Decizia nr. 4061/2019 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2016, reclamanta Regia Națională a Pădurilor Romsilva - Administrația Parcului Natural Porțile de Fier RA, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe Infrastructură Mare - Autoritatea de management POS Mediu a solicitat anularea, în parte, a adresei înregistrată la Autoritatea de Management POS Mediu din cadrul Direcției Generale Programe Infrastructură Mare - Ministerul Fondurilor Europene la nr. 1257/1A/31.05.2016, referitoare la notificarea aferentă cererii de rambursare nr. x, proiect "RNP Romsilva Administrația Parcului Natural Porțile de Fier RA garant al unui sistem adecvat de management al biodiversității", în ceea ce privește neautorizarea la plată a sumei de 80.850 RON aferentă facturii nr. x din data de 15.12.2015 aferentă contractului nr. x/29.06.2015-CS 9 și implicit, în întregul său a adresei înregistrată la Autoritatea de Management POS Mediu la nr. 18080/OA/18.12.2015 prin care i s-a comunicat că Autoritatea de Management POS Mediu consideră valoarea contractului nr. x/29.06.2015 cheltuială neeligibilă. De asemenea, a solicitat ca Autoritatea de Management POS Mediu să certifice autorizarea la plată a sumei de 80.850 RON aferentă contractului nr. x/29.06.2015 ca și cheltuială eligibilă și să le ramburseze suma în totalitate. Pe cale de consecință a solicitat să se admită contestația, să se dispună anularea celor două acte emise de Autoritatea de Management POS Mediu, certificarea sumei de 80.850 RON aferentă contractului nr. x/29.06.2015 ca cheltuială eligibilă și rambursarea sa în totalitate către unitatea reclamantei, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința nr. 292 din data de 16 mai 2017, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a respins excepția inadmisibilității cererii invocată de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene prin Ministerul Finanțelor Publice, prin întâmpinare. A admis excepția tardivității cererii de chemare în judecată invocată de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene prin Ministerul Finanțelor Publice prin întâmpinare, în ceea ce privește anularea adresei x/18.12.2015. A respins ca tardiv formulată cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Regia Națională a Pădurilor RNP Romsilva - Administrația Parcului Natural Porțile de Fier RA, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene prin Ministerul Finanțelor Publice, cu privire la acest capăt de cerere. A respins capătul de cerere privind anularea adresei x/31.05.2016 ca neîntemeiat.

Cererile de recurs. Împotriva sentinței nr. 292 din data de 16 mai 2017, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal au declarat recurs reclamanta Regia Națională a Pădurilor RNP Romsilva - Administrația Parcului Natural Porțile de Fier RA și pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene prin Ministerul Finanțelor Publice. În dezvoltarea motivelor de recurs, pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene prin Ministerul Finanțelor Publice a arătat că hotărârea recurată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii deoarece, în mod eronat și netemeinic judecătorul fondului a respins excepția inadmisibilității petitului 2 al acțiunii și nu a ținut cont de dispozițiile art. 12 din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora: "Reclamantul va anexa la acțiune copia actului administrativ pe care îl atacă sau, după caz, răspunsul autorității publice prin care i se comunică refuzul rezolvării cererii sale. în situația în care reclamantul nu a primit nici un răspuns la cererea sa, va depune ta dosar copia cererii, certificată prin numărul și data înregistrării la autoritatea publică, precum și orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile", precum și ale art. 193 alin. (1) din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ. potrivit cărora: "Sesizarea instanței se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile SE VA ANEXA la cererea de chemare în judecată". Obligația persoanei lezate de a folosi acțiunea administrativă prealabilă are drept scop de a da posibilitatea autorității publice emitente să reanalizeze aspectele invocate și eventual, să revoce ori să modifice actul, prevenind astfel un nou proces (Decizia civilă nr. 401 pronunțată în dosarul nr. x/2002 de Curtea Supremă de Justiție, secția de contencios administrativ). Or, din înscrisurile comunicate Ministerului Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene (fost Ministerul Fondurilor Europene), de către Curtea de Apel Craiova, în dosarul nr. x/2016, nu rezultă că, anterior sesizării instanței, reclamanta s-a adresat acestei instituții, în conformitate cu dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, fapt pentru care acțiunea trebuie respinsă în ceea ce privește petitul 2 - anularea adresei nr. x/18.12.2015, ca inadmisibilă. Față de cele ce preced, solicită admiterea recursului, admiterea excepției inadmisibilității în ceea ce privește adresa nr. x/18.12.2015, modificarea în parte sentinței civile recurate si respingerea acțiunii ca inadmisibilă față acest capăt de cerere. Prin motivele de recurs formulate, reclamanta Regia Națională a Pădurilor RNP Romsilva - Administrația Parcului Natural Porțile de Fier RA a arătat că hotărârea primei instanțe a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material în sensul că nu s-a făcut aplicarea prevederilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ potrivit cărora: "Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz." Recurenta-reclamantă arată că au existat motive temeinice pentru care a introdus cererea de chemare în judecată la data de 19.12.2016 deoarece a încercat rezolvarea pe cale amiabilă și a așteptat răspuns la plângerea prealabilă, conform adresei nr. x/28.12.2015, motive pe care de altfel le-a prezentat și în fața instanței de fond, solicitând în același timp instanței de recurs să observe că instanța de fond a reținut greșit că a intervenit prescripția. Având în vedere că avea dreptul legal să introducă cererea de chemare în judecată prin care se solicită anularea actului administrativ - în speță adresa nr. x/18.12.2015, conform art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, nu mai târziu de un an de la data comunicării, instanța putea observa că data când a fost comunicată această adresă este data de 21.12.2015, dată în raport de care, calculând termenul de 1 an rezultă că până la data de 21.12.2016 avea dreptul legal să introducă cererea de chemare în judecată. Astfel, cererea de chemare în judecată a fost depusă la data de 19.12.2016 cu respectarea termenului legal. Pe fondul cauzei arată că adresa nr. x. 12.2015 nu este legală și trebuie revocată întrucât cheltuielile făcute în baza contractului nr. x/29.06.2015 sunt eligibile conform art. 2 din H.G. nr. 399/2015 privind regulile de eligibilitate "(1) Fără a încălca prevederile art. 3 și 4, pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiții cu caracter general: a) să fie angajată de către beneficiar și plătită de acesta. b) să fie însoțită de facturi emise în conformitate cu prevederile legislației naționale sau a statului în care acestea au fost emise ori de alte documente contabile... c) să fie în conformitate cu prevederile programului; d) să fie în conformitate cu contractul/decizia/ordinul de finanțare, încheiat între autoritatea de management sau organismul intermediar și beneficiar, cu respectarea art. 65 alin. (1 1 ), art. 70, art. 71, art. 125 alin. (1) și art. 140 din Regulamentul (UE) nr. 1.303/2013; e) să fie rezonabilă și necesara realizării operațiunii; f) să respecte prevederile legislației Uniunii Europene și naționale aplicabile; g) să fie înregistrată în contabilitatea beneficiarului, cu respectarea prevederilor art. 67 din Regulamentul (UE) nr. 1.303/2013." Cheltuielile pentru realizarea serviciilor de amenajare și a materialelor care fac obiectul contractului nr. x/29.06.2015 sunt eligibile cu atât mai mult și datorită faptului că prin expunerea și vizualizarea acestora se asigură o promovare activă a proiectului "R.N.P. Romsilva - Administrația Parcului Natural Porțile de Fier R.A. garant al unui sistem adecvat de management al biodiversității" și a Programului Operațional Sectorial de Mediu 2007-2013 în rândul vizitatorilor Parcului Natural Porțile de Fier. Pentru aceste aspecte, recurenta-reclamantă a solicitat anularea/revocarea adresei nr. x/18.12.2015, anulare ce produce implicit și anularea paragrafului din adresa nr. x/31.05.2016 "Autoritatea de Management nu a autorizat la plată … și suma de 80.850 RON aferentă facturii nr. x din 15.12.2015, aferentă contractului nr. x/29.06.2015 - CS9, deoarece acest contract a fost declarat neeligibil conform adresei nr. x/18.12.2015." Solicită instanței de recurs să constate că hotărârea atacată a fost pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, în sensul că pe fond nu s-a cercetat dacă adresele nr. x/18.12.2015 și nr. y/31.05.2016 a căror anulare s-a cerut, au fost legal întocmite și dacă s-a indicat temeiul legal în baza căruia a fost declarată cheltuială neeligibilă, cheltuiala aferentă contractului nr. x/29.06.2015, iar nemotivarea hotărârii sub aspectele esențiale invocate de părți echivalează cu necercetarea fondului cauzei atrăgând casarea hotărârii în condițiile art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ "În cazul admiterii recursului, instanța de recurs, casând sentința, va rejudeca litigiul în fond, dacă nu sunt motive de casare cu trimitere".

Apărările formulate în cauză. Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului părții adverse, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 31 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 18 septembrie 2019.

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate, pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare. Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat anularea, în parte, a adresei înregistrată la Autoritatea de Management POS Mediu din cadrul Direcției Generale Programe Infrastructură Mare - Ministerul Fondurilor Europene la nr. 1257/1A/31.05.2016, referitoare la notificarea aferentă cererii de rambursare nr. x, proiect "RNP Romsilva Administrația Parcului Natural Porțile de Fier RA garant al unui sistem adecvat de management al biodiversității", în ceea ce privește neautorizarea la plată a sumei de 80.850 RON aferentă facturii nr. x din data de 15.12.2015 aferentă contractului nr. x/29.06.2015-CS 9 și implicit, în întregul său a adresei înregistrată la Autoritatea de Management POS Mediu la nr. 18080/OA/18.12.2015 prin care i s-a comunicat că Autoritatea de Management POS Mediu consideră valoarea contractului nr. x/29.06.2015 cheltuială neeligibilă. Prima instanță a respins excepția inadmisibilității cererii invocată de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene prin Ministerul Finanțelor Publice, prin întâmpinare, a admis excepția tardivității și a respins ca tardiv formulată cererea de chemare în judecată în ceea ce privește anularea adresei x/18.12.2015 și a respins capătul de cerere privind anularea adresei x/31.05.2016 ca neîntemeiat. Învestită cu soluționarea cererilor de recurs formulate, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal constată că prin motivele de recurs pârâtul critică hotărârea primei instanțe cu privire la respingerea excepției inadmisibilității cererii de chemare în judecată pentru lipsa procedurii prealabile. Sub acest aspect Înalta Curte constată că procedura de contestare a actului administrativ are o reglementare particulară, care presupune, anterior acțiunii în fața instanței judecătorești competente, formularea unei plângeri în fața autorității administrative. Astfel, potrivit art. 7 alin. (1) teza întâi din Legea nr. 554/2004, "Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia". Plângerea prealabilă este definită la art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 554/2004 astfel: "cererea prin care se solicită autorității publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării sau modificării acestuia". Plângerea prealabilă la care se referă art. 7 din Legea nr. 554/2004 este cunoscută sub denumirea de recurs administrativ. Or, cu privire la acest motiv de recurs Înalta Curte constată că în mod corect prima instanță a reținut că reclamanta a îndeplinit procedura prealabilă în ceea ce privește adresa nr. x/2015 având în vedere că prin notificarea nr. x/28.12.2015 aceasta a formulat critici în legătură cu aspectele reținute prin actul contestat, iar acest înscris îndeplinește rolul de realizare a procedurii prealabile. Chiar dacă în cuprinsul său nu se solicită expres revocarea adresei nr. x/2015, din argumentele prezentate de către reclamantă, rezultă că scopul formulării acestei notificări este acela al reanalizării aspectelor reținute prin adresa x/2015, și implicit al revocării adresei. Față de aceste aspecte Înalta Curte va respinge motivul de recurs formulat de pârât, ca nefondat, constatând că prima instanță a reținut în mod corect că notificarea nr. x/28.12.2015 are caracterul unei plângeri, iar reclamanta a îndeplinit procedura prealabilă. Prin motivele de recurs formulate, reclamanta a învederat instanței de recurs că motivul pentru care a înregistrat cererea de chemare în judecată cu respectarea unui termen de un an de zile este faptul că a încercat rezolvarea pe cale amiabilă și a așteptat răspuns la plângerea prealabilă. În acord cu judecătorul fondului, instanța de control judiciar reține că, în speță, nu sunt incidente dispozițiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, conform cărora: "Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz." Înalta Curte reține că în materia contenciosului administrativ, prin stabilirea termenului decădere de un an legiuitorul a urmărit să îi sprijine pe cei care se consideră vătămați în drepturile lor prin acte administrative în cazul intervenirii unor motive temeinice și care au dus la nerespectarea termenului de prescripție 6 luni. Termenul de decădere de un an este reglementat ca o situație de excepție de la regula prescriptibilității acțiunii în termenul de 6 luni și devine aplicabil numai dacă acțiunea nu a fost introdusă înlăuntrul termenului de prescripție din motive temeinice. Legea nu definește noțiunea de "motive temeinice", urmând ca interpretarea să fie făcută de instanță în funcție de împrejurările concrete ale speței. În speța de față se constată că prin adresa nr. x/18.12.2015, emisă de Ministerul Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe Infrastructură Mare - Autoritatea de Management POS Mediu, reclamanta a fost înștiințată cu privire la revizuirea cererii de finanțare aprobate, aferente proiectului "R.N.P. Romsilva - Administrația Parcului Natural Porțile de Fier R.A. garant al unui sistem adecvat de management al biodiversității", atrăgându-i-se atenția că nerespectarea cererii de finanțare aprobate duce la imposibilitatea atingerii obiectivelor proiectului. Prin notificarea nr. x/28.12.2015, reclamanta R.N.P. Romsilva - Administrația Parcului Natural Porțile de Fier R.A. a formulat critici în legătură cu aspectele reținute în adresa sus-menționată. Faptul că nu a primit răspuns cu privire la această notificare, a formulat o nouă plângere prealabilă înregistrată sub nr. x/04.07.2016, a așteptat răspuns la această plângere și a încercat rezolvarea pe cale amiabilă a eventualului litigiu nu reprezintă "motive temeinice" conform dispozițiilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Așa fiind, în mod corect prima instanță a admis excepția tardivității și a respins ca tardiv formulată cererea de chemare în judecată în ceea ce privește anularea adresei x/18.12.2015. Prin cel de-al doilea motiv de recurs, reclamanta arată că instanța de fond a pronunțat hotărârea atacată cu aplicarea greșită a normelor de drept material cu privire la adresa nr. x/31.05.2016 în sensul că pe fondul cauzei nu s-a cercetat dacă adresele nr. x/18.12.2015 și nr. y/31.05.2016 a căror anulare s-a cerut, au fost legal întocmite și dacă s-a indicat temeiul legal în baza căruia a fost declarată cheltuială neeligibilă. Analizând acest motiv de recurs Înalta Curte constată că, în baza contractului de finanțare nr. x/04.07.2012 încheiat între Ministerul Mediului și Pădurilor și RNP Romsilva-Administrația Parcului Natural Porțile de Fier RA, având ca obiect acordarea finanțării nerambursabile pentru proiectul "RNP Romsilva-Administrația Parcului Natural Porțile de Fier RA, garant al unui sistem adecvat de management al biodiversității", a fost încheiat contractul de servicii nr. x/29.06.2015 între reclamantă și S.C. A. S.R.L., având ca obiect prestarea serviciilor de proiectare și amenajare centru de vizitare naval, servicii de proiectare specializată, diverse articole decorative, cu termen de realizare până la data de 31.10.2015. Prin adresa nr. x/18.12.2015 s-a comunicat recurentei-reclamante faptul că valoarea contractului nr. x/29.06.2015 este neeligibilă întrucât contractul de lucrări nr. x/04.11.2014 "construire centru de vizitare naval și itinerant" s-a încheiat la data de 04.11.2015 fără a-și atinge obiectivul-realizarea centrului de vizitare, motiv pentru care nu mai există obiectul contractului x/29.06.2015. Prin adresa nr. x/31.05.2016 s-a menționat că "Autoritatea de Management nu a autorizat la plată suma de 84.029,09 RON compusă din: 3.179,09 RON (din factura nr. x din 30.10.2015, aferentă contractului nr. x/20.11.2012, ca urmare a corecției financiare de 25% care a fost aplicată conform Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x din 18.12.2014) și suma de 80.850,00 RON (din factura nr. x din 15.12.2015, aferentă contractului nr. x/29.06.2015, contract declarat neeligibil conform adresei nr. x/18.12.2015). În mod corect a reținut prima instanță că emiterea adresei nr. x/31.05.2016 (act administrativ subsecvent adresei nr. x/2015) în ce privește suma de 80.850 RON este o consecință a declarării neeligibilității contractului nr. x/2015 (conform adresei nr. x/2015), iar recurenta-reclamantă a fost atenționată cu privire la neeligibilitatea contractului. Atât timp cât adresa nr. x/2015 nu a fost anulată sau revocată produce efecte juridice în ceea ce o privește pe recurenta-reclamantă. Faptul că prima instanță s-a pronunțat pe excepție și nu a cercetat pe fond dacă adresele nr. x/18.12.2015 și nr. y/31.05.2016 a căror anulare s-a cerut, au fost legal întocmite și dacă s-a indicat temeiul legal în baza căruia a fost declarată cheltuială neeligibilă nu reprezintă o încălcare a normelor de drept material sau o nemotivare a hotărârii sub aspectele esențiale invocate de părți. În concluzie, instanța de control judiciar apreciază că instanța de fond a dat o interpretare corectă a normelor de drept incidente în cauza de față.

Soluția instanței de recurs. Pentru aceste considerente, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursule, ca nefondate.