ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4581/2022

Ședința publică din data de 12 octombrie 2022

Deliberând asupra recursului de față, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în fața primei instanțe

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ si fiscal la data de 11 mai 2021, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, în principal, anularea Decizia nr. 68/09.12.2020 emisă de pârât și, în subsidiar, reducerea amenzii aplicate prin decizia menționată.

În ședința publică din 26 ianuarie 2022, reclamanta A. a depus cerere de sesizare a Curții Constituționale a României cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 18 alin. (2) din Legea nr. 21/1996.

Prin încheierea din 23 martie 2022, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a respins, ca inadmisibilă, cererea formulată de reclamanta A. privind sesizarea Curții Constituționale a României cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 18 alin. (2) din Legea nr. 21/1996.

Împotriva încheierii din 23 martie 2022 a declarat recurs reclamanta A., în condițiile art. 483 C. proc. civ.

Invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta a solicitat, admiterea recursului, casarea Încheierii atacate și, în rejudecare admiterea cererea de sesizare a Curții Constituționale formulată de reclamanta A.. Și, pe cale de consecință, sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 18 alin. (2) din Legea nr. 21/1996.

În esență, recurenta a susținut că încheierea curții de Apel este greșită, în condițiile în care, pentru a deveni o decizie, un act oficial de autoritate al Consiliului Concurenței valid, legea impune existența semnăturii președintelui Consiliului Concurenței asupra deciziei. Pentru a putea semna în mod legal această decizie, mandatul persoanei care îndeplinește funcția de președinte al Consiliului Concurenței trebuie să fie valabil.

Or, dacă art. 18 alin. (2) din Legea concurenței, pe care s-a întemeiat valabilitatea mandatului dlui președinte B. la momentul semnării Deciziei, ar fi declarat neconstituțional, aceasta ar echivala cu lipsa mandatului și, implicit, lipsa unei condiții extrinseci de validitate a deciziei de sancționare a subscrisei - semnarea acesteia de către președintele Consiliului Concurenței.

Mai susține recurenta că, contrar celor reținute de Curtea de Apel, și momentul semnării deciziei de sancționare are relevanță pentru validitatea acesteia, nu doar momentul adoptării soluției, ce are loc la data deliberării, dată la care se redactează minuta. In primul rând, Curtea de Apel a statuat că deciziile Consiliului Concurenței sunt adopatae de plenul Consiliului, ca organ colegial, nu doar de președinte.

În fine, mai susține recurenta, chiar daca deciziile se adoptă în plen și sunt emise de autoritatea Consiliul Concurenței, acestea trebuie să îndeplinească anumite cerințe de validitate pentru a putea fi considerate acte administrative individuale de sancționare.

Rolul esențial al semnăturii președintelui Consiliului Concurenței pentru validitatea actelor acestei autorități este stabilit la art. 19 alin. (7) și art. 20 din Legea nr. 21/1996. De aceea, decizia adoptată în plen se semnează de președinte în numele Consiliului Concurenței, numai în acest mod aceasta devenind un act de autoritate valabil al Consiliului Concurenței, prin care se aplică o sancțiune. Dacă semnătura președintelui lipsește sau dacă acesta nu avea mandat la momentul la care a semnat actul, decizia de sancționare este nulă, pentru că lipsește o condiție imperativă de validitate formală a actului, acesta nefiind, practic, însușit în mod oficial și legal de Consiliu. Dacă s-ar accepta motivarea primei instanțe, s-ar ajunge la concluzia că aplicarea prevederilor citate este opțională, neavând vreo sancțiune sau relevanță dacă decizia de sancționare este semnată sau nu. Actul respectiv poate fi semnat de către un alt membru al plenului doar în caz de indisponibilitate sau absență a președintelui și numai în baza desemnării persoanei respective prin ordin de către președinte.

Intimatul-pârât Consiliul Concurenței a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea încheierii atacate ca fiind temeinică și legală.

II. Considerentele instanței de recurs

Analizând recursul declarat în cauză, prin prisma motivelor de recurs invocate și a dispozițiilor legale relevante, Înalta Curte constată că acesta este fondat și îl va admite pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, această instanță decide asupra excepțiilor ridicate în fața instanțelor judecătorești sau de arbitraj comercial privind neconstituționalitatea unei legi sau ordonanțe ori a unei dispoziții dintr-o lege sau dintr-o ordonanță în vigoare, care are legătură cu soluționarea cauzei în orice fază a litigiului și oricare ar fi obiectul acestuia.

Corelativ, alin. (5) din același articol, dispune că dacă excepția este inadmisibilă, fiind contrară prevederilor alin. (1), (2) sau (3), instanța respinge printr-o încheiere motivată cererea de sesizare a Curții Constituționale.

Ca atare, instanța este abilitată în raport de prevederile alin. (1) și (5) ale art. 29 din Legea nr. 47/1992, să aprecieze ea însăși asupra relevanței ori nerelevanței textului denunțat ca fiind contrar legii fundamentale în soluționarea cauzei în care s-a ridicat excepția de neconstituționalitate.

Așadar, posibilitatea pe care legiuitorul a lăsat-o la îndemâna instanței de a putea respinge cererea de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate este limitată de textul art. 29 alin. (6) din Legea nr. 47/1992, strict la constatarea condițiilor de admisibilitate, printre care și cea referitoare la existența unei legături între textul legal a cărui neconstituționalitate a fost invocată și cauza dedusă judecății.

Condițiile prevăzute de art. 29 din Legea nr. 47/1992 trebuie îndeplinite cumulativ, dar analiza lor este graduală, astfel încât dacă una dintre acestea nu este îndeplinită, instanța va respinge, printr-o încheiere motivată, cererea de sesizare a Curții Constituționale.

În calea extraordinară de atac, exercitată împotriva încheierii prin care s-a respins cererea de sesizare a instanței de control constituțional, va fi examinată respectarea, de către instanța care a pronunțat hotărârea atacată, a cerințelor impuse de art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicată.

În procesul pendinte reclamanta recurentă în susținerea excepției, reclamanta a arătat că Decizia Consiliului Concurentei nr. 68/2020 a cărei anulare o solicita, a fost semnata de președintele Consiliului Concurentei in data de 07.04.2021, data la care mandatul acestuia de 5 ani expirase, fiind început la 03.03.2015. A mai susținut ca pretinsa valabilitate a mandatului după expirarea termenului acestuia s-a bazat pe dispozițiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 21/1996. Reclamanta a concluzionat în sensul ca declararea ca neconstituționale a respectivelor prevederi ar determina inexistenta mandatului dl. B. la momentul semnării deciziei consiliului si anularea acesteia.

În susținerea excepției de neconstituționalitate, reclamanta a invocat Decizia CCR nr. 58/2021 prin care a fost declarat neconstituțional art. 18 alin. (3) din Legea nr. 21/1996. A arătat că CCR a stabilit că exercitarea atribuțiilor aferente funcției de Președinte al Plenului Consiliului Concurentei după expirarea acestui mandat este nelegală, neavând niciun suport legal sau constituțional. Ca urmare a Deciziei CCR nr. 58/2021, Legea nr. 21/1996 a fost modificata prin O.U.G. nr. 23/2021 publicata in MOF din data de 02.04.2021.

Reclamanta a susținut ca deși a fost eliminat art. 18 alin. (3) ce fusese declarat neconstituțional, soluția legislativă care înlocuiește acest articol este, de asemenea neconstituțională. Alineatul 2 al art. 18 din L nr. 21/1996 prevede aceeași posibilitate pentru instituțiile implicate în desemnarea membrilor plenului Consiliului Concurentei de a amâna numirea acestora, cu efectul prelungirii mandatelor dincolo de limitele lor legale.

A mai susținut că o astfel de soluție încalcă art. 1 alin. (3) si 5 din Constitutie, în condițiile în care este posibilă numirea unor persoane noi in Plenul Consiliului Concurentei (sau reinnoirea mandatelor acestora) în asa maniera încât limitele mandatelor sa fie respectate, modificarea art. 18 alin. (4) fiind dovada in acest sens, nu exista niciun temei constituțional si legal pentru prelungirea mandatelor membrilor Plenului.

Conchide reclamanta, în sensul că excepția prevăzută în teza finala a art. 18 alin. (2) din Legea nr. 21/1996 lasă posibilitatea extinderii cu un termen incert a mandatului Președintelui Consiliului, în cazul existentei unei stari de urgenta sau de alerta. Or starea de urgenta sau de alerta nu poate justifica prelungirea mandatului pe toata durata acesteia și încă 6 luni după încetarea sa, neexistând o imposibilitate obiectiva de numire a unei noi persoane în functia de Presedinte al Consiliului Concurentei, imposibilitate care sa justifice o derogare semnificativa de la garantiile constituționale.

Față de obiectul acestei excepții de neconstituționalitate, Înalta Curte are a observa că, într-adevăr, prin Decizia Curtii Constitutionale nr. 58/2021 a fost declarata necontitutională dispoziția art. 18 alin. (3) din Legea nr. 21/1996, forma anterioară modificării aduse prin O.U.G. nr. 23/2021.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a respins, ca inadmisibilă, cererea formulată de reclamanta A. privind sesizarea Curții Constituționale a României cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 18 alin. (2) din Legea nr. 21/1996, reținând în esență, că reclamanta a invocat neconstituționalitatea dispoz. art. 18 alin. (2) din Legea nr. 21/1996 în forma începând cu data de 02.04.2021, care nu erau în vigoare la data de 09.12.2020 când a fost emisă Decizia Consiliului Concurentei nr. 68/09.12.2020 contestată în prezenta cauză.

Mai reține instanța că dispoziția legală relevantă sub aspectul analizării motivului de nelegalitate suplimentar invocat de reclamanta este cea a articolului 18 alin. (2) din L nr. 21/1996 în forma in vigoare la data de emiterii deciziei, respectiv 09.12.2020 si nu forma legii modificată prin O.U.G. nr. 23/2021,apreciind astfel că dispoziția legală in privința căreia reclamanta a invocat excepția de neconstituționalitate nu are legătura cu soluționarea cauzei întrucât legea civila nu retroactivează, iar relevantă este forma legii la data când emiterii deciziei si nu la momentul semnării acesteia.

Curtea constată astfel, că în prezenta cauză, în mod greșit în primă instanță a constatat că nu se impune sesizarea Curții Constituționale pentru a se pronunța asupra constituționalității dispozițiilor invocate, evaluând relevanța cererii de sesizare conform interpretării arătate și dând condiției privind legătura cu cauza, semnificația cuvenită, a aptitudinii de a influența, în cazul admiterii excepției, pe viitor, în mod diferit soluționarea cauzei, ținând seama și de practica constantă de a Curții Constituționale de a respinge astfel de sesizări(cu referire la jurisprudența instanței de contencios constituțional expusă în considerentele soluției atacate).

Este util a observa, sub acest aspect, instanța este abilitată, în raport de prevederile alin. (1) și (5) ale art. 29 din Legea nr. 47/1992, să aprecieze ea însăși asupra relevanței ori nerelevanței textului denunțat ca fiind contrar legii fundamentale în soluționarea cauzei în care s-a ridicat excepția de neconstituționalitate.

Așadar, posibilitatea pe care legiuitorul a lăsat-o la îndemâna instanței de a putea respinge cererea de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate, este limitată de art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 strict la constatarea condițiilor de admisibilitate, printre care și cea referitoare la existența unei legături între textul legal a cărui neconstituționalitate a fost invocată și cauza dedusă judecății.

În speță, recurenta a invocat excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 18 alin. (2) din Legea nr. 21/1996, solicitând sesizarea Curții Constituționale pentru constatarea neconstituționalității acestor prevederi. Condiția relevanței excepției de neconstituționalitate, care impune ca normele criticate să aibă incidență în soluționarea cauzei respective, nu trebuie analizată in abstracto, ci dedusă din directa legătură a prevederilor legale în discuție cu litigiul aflat pe rolul instanței.

Astfel, se impune a fi luat în calcul interesul procesual al rezolvării excepției de neconstituționalitate, prin prisma obiectului cauzei, a stadiului procesual și a dispozițiilor legale în temeiul cărora judecata va fi realizată.

Cu privire la relevanța pe care soluționarea excepției de neconstituționalitate invocată ar avea-o în prezenta cauză, din analiza articolului a cărui neconstituționalitate a fost invocată și a obiectului cauzei, se constată că sunt fondate criticile recurentei, existând legătură între soluția ce ar fi putut fi dată cererii formulate de reclamantă și norma juridică a cărei neconstituționalitate a fost invocată.

Astfel, prin acțiunea formulată reclamanta a solicitat, in principal, anularea Decizia nr. 68/09.12.2020 emisă de Consiliul Concurentei, iar in subsidiar, reducerea amenzii aplicate prin decizie. Alături de motivele de nelegalitate invocate prin cererea de chemare in judecata inițială, reclamanta a invocat un motiv suplimentar de nelegalitate prin cererea completatoare depusă in ședința publică de la primul termen de judecată din data de 26.01.2022 respectiv nelegalitatea Deciziei nr. 68/09.12.2020 pe considerentul că decizia a fost semnată de dl. B., deși mandatul acestuia de președinte al Consiliului Concurentei expirase ca urmare a pronunțării Deciziei CCR nr. 58/2021 si a neconstituționalității prevederilor introduse in Legea concurentei prin art. 29 pct. 6 din O.U.G. nr. 23/2.04.2021

Reclamanta a mai susținut că excepția prevăzută în teza finala a art. 18 alin. (2) din Legea nr. 21/1996 lasă posibilitatea extinderii cu un termen incert a mandatului Președintelui Consiliului, în cazul existentei unei stări de urgenta sau de alerta. Or starea de urgenta sau de alerta nu poate justifica prelungirea mandatului pe toata durata acesteia si încă 6 luni după încetarea sa, neexistând o imposibilitate obiectiva de numire a unei noi persoane in functia de Presedinte al Consiliului Concurentei, imposibilitate care sa justifice o derogare semnificativa de la garantiile constituționale.

Așadar, finalitatea urmărită prin susținerea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 18 alin. (2) din Legea nr. 21/1996 o reprezintă stabilirea ineficacității unei prevederi legale care ar putea constitui un obstacol în soluționarea favorabilă a cererii formulate de recurentă, în condițiile în care aceasta a solicitat, în principal, anularea Decizia nr. 68/09.12.2020 emisă de Consiliul Concurentei, decizie care a fost semnată de Președintele Consiliului Concurenței al cărui mandat fost prelungit în temeiul art. 18 alin. (3) din Legea nr. 21/1996 iar, la momentul semnării deciziei contestate valabilitatea mandatului aceluiași președinte se întemeia pe prevederile art. 18 alin. (2) din legea anterior menționată.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că instanța că în cauză este îndeplinită cerința prevăzută de dispozițiile art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicată, anume aceea ca dispoziția legală criticată să aibă legătură cu soluționarea cauzei, astfel încât și recursul de față va fi admis, va fi casată, încheierea referitor la dispoziția de respingere a cererii de sesizare a Curții Constituționale și va fi sesizată Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 18 alin. (2) din Legea nr. 21/1996.

Opinia instanței, exprimată conform cerinței prevăzute de art. 29 alin. (4) din Legea nr. 47/1992, este în sensul că dispozițiile art. art. 18 alin. (2) din Legea nr. 21/1996 sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta A. împotriva încheierii din 23 martie 2022 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează Încheierea atacată și, rejudecând:

Admite cererea de sesizare a Curții Constituționale formulată de reclamanta A..

Dispune sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 18 alin. (2) din Legea nr. 21/1996.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 12 octombrie 2022.