ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4466/2022

Ședința publică din data de 6 octombrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 6 iunie 2019 sub nr. x/2019 pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamanții A., B., C., D. au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Justiției, Ministrul Justiției și Curtea de Apel București, obligarea Ministrului Justiției la emiterea ordinului privind aprobarea ștatelor de funcții și posturi ale Curții de Apel București, în sensul transformării posturilor de grefieri arhivari cu studii medii în posturi grefieri arhivari cu studii superioare, obligarea Ministerului Justiției de a modifica bugetul corespunzător modificării statelor de funcții și posturi ale curții de apel, obligarea Curții de Apel București la îndeplinirea formalităților necesare și emiterea deciziilor privind încadrarea acestora pe posturile de grefieri arhivari cu studii superioare, conform examenului susținut la 27-28 noiembrie 2018 (ale cărui rezultate au fost definitivate la 03.12.2018); obligarea pârâților în solidar la achitarea diferențelor salariale cuvenite, conform funcției promovate prin concurs, de la data definitivării rezultatelor (3.12.2018), actualizate la momentul plății cu rata inflației și cu dobânda legală penalizatoare, obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

Prin decizia nr. 717 din 31 octombrie 2019 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2019 a fost declinată competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Ploiești, secția contencios administrativ și fiscal.

Prin sentința nr. 101 pronunțată la 29 septembrie 2020, Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal a admis cererea având ca obiect acțiunea formulată de reclamanții A., B., D. și C., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Justiției și Curtea de Apel București și a obligat Ministerul Justiției la emiterea ordinului privind aprobarea statelor de funcții, în sensul transformării posturilor de grefieri arhivari cu studii medii în grefieri arhivari cu studii superioare și de a modifica bugetul, iar Curtea de Apel București la emiterea deciziei de încadrare pe posturile de grefieri arhivari cu studii superioare și la achitarea diferențelor salariale cuvenite acestora.

Împotriva sentinței nr. 101 pronunțată la 29 septembrie 2020 de Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârât Ministerul Justiției, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

În principal susține că, prin hotărârea recurată, instanța de fond nu s-a pronunțat asupra excepției lipsei calității sale procesuale pasive în ceea ce privește capătul de cerere constând în obligarea pârâților la plata drepturilor salariale derivate din reîncadrarea pe noile funcții.

Susține că în privința pretențiilor formulate prin cererea de chemare în judecată, în contradictoriu cu recurentul-pârât, respectiv emiterea de către Ministrul Justiției a unui ordin de modificare a statelor de funcții, soluția pronunțată pe fondul cauzei este nelegală și netemeinică.

Invocă dispozițiile art. 38 alin. (1) din Legea nr. 567/2004 și arată că pentru ocuparea posturilor de grefieri arhivari nu se solicită studii superioare, iar promovarea personalului auxiliar de specialitate în funcții de execuție este prevăzută de art. 43 și 44 din Legea nr. 567/2004.

Mai arată că, deși Legea cadru nr. 153/2017 prevede doar posibilitatea salarizării grefierilor arhivari pe studii superioare, acest fapt nu echivalează cu încadrarea pe funcție, iar pe de altă parte, susține că numai după modificarea și completarea acestui act normativ în sensul reglementării condițiilor studiilor superioare pentru numirea în funcțiile de grefier arhivar și registrator, persoanele care ocupă aceste funcții și au absolvit studii superioare, pot susține examenul de promovare în funcțiile de grefier arhivar și registrator cu studii superioare, urmând a fi încadrate pe aceste funcții cu gradul corespunzător vechimii, fiind salarizate în conformitate cu prevederile Legii cadru nr. 153/2017.

De asemenea, susține că decizia de transformare a posturilor de grefier este în primul rând una de oportunitate, întrucât dreptul de apreciere cu privire la încadrarea persoanelor care au absolvit studii superioare juridice aparține angajatorului, respectiv președintelui curții de apel, potrivit dispozițiilor art. 37 din Legea nr. 567/2004, dar și ordonatorului principal de credite.

II. Soluția instanței de recurs

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că excepția nulității și recursul sunt nefondate și le va respinge ca atare, pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare:

În ceea ce privește excepția nulității recursului

Analizând cu prioritate, în temeiul art. 248 alin. (1) C. proc. civ., excepția nulității recursului invocată de către intimații-reclamanți, Înalta Curte apreciază că aceasta este nefondată, întrucât prin cererea de recurs, recurentul a formulat critici care pot fi circumscrise formal motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că nu se poate reține lipsa motivelor în sensul prevederilor art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ.

Asupra recursului reține următoarele:

Potrivit art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere, când, "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material".

Cu titlu preliminar, Înalta Curte reține că, în înțelesul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situației de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, precum și prin violarea unor principii generale de drept. Altfel spus, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se referă, fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanța a dat o greșită interpretare a acesteia sau faptele au fost reținute greșit în raport de exigențele textului de lege.

De asemenea, prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale.

În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale incidente în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

În fapt, demersul intimaților-reclamanți vizează obligarea pârâților Ministerul Justiției și Curtea de Apel București la modificarea statului de funcții și la emiterea deciziei de încadrare în funcția de grefier arhivar cu studii superioare, ca urmare a promovării examenului organizat de Curtea de Apel București în perioada 27-28 noiembrie 2018, respectiv de promovare din funcția de grefier arhivar cu studii medii în funcția de grefier arhivar cu studii superioare.

Soluționând cauza, prima instanță a găsit întemeiate susținerile reclamanților și a admis acțiunea, obligând Ministerul Justiției la emiterea ordinului privind aprobarea statelor de funcții, în sensul transformării posturilor de grefieri arhivari cu studii medii în grefieri arhivari cu studii superioare și de a modifica bugetul, iar Curtea de Apel București la emiterea deciziei de încadrare pe posturile de grefieri arhivari cu studii superioare și la achitarea diferențelor salariale cuvenite acestora.

Înalta Curte constată că recurentul-pârât este în eroare, atunci când susține că, instanța de fond nu s-a pronunțat pe excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Justiției.

Sub acest aspect trebuie precizat că, prin încheierea de ședință din data de 3 martie 2020 Curte de Apel Ploiești a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Justiției, "având în vedere că instituția a fost chemată în proces pentru opozabilitate și pentru asigurarea fondurilor necesare în ipoteza admiterii cererii de chemare în judecată" în virtutea calității acestuia de ordonator principal de credite.

Totodată, se constată că prin recursul promovat, recurentul nu a precizat că atacă și această încheiere cu calea extraordinară a recursului.

Pe fondul cauzei reține următoarele:

Hotărârea instanței de fond a fost atacată de pârâtul Ministerul Justiției, care a criticat soluția de obligare a sa la modificarea statelor de funcții și de personal ale Curții de Apel București ca urmare a valorificării examenului de promovare din funcția de grefier arhivar cu studii medii în funcția de grefier arhivar cu studii superioare, susținut de reclamanți.

În esență, criticile recurentului-pârât vizează aplicarea greșită a cadrului legislativ incident în cauză, respectiv dispozițiile art. 31 din Legea nr. 153/2017 și prevederile art. 38 alin. (1) din Legea nr. 567/2004, aceștia considerând că prima instanță a apreciat în mod greșit că este nejustificat refuzul său de a emite ordinele de modificare a statelor de funcții și de personal, întrucât nu l-a analizat și din perspectiva dispozițiilor Legii nr. 567/2004, ale cărei norme se aplică cu prioritate.

Înalta Curte nu poate valida alegațiile recurentului-pârât, deoarece acestea nu reflectă voința legiuitorului, ci propriul demers interpretativ, trunchiat, doar cu privire la anumite norme legale incidente, în scopul obținerii soluției pretinse.

Așadar, în acord cu raționamentul primei instanțe, pe care îl împărtășește, instanța de control judiciar reține că refuzul Ministerului Justiției de a efectua modificări privind aprobarea statelor de funcții, în sensul transformării posturilor de grefieri arhivari cu studii medii în grefieri arhivari cu studii superioare și de a modifica bugetul în mod corespunzător, este unul nejustificat.

A invocat recurentul dreptul de apreciere asupra oportunității modificării statelor de funcții și personal pentru curțile de apel și instanțele din subordine, susținând faptul că însăși oportunitatea reprezintă un element al legalității fără de care nu se poate vorbi despre valabilitatea unui act administrativ.

Oportunitatea actului administrativ se manifestă prin posibilitatea emitentului de a alege în mod subiectiv și conjunctural momentul și amploarea intervenției, soluția sa corespunzând interesului concret pe care își propune să îl asigure. Însă, apreciind oportunitatea față de anumite circumstanțe, autoritatea publică trebuie să respecte limitele legale și constituționale, pentru a evita conturarea unui exces de putere, iar oportunitatea văzută ca posibilitate de apreciere pe care legea o permite unei structuri administrative ține de legalitatea actului, jurisprudența actuală consacrând această abordare.

În egală măsură, Înalta Curte reține că, inserând excesul de putere printre temeiurile acțiunii în contencios administrativ, definit ca "exercitarea dreptului de apreciere al autoritățile publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor", art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 oferă o consacrare normativă atribuției instanței de a examina conduita autorităților publice inclusiv din perspectiva modului de exercitare a puterii discreționare și încadrării ei în limitele marjei de apreciere conferite de lege, răspunzând imperativului menținerii unui echilibru rezonabil între interesul public și drepturile subiective sau interesele legitime private ce pot fi lezate prin actul administrativ emis sau prin refuzul emiterii acestuia în scopul valorificării dreptului subiectiv privat, act administrativ asimilat. Altfel spus, oportunitatea se află în strânsă dependență cu puterea discreționară a autorității publice, desemnând facultatea acesteia dată de lege de a alege, după aprecierea sa, între mai multe soluții posibile, aplicabile la cazul concret, existând deci o marjă de libertate lăsată la libera apreciere a unei autorități, astfel încât să poată recurge, în vederea atingerii scopului indicat de legiuitor, la orice mijloc de acțiune, în limitele competenței sale.

Prin urmare, limita legală a dreptului de apreciere, deci a oportunității, se va regăsi în scopul legii, revenind instanței de contencios administrativ obligația de a verifica atât conformitatea actului administrativ cu legea, cât și respectarea în conduita autorității publice a justului echilibru între dreptul subiectiv sau interesul legitim privat pretins vătămat și interesul public pe care este chemată să-l ocrotească.

Dintr-o asemenea perspectivă, oportunitatea apare ca fiind un subsistem al condițiilor de legalitate lato sensu, încetând acolo unde autoritatea publică a acționat contrar interesului public, așa cum rezultă acesta din cadrul normativ aplicabil în situația concretă supusă analizei, în speță refuzul Ministerului Justiției de a efectua modificarea statelor de funcții și personal ale Curții de Apel București ca urmare a valorificării examenului de promovare din funcția de grefier arhivar cu studii medii în funcția de grefier arhivar cu studii superioare, susținut de reclamanți, și de a modifica bugetul în mod corespunzător, act administrativ asimilat în conformitate cu dispozițiile art. 2 alin. (2) teza I din Legea nr. 554/2004.

Potrivit art. 3 alin. (1) din Hotărârea CSM nr. 181 din 29 martie 2007 pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea și desfășurarea concursului ori examenului pentru definitivare în funcție, promovarea în grade sau trepte profesionale superioare ori din funcția de grefier cu studii medii în cea de grefier cu studii superioare, în cadrul aceleiași instanțe sau aceluiași parchet, precum și în funcții de execuție a personalului auxiliar de specialitate la instanțe și parchete superioare, promovarea în funcții de execuție a personalului auxiliar de specialitate al instanțelor judecătorești și al parchetelor în grade sau trepte profesionale superioare, în cadrul aceleiași instanțe sau aceluiași parchet, se face prin examen organizat la nivelul fiecărei instanțe sau parchet.

În acest sens art. 8

1

din aceeași hotărâre, modificată și completată, prevede pentru personalul auxiliar de specialitate care a absolvit studii superioare juridice, posibilitatea de a participa la examenul pentru promovarea din funcția de grefier cu studii medii în cea de grefier cu studii superioare, în cadrul aceleiași instanțe sau aceluiași parchet, potrivit art. 10

1

din hotărâre aceste dispoziții legale aplicându-se în mod corespunzător și în cazul personalului încadrat în funcția de grefier arhivar cu studii medii.

Astfel, conform art. 10

1

alin. (4) din Hotărârea CSM nr. 181/2007: "Poate participa la examenul pentru promovarea din funcția de grefier arhivar cu studii medii în cea de grefier cu studii superioare și din funcția de grefier registrator cu studii medii în cea de grefier registrator cu studii superioare, în cadrul aceleiași instanțe sau aceluiași parchet, personalul auxiliar de specialitate care a absolvit studii superioare juridice, studii superioare de administrație publică sau studii de licență în arhivistică."

Pe de altă parte, art. 31 alin. (2) din Legea nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice prevede că "Încadrarea și promovarea personalului plătit din fonduri publice pe funcții, grade sau trepte profesionale se fac potrivit prevederilor din statute sau alte acte normative specifice domeniului de activitate, aprobate prin legi, hotărâri ale Guvernului sau acte administrative ale ordonatorului principal de credite, după caz", iar în Anexa V, cap. II pct. 7, 8 și 9 a legii menționate au fost introduse de către legiuitor funcțiile de grefier-arhivar treapta I, II și debutant, cu nivel de studii superioare.

Așadar, este de observat că în vederea executării dispozițiilor legale indicate supra, Consiliul Superior al Magistraturii a decis modificarea Regulamentului privind organizarea și desfășurarea concursului și examenului pentru definitivare în funcție și promovare, aprobat prin Hotărârea nr. 181/2007, emițând astfel Hotărârea nr. 820/2018 prin care au fost stabilite, așa cum s-a arătat în precedent, condițiile de participare la examenul de promovare din funcția de grefier cu studii medii în cea de grefier cu studii superioare, precum și modalitatea de numire în noile funcții.

Contrar susținerilor recurentului-pârât, Înalta Curte reține că o cerință precum cea a absolvirii studiilor medii, prevăzută de art. 38 alin. (1) din Legea nr. 567/2004, vizează doar momentul recrutării în funcția de grefier arhivar, în speță fiind incidente normele legale ce reglementează promovarea în funcție, anume dispozițiile art. 44 din Legea nr. 567/2004, conform cărora promovarea în funcții de execuție în grade sau trepte profesionale superioare, în cadrul aceleiași instanțe sau aceluiași parchet, se face prin examen, organizat conform prevederilor art. 8

1

și art. 8

2

din Hotărârea CSM nr. 181/2007, cu modificările și completările ulterioare.

Așadar, nu prezintă relevanță în speță faptul că art. 38 alin. (1) din Legea nr. 567/2004 prevede drept condiție pentru numirea în funcția de grefier arhivar absolvirea studiilor medii, atât timp cât același act normativ prevede posibilitatea promovării din funcția de grefier arhivar cu studii medii în cea de grefier arhivar cu studii superioare, aceasta fiind, de altfel, situația premisă ce stă la baza obiectului dedus judecății.

Cum prin legea specială incidentă, nr. 567/2004, s-a reglementat modalitatea de dezvoltare a carierei personalului auxiliar de specialitate din cadrul instanțelor judecătorești, promovarea constituind o modalitate de dezvoltare a carierei, în acord cu dispozițiile art. 44, Înalta Curte constată că sunt nefondate susținerile recurentului ce vizează faptul că numai după modificarea statutului personalului auxiliar, în sensul reglementării condiției studiilor superioare pentru numirea în funcțiile de grefier arhivar și registrator, persoanele care ocupă aceste funcții și au absolvit studii superioare urmează a fi încadrate pe aceste funcții cu gradul corespunzător vechimii și salarizate în conformitate cu prevederile Legii nr. 153/2017, și că, în situația contrară, sunt încălcate dispozițiile Legii nr. 567/2004, care au rang superior normelor cuprinse în Hotărârea CSM nr. 181/2007.

Contrar opiniei exprimate de recurent, Înalta Curte reține că din interpretarea coroborată a dispozițiilor Legii nr. 567/2004 și a celor cuprinse în Hotărârea CSM nr. 181/2007, cu modificările și completările ulterioare, în baza cărora a fost organizat de Curtea de Apel București concursul de promovare în perioada 27-28 noiembrie 2018, și, ca urmare, a declarării reclamanților din prezenta cauză ca fiind admiși la acest concurs, rezultă posibilitatea acestora de a fi încadrați pe o funcție superioară, cu o salarizare corespunzătoare permisă de Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice.

Un argument suplimentar în acest sens îl constituie faptul că alin. (4) al art. 31 din această lege-cadru a salarizării prevede că, "În situația în care nu există un post vacant, promovarea personalului plătit din fonduri publice în funcții, grade sau trepte profesionale se va face prin transformarea postului din statul de funcții în care acesta este încadrat într-unul de nivel imediat superior."

În concluzie, atât timp cât cadrul legal în vigoare în perioada de referință, permite atât organizarea examenului de promovare din funcția de grefier arhivar cu studii medii în funcția de grefier arhivar cu studii superioare, cât și salarizarea acestei categorii în mod corespunzător, refuzul recurentului-pârât de modificare a statelor de funcții și de personal ale Curții de Apel București, ca urmare a valorificării examenului de promovare din funcția de grefier arhivar cu studii medii în funcția de grefier arhivar cu studii superioare, susținut de reclamanți în perioada 27-28 noiembrie 2018, este unul nejustificat, exprimat cu exces de putere, fiind în mod corect sancționat de prima instanță cu obligarea sa la îndeplinirea măsurii dispuse.

Pentru considerentele expuse în prezenta decizie, nefiind întrunit motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din același Cod, raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge excepția nulității recursului și ca nefondat recursul declarat de pârât și, în consecință, va menține sentința de fond atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului.

Respinge recursul declarat de Ministerul Justiției împotriva sentinței nr. 101 din 29 septembrie 2020 pronunțate de Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 06 octombrie 2022.