 21 alin. (20) că procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare/Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare constituie titlu de creanță și se emite în vederea stingerii acestei creanțe. Respectivul titlu de creanță este cel care poate fi supus verificării la autoritatea publică emitentă, potrivit procedurii reglementate de O.U.G. nr. 66/2011, care, conform art. 50 alin. (1), se va pronunța prin decizie motivată cu privire la admiterea, în tot sau în parte, a contestației sau la respingerea ei, în caz de admitere putându-se decide anularea titlului de creanță atacat și, după caz, emiterea unui nou titlu, care va avea în vedere strict considerentele deciziei. Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a reținut faptul că "decizia dată în soluționarea contestației administrative nu poate constitui titlul de creanță, neputând fi susceptibilă de executare." Așadar, în mod corect a reținut instanța de fond faptul că "nu pot face obiectul cererii de suspendare a executării reglementate de dispozițiile art. 14 si art. 15 din Legea nr. 554/2004 decât actele administrative susceptibile de executare. I Pe fondul cauzei, Înalta Curte constată că în mod corect a reținut instanța de fond că "neregula reținută în sarcina reclamantei constă în nerealizarea obiectivelor proiectului prin nefinalizarea Contractului de lucrări nr. x/04.11.2014 pentru Construirea centrului de vizitare naval, activitate din cadrul proiectului RNP Romsilva- Administrația Parcului Național Porțile de Fier RA garant al unui sistem de management al biodiversității, aferent Contractului de Finanțare nr. x/04.07.2012. Referitor la critica recurentei privind lipsa neregulii ca urmare a inexistenței unui prejudiciu, Înalta Curte are în vedere dipozițiile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, potrivit cărora: "neregula reprezintă orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit". În acord cu cele reținute și de instanța de fond, în speță sunt aplicabile prevederile Anexei la Decizia Comisiei Europene C(2015)2771 final/30.04.2015 de modificare a Deciziei C(2013)1573 final/20.03.2013 privind aprobarea orientărilor referitoare la încheierea programelor operaționale adoptate pentru a beneficia de asistenta din partea FEDR, FSE si FC (2007 2013), precum și prevederile Metodologiei nr. 62479/20.07.2016 privind aplicarea art. 6 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011 proiectelor finanțate din P05 Mediu 2007-2013, elaborata de AMPOSM, care precizează că pentru demonstrarea eligibilității, proiectele trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiții: - proiectul este finalizat (activitățile prevăzute au fost desfășurate efectiv); - lucrările sunt realizate și recepționate în conformitate cu cerințele prevăzute de legislația națională; Așadar, prin neregula săvârșită s-au adus astfel prejudicii atât bugetului Uniunii Europene cât și bugetului de stat, prin încasarea de către beneficiar a unor sume plătite necuvenit. Dispozițiile art. 2 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011, stipulează că termenii de "...prejudiciu"... "au semnificația dată de reglementările incidente și de ghidurile lor de aplicare, emise de Uniunea Europeană/donatorul public internațional". Conform dispozițiilor art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului U.E, "neregularitate" înseamnă orice încălcare a unei dispoziții a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general. Referitor la "existența sau potențialitatea unui efect prejudiciabil al încălcării/abaterii pentru bugetul general al Uniunii Europene...", art. 1 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului U.E. din 18 decembrie 1995 - privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene prevede următoarele: "(1) în scopul protejării intereselor financiare ale Comunităților Europene, se adoptă prin prezenta o reglementare generală privind controalele uniforme, măsurile și sancțiunile administrative privind abaterile de la dreptul comunitar. (2) Constituie abatere orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităților, fie prin cheltuieli ne justificate." În acord cu legislația europeană, existența abaterii/neregulii/cheltuielii nejustificate presupune implicit potențialitatea/existența prejudicierii bugetului U.E. O neregulă cu impact financiar reprezintă o situație în care s-a realizat plata unor fonduri ce constituie cheltuieli neeligibile, prejudiciindu-se astfel bugetul european. Astfel fiind, Înalta Curte constată că în mod corect a reținut instanța de fond faptul că urmare a nefinalizării Contractului de lucrări nr. x/04.11.2014, intitulat "Construirea centrului de vizitare naval și itinerant", în cadrul proiectului "RNP Romsilva -Administrația Parcului Național Porțile de fier RA garant al unui sistem adecvat de management al biodiversității", SMIS 36660, aferent Contractului de finanțare nr. x/04.07.2012, suma in valoare de 34.200 RON fără TVA, aferentă contractului de servicii nr. x/09.04.2014, intitulat "Servicii de proiectare", devine neeligibilă, întrucât acesta avea ca obiect o activitate conexă a Contractului de lucrări nr. x/04.11.2014. Prin urmare, susținerile recurentei-reclamante, referitoare la lipsa prejudiciului sunt nefondate deoarece obligația de restituire sau recuperare a fondurilor UE există în toate cazurile de constatare a unei fraude sau nereguli, fără a fi necesară probarea existenței vreunui prejudiciu. De asemenea, Înalta Curte constată că și celelalte critici formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.