ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 929/2022

Ședința publică din data de 16 februarie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal (ca efect al declinării de la Curtea de Apel București), reclamantele A., B., C. și D. au solicitat în contradictoriu cu pârâții Ministrul Justiției, Ministerul de Justiție și Curtea de Apel Suceava:

- obligarea Ministrului Justiției, să recunoască și să valideze examenul organizat în data de 24.11.2018 și să emită Ordinul privind aprobarea statelor de funcții ale Curții de Apel Suceava, în sensul luării în considerare și a funcțiilor de grefieri arhivari cu studii superioare, conform rezultatelor examenului organizat în cadrul Curții de Apel Suceava la data de 24.11.2018, conform listelor cu rezultatele finale ale examenului, publicate pe portalul Curții;

- obligarea pârâtei Curtea de Apel Suceava, prin Președintele instanței, să emită decizii de modificare a încadrării personalului, conform rezultatelor examenului organizat în cadrul Curții de Apel Suceava în data de 24.11.2018 și promovat de petenți;

- obligarea pârâților Ministerul Justiției și Curtea de Apel Suceava să le achite diferențele salariale dintre salariile cuvenite conform funcției promovate prin concurs și salariile efectiv plătite, de la momentul definitivării rezultatelor concursului și până în prezent, actualizate la momentul plății cu dobânda legală, precum și obligarea pârâților să plătească pe viitor salariul cuvenit conform funcției promovate, pentru salariații grefieri-arhivari în cadrul Curții de Apel Suceava, reclamanți în cauză;

- obligarea pârâților, eventual, la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Prin sentința nr. 113/2020 din 2 decembrie 2020, Curtea de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei calității procesual pasive a Ministrului Justiției, excepție invocată din oficiu și a respins în consecință acțiunea formulată de către reclamantele A., B., C. și D. împotriva acestui pârât; a admis excepția lipsei calității procesual pasive a Ministerului Justiției în privința capătului de cerere având ca obiect plata drepturilor salariale și a respins în consecință acest capăt de cerere formulat de către reclamantele A., B., C. și D. în contradictoriu cu acest pârât, a respins în rest acțiunea reclamantelor A., B., C. și D. în contradictoriu cu Ministerul Justiției și Curtea de apel Suceava, ca nefondată.

Împotriva sentinței nr. 113/2020 din 2 decembrie 2020 pronunțate de Curtea de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal au declarat recurs reclamantele A., B., C. și D., invocând critici ce pot fi subsumate dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea cererii de recurs, recurentele - reclamante au arătat că, în calitate de salariați ai Tribunalului Botoșani, au participat la examenul de promovare din funcția de grefier arhivar cu studii medii în cea de grefier arhivar cu studii superioare, examen organizat de Curtea de apel Suceava la data de 24 noiembrie 2018 și, deși au obținut medii care le permit promovarea, Ministerul Justiției refuză să dispună măsurile administrative necesare încadrării în funcția de grefier arhivar cu studii superioare, refuzul fiind materializat prin Adresa nr. x/20.12.2018.

Au susținut că, potrivit art. 135 alin. (1) din Legea nr. 304/2004, statele de funcții și de personal pentru curțile de apel, tribunale, tribunale specializate, judecătorii și parchete se aprobă prin ordin al ministrului justiției.

În opinia recurentelor, în raport cu dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, refuzul Ministerului Justiției de a da curs favorabil cererii recurenților este unul nejustificat prin raportare la argumentele expuse. Astfel, motivarea acestuia are în vedere numai faptul că ocuparea funcțiilor deținute de reclamanți s-a putut realiza în momentul încadrării și pentru persoane cu studii medii. Însă, solicitarea recurentelor nu vizează îndeplinirea cerințelor de studii la momentul încadrării, ci are în vedere o situație complet diferită, respectiv cea a promovării.

Prin urmare, refuzul Ministerului Justiției de a modifica statele de funcții este unul total nejustificat și emis cu exces de putere.

După modificarea dispozițiilor Legii nr. 567/2004, în sensul reglementării condiției studiilor superioare pentru numirea în funcțiile de grefier arhivar, persoanele care ocupă aceste funcții și au absolvit studii superioare pot susține examenul de promovare în funcțiile de grefier cu studii superioare, urmând a fi încadrați potrivit Legii nr. 153/2017.

Apreciază recurentele ca fiind necesară modificarea statutului grefierilor prin eliminarea funcției de grefier cu studii medii, altfel nu are sens necesitatea studiilor superioare pentru încadrarea într-o funcție de grefier cu studii medii; doar după aceea se va putea organiza un concurs pentru promovare; ministerul face abstracție că recurenții au studii superioare și au participat la un concurs de promovare.

Recurentele au mai susținut că nu există de lege lata nicio normă care să condiționeze organizarea examenului de promovare (în speță cel organizat de Curtea de Apel Suceava) de emiterea unui aviz conform ori unei aprobări prealabile din partea Ministerului Justiției.

Ministerul Justiției nu a atașat refuzului de a transforma statele de funcții niciun fel de justificare, cu excepția temeiului legal; ori, actele administrative trebuie motivate, în fapt și în drept, de o manieră rezonabilă, motivarea actelor administrative reprezentând o garanție împotriva arbitrariului și tinde la consolidarea încrederii cetățenilor în autoritățile publice.

Intimații-pârâți Ministerul Justiției și Curtea de Apel Suceava au depus întâmpinări, prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurente, și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, neputându-se reține incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Instanța de fond a pronunțat hotărârea recurată cu aplicarea și interpretarea corectă a prevederilor Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, ale Legii nr. 567/2004 privind statutul personalului auxiliar de specialitate al instanțelor judecătorești și al parchetelor de pe lângă acestea și al personalului care funcționează în cadrul Institutului Național de Expertize Criminalistice, precum și ale Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă.

Astfel, din analiza pretențiilor formulate prin cererea de chemare în judecată, Înalta Curte reține, în acord cu judecătorul fondului, că nu trebuie confundate sintagmele încadrare în funcție și stabilirea salariului aferent funcției.

Este adevărat că în aplicarea principiului simetriei actului juridic transformarea posturilor se aprobă de ministrul justiției în urma modificării statelor de funcții, prin ordin deoarece acesta are competența aprobării respectivelor state de funcții în baza art. 135 din Legea nr. 304/2004, republicată și modificată, conform căruia:

"Statele de funcții și de personal pentru curțile de apel, tribunale, tribunale specializate, judecătorii și parchete se aprobă prin ordin al ministrului justiției."

Însă, un astfel de act administrativ poate fi emis numai cu observarea următoarelor texte de lege:

Art. 31 alin. (2) din Legea nr. 153/2017, potrivit căruia "Încadrarea și promovarea personalului plătit din fonduri publice pe funcții, grade sau trepte profesionale se fac potrivit prevederilor din statute sau alte acte normative specifice domeniului de activitate, aprobate prin legi, hotărâri ale Guvernului sau acte administrative ale ordonatorului principal de credite, după caz."

Art. 38 alin. (1) din Legea nr. 567/2004, modificată:

"(1) Poate fi numită în funcția de grefier arhivar, grefier registrator, agent procedural, aprod sau șofer persoana care are studii medii și îndeplinește condițiile prevăzute la art. 33 alin. (1) lit. a) - d)."

Din examinarea coroborată a acestor două texte de lege rezultă că promovarea reclamantelor pe funcție se face în conformitate cu reglementarea pertinentă din Statutul personalului auxiliar - Legea nr. 567/2004 - care Statut impune ca unică condiție de studii studiile medii, ceea ce înseamnă că pentru încadrarea pe posturile ocupate de reclamanți sunt necesare și suficiente studiile medii, deoarece complexitatea atribuțiilor acestor posturi este una redusă care nu necesită studii superioare.

În absența unei reglementări exprese în Statutul propriu - Legea nr. 567/2004 - a studiilor superioare drept condiție a încadrării grefierilor arhivari, astfel cum este reglementată, de exemplu, în cazul grefierilor în art. 33 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 567/2004, modificată, nu se poate promova în funcția de grefier arhivar cu studii superioare, chiar dacă grefierul arhivar încadrat cu studii medii a absolvit studii superioare juridice și a susținut și promovat examenul de promovare corespunzător deoarece legal postul nu poate fi transformat în sensul solicitat de reclamanți, întrucât s-ar adăuga la lege.

Reglementarea în cuprinsul Legii nr. 153/2017 - în Anexa V Cap. II - a salarizării pe studii superioare a funcțiilor reclamanților nu constituie un argument în sprijinul obținerii promovării în litigiu deoarece, în lipsa unei dispoziții exprese, o normă de salarizare dintr-o lege generală nu poate modifica o normă specială, de încadrare pe post, dintr-o lege specială - Statut profesional, cum este Legea nr. 567/2004.

În concluzie, ceea ce se regăsește reglementat în Anexele Legii-cadru nr. 153/2017 este salariul, stabilit prin raportare la funcția deținută, iar nu funcția, condițiile de încadrare pe o anumită funcție ori modalitatea în care ordonatorul de credite își stabilește necesarul de funcții și personal în cadrul autorității/instituției pe care o coordonează.

Încadrarea în funcție, pe de altă parte, ca și promovarea în funcție reprezintă evaluarea de către autoritatea/instituția competentă a competențelor specifice ale angajatului/funcționarului, prin raportare la cerințele postului ocupat de acesta, această operațiune de evaluare/verificare neavând nicio legătură cu salariul aferent postului.

Din acest motiv, cu privire la condițiile de încadrare pe o anumită funcție sau de promovare în funcție art. 31 alin. (2) din Legea-cadru nr. 153/2017 dispune că încadrarea și promovarea personalului plătit din fonduri publice pe funcții, grade sau trepte profesionale se fac potrivit prevederilor din statute sau alte acte normative specifice domeniului de activitate, aprobate prin legi, hotărâri ale Guvernului sau acte administrative ale ordonatorului principal de credite, după caz.

În consecință, stabilirea salariului de funcție în temeiul prevederilor din Anexele Legii-cadru nr. 153/2017 reprezintă doar o operațiune secundară, ulterioară celei de încadrare pe funcție/promovare în funcție, aflată în legătură directă cu aceasta.

Pe cale de consecință, nu se poate susține în mod valid că reglementările Legii salarizării sunt de natură a înlătura de la aplicare ori de a completa prevederi din acte normative anterioare, referitoare la condițiile necesare încadrării/promovării în funcție, dat fiind că acestea din urmă au un domeniul de aplicare diferit, reprezentând acte normative speciale ce reglementează încadrarea/promovarea, iar nu salarizarea.

Or, potrivit art. 67 din Legea nr. 24/2000:

"(1) În cazuri deosebite, în care la elaborarea și adoptarea unei reglementări nu a fost posibilă identificarea tuturor normelor contrare, se poate prezuma că acestea au făcut obiectul modificării, completării ori abrogării lor implicite. (…) (3) Evenimentele legislative implicite nu sunt recunoscute în cazul actelor normative speciale ale căror dispoziții nu pot fi socotite modificate, completate sau abrogate nici prin reglementarea generală a materiei, decât dacă acest lucru este exprimat expres".

În conținutul Legii-cadru nr. 153/2017 nu există mențiuni privind abrogarea dispozițiilor din legile speciale referitoare la condițiile de încadrare/promovare în funcție, astfel că, inclusiv în ipoteza în care prin Anexele sale actul prevede condiții de salarizare pentru funcții care nu sunt prevăzute în legile speciale/statute, nu se poate conchide în sensul că aceste mențiuni sunt de natură a modifica/a completa norma specială cu funcțiile la care face referire.

În plus, autoritățile/instituțiile publice nu au obligația de a prevedea în statul de funcții și personal toate funcțiile reieșite din Anexele Legii-cadru nr. 153/2017, acestea fiind stabilite de fiecare ordonator de credite prin raportare la specificul activității și la necesarul de personal și în acord cu prevederile art. 31 alin. (2) din Lege.

Pe cale de consecință, faptul că în Anexa VII a Legii-cadru nr. 153/2017 există mențiuni cu privire la modul de calcul al salariului aferent postului de grefier cu studii superioare nu este de natură a conduce la concluzia că ordonatorul principal de credite are obligația de a modifica statul de funcții și personal prin crearea de posturi noi, pe lângă cele existente, de grefier arhivar cu studii superioare.

Altfel spus, reglementarea drepturilor aferente unor posturi noi, salarizate potrivit Legii-cadru nr. 153/2017, nu obligă ordinatorul de credite (în speță ordonatorii de credite principal și secundar) la adoptarea de acte administrative unilaterale prin care să înființeze aceste noi posturi, dacă nu apreciază că acestea îi sunt necesare, o astfel de modificare putând fi dispusă în orice caz doar în acord cu normele statutare, respectiv cu respectarea Legii nr. 567/2004.

Relevante sunt și dispozițiile art. 135 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea juridică, republicată, potrivit cărora "(1) Statele de funcții și de personal pentru curțile de apel, tribunale, tribunale specializate, judecătorii și parchete se aprobă prin ordin al ministrului justiției. (2) Majorarea sau reducerea schemelor de personal pentru curțile de apel, tribunale, tribunale specializate, judecătorii și parchete se aprobă cu avizul conform al secțiilor corespunzătoare ale Consiliului Superior al Magistraturii, prin ordin al ministrului justiției".

Legea conferă, așadar, ordonatorului principal de credite un drept de apreciere asupra oportunității modificării statelor de funcții și personal pentru curțile de apel și instanțele din subordine, astfel că simpla organizare a acestui concurs de către o curte de apel nu este de natură a înlătura acest drept de apreciere cu privire la necesitatea operării acestor modificări.

În sfârșit, Hotărârea CSM nr. 181/2007 a fost adoptată pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea și desfășurarea concursului ori examenului pentru definitivare în funcție, promovare în grade sau trepte profesionale superioare ori din funcția de grefier cu studii medii în cea de grefier cu studii superioare, în cadrul aceleiași instanțe sau aceluiași parchet, precum și în funcții de execuție a personalului auxiliar de specialitate la instanțe și parchete superioare, constituind temei pentru promovarea grefierilor din categoria celor cu studii medii în categoria celor cu studii superioare, așa cum este înțeleasă noțiunea potrivit art. 3 alin. (2) din Legea nr. 567/2004, ce face distincție între funcția de grefier și funcțiile de grefieri statisticieni, grefieri documentariști, grefieri arhivari, grefieri registratori și specialiști IT.

Pe cale de consecință, în mod corect s-a reținut de către instanța de fond că refuzul Ministrului Justiției de emitere a ordinului prevăzut de art. 135 alin. (1) din Legea nr. 304/2004, republicată și modificată, este justificat.

În acord cu prima instanță, Înalta Curte reține că pârâtul Ministerul Justiției nu a acționat cu exces de putere, ci în limitele legii și cu respectarea dispozițiilor exprese ale art. 31 din Legea-cadru nr. 153/2017 rap. la art. 38 din Legea nr. 567/2004, refuzul acestuia de emitere a ordinelor de modificare a statelor de funcții și personal fiind în acord cu prevederile legale relevante.

În ceea ce privește solicitarea reclamantelor de obligare a pârâtei Curtea de Apel Suceava la emiterea deciziilor de încadrare pe noile funcții, Înalta Curte observă că potrivit art. 39 din Legea nr. 567/2004 "Grefierii arhivari, grefierii registratori, agenții procedurali, aprozii și șoferii sunt numiți prin decizie de către președinții curților de apel sau, după caz, de procurorii generali ai parchetelor de pe lângă acestea în a căror circumscripție teritorială urmează să își desfășoare activitatea".

Numirea prin decizie a grefierilor arhivari se realizează însă potrivit aceluiași art. 38 alin. (1) din actul normativ, potrivit căruia "poate fi numită în funcția de grefier arhivar, grefier registrator, agent procedural, aprod sau șofer persoana care are studii medii și îndeplinește condițiile prevăzute la art. 33 alin. (1) lit. a)-d)".

Statutul personalului auxiliar nu prevede numirea pe postul de grefier arhivar cu studii superioare, o astfel de numire putând avea loc doar după modificarea prevederilor Statutare, prin completarea acestora cu noua funcție la care face referire Anexa nr. VII a Legii-cadru nr. 153/2017 și după modificarea corespunzătoare a statelor de funcții și personal, neexistând așadar temei legal pentru ca pârâta Curtea de Apel Suceava să procedeze la emiterea deciziilor de numire.

Soluția instanței de fond este corectă și în ceea ce privește cererea reclamantelor având ca obiect plata diferențelor de drepturi salariale, având în vedere caracterul accesoriu al acestei cereri, respectiv faptul că diferențele de drepturi salariale ar fi rezultat doar în ipoteza în care s-ar fi dispus obligarea pârâților la modificarea statelor de funcții și la emiterea deciziilor de numire pe noile posturi, cererea formulată în acest sens fiind însă respinsă.

Prin urmare, dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanță reflectă analizarea, interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente, astfel că, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenții-reclamanți A., B., C. și D. împotriva sentinței nr. 113/2020 din 2 decembrie 2020 pronunțate de Curtea de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 16 februarie 2022.