ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2406/2022

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal la data de 22.05.2019 sub nr. de mai sus reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K. Și L. au chemat în judecată pe pârâții Ministrul Justiției, Ministerul DE Justiție, Curtea de Apel București, Tribunalul Călărași și Tribunalul Ialomița, solicitând instanței ca prin hotărârea pe care o va pronunța să dispună obligarea Ministrului Justiției să procedeze la recunoașterea examenului organizat în data de 27-28.11.2018 si sa emită un Ordin privind aprobarea statelor de funcții ale Curții de Apel București, în sensul luării în considerare si a funcțiilor de grefieri arhivari cu studii superioare, prin raportare la dispozițiile art. 135 alin. (2) din Legea 304/2004 republicata, art. 8, alin. (1), teza a doua din Legea 554/2004, art. 10 alin. (1), teza a doua din Legea 554/2004 si Anexa V, Cap. II, pct. 7,8 si 9 din Legea 153/2017; obligarea pârâtei Curtea de Apel București să emită decizii de modificare a încadrării personalului, conform rezultatelor examenului organizat în cadrul Curții de Apel București în data de 27-28.11.2018 si promovat de reclamanti, potrivit art. 39 din Regulamentul aprobat prin Hotararea CSM nr. 181/29.03.2007 si modificat prin Hotararea CSM nr. 820/11.07.2018; obligarea paraților Ministerul Justiției, Curtea de Apel București și Tribunalul Călărași sa achite diferentele salariale dintre salariile cuvenite conform funcției promovate prin concurs si salariile efectiv plătite, de la momentul definitivării rezultatelor concursului - 05.12.2018 si pana în prezent, actualizate la momentul plații cu dobanda legală; obligarea paratelor sa plateasca pe viitor salariul cuvenit conform funcției promovate pentru reclamanții A., B., C., D. luliana, E., F., G., H., I., grefieri- arhivari în cadrul Tribunalului Călărași și a instanțelor arondate, în temeiul art. 60 alin. (1) din Legea 567/2004; obligarea paraților Ministerul Justiției, Curtea de Apel București si Tribunalul Ialomița sa achite diferențele salariale dintre salariile cuvenite conform funcției promovate prin concurs si salariile efectiv plătite, de la momentul definitivării rezultatelor concursului - 05.12.2018 si pana în prezent, actualizate la momentul plății cu dobânda legală; obligarea paratelor sa ne plateasca pe viitor salariul cuvenit conform funcției promovate pentru salariații J., K., L., gefieri-arhivari în cadrul Tribunalului Ialomița si instanțelor subordonate; obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 678 din 28 octombrie 2019 a Curții de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal s-a respins acțiunea reclamantei G., ca lipsită de interes. S-a respins cererea reclamanților având ca obiect plata diferențelor de drepturi salariale, formulată împotriva pârâtului Ministerul Justiției, pentru lipsa calității procesuale pasive a acestuia. A fost respinsă, în rest, acțiunea privind pe reclamanții A., B., C., D., E., F., H., I., J., K. și L., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Justiției și Ministrul Justiției, Curtea De Apel București, Tribunalul Călărași și Tribunalul Ialomița, ca nefondată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 au formulat recurs reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K. și L., precum și recurentul M. criticând-o pentru motive de nelegalitate și netemeinicie. Expunând situația de fapt, recurenții – reclamnați au arătat că, deși au participat la concurs și au obținut medii care permit promovarea, Ministerul Justiției refuză să dispună măsurile administrative necesare încadrării în funcția de grefier arhivar cu studii superioare. Refuzul este materializat prin Adresa nr. x/20.12.2018 și reiterat prin întâmpinarea depusă la fond. Au apreciat că refuzul pârâtului Ministerul Justiției de a da curs favorabil cererii reclamanților este unul nejustificat în sensul legii contenciosului administrativ și exprimat cu exces de putere. Încadrarea în funcția de grefier cu studii superioare presupune un salariu mai mare, dar funcția de grefier cu studii superioare presupune si recunoașterea unor drepturi care nu sunt de natura salarială (art. 18 si art. 70 din Legea nr. 567/2004 fiind doar doua exemple în acest sens). Încadrarea pe o funcție superioara poate atrage si îndatoriri suplimentare, prin completarea fisei postului, potrivit art. 64 alin. (2) din Legea nr. 188/1999. Astfel pârâtul Ministerul Justiției blochează nejustificat, fără nici un argument concret si cu exces de putere, evoluția profesionala a recurenților - reclamanți. A fost invocată practica judiciară, reprezentată de dosarul x/3019 în care s-a pronunțat sentința civilă nr. 6846/17.10.2019 prin care Tribunalul București a admis acțiunea reclamantei si obliga Ministerul Justiției sa aprobe modificarea statului de funcții, iar Curtea de Apel București să emită Decizia de încadrare a reclamantei în funcția de grefier arhivar cu studii superioare.

Apărările formulate în cauză Intimatul –pârât Tribunalul Călărași a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că, potrivit dispozițiilor art. 38 alin. (1) din Legea nr. 567/2004, grefierii arhivari și registratorii au ca și condiție de numire în funcție absolvirea studiilor medii. Intimata – pârâtă Curtea de Apel București a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, în mod corect prima instanță reținând faptul că nu se poate reține obligarea acesteia la emiterea deciziilor de încadrare pe noile funcții, potrivit art. 39 din Legea nr. 567/2004.

Procedura de soluționare a recursului La data de 15.04.2022 recurenta – reclamantă A., în nume propriu și în calitate de reprezentant al recurenților, a formulat motive suplimentare de recurs prin care s-a invocat existența cadrului legislativ pentru emiterea actului administrativ de modificare a statelor de funcții prin recunoașterea studiilor superioare.

Soluția instanței de recurs 6.1. Prealabil analizei motivelor de recurs Înalta Curte reține că, potrivit dispozițiilor art. 36 din C. proc. civ. calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părți și subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecății. Totodată, prevederile art. 458 din C. proc. civ., prevăd că pot fi exercitate căile de atac numai de părțile aflate în proces care justifică un interes, în afară de cazul în care, potrivit legii, acest drept îl au și alte organe sau persoane. Constatând Înalta Curte că recurentul M. nu a avut calitatea de parte la judecata fondului, în temeiul dispozițiilor mai sus arătate, urmează să admită excepția lipsei calității procesuale active pe cererea de recurs și să respingă recursul formulat de acesta, în consecință. 6.2. Ca regulă, potrivit dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 hotărârea pronunțată în primă instanță poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare. Potrivit dispozițiilor art. 487 din C. proc. civ. recursul se va motiva prin însăși cererea de recurs, sau în condițiile art. 486 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ., printr-un memoriu separat, însă în termenul de recurs, astfel cum se prevede în art. 489 din C. proc. civ. De asemenea, potrivit dispozițiilor art. 185 alin. (1) din C. proc. civ., când un drept procesual trebuie exercitat într-un anumit termen, nerespectarea acestuia atrage decăderea din exercitarea dreptului, în afară de cazul în care legea dispune altfel. Actul de procedură făcut peste termen este lovit de nulitate. Înalta Curte constată că motivele de recurs cuprinse în notele scrise depuse la data de 14 aprilie 2022 (data poștei) au fost formulate cu depășirea termenului de 15 zile prevăzut de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care s-a împlinit la data de 3.02.2020, urmând a le respinge ca tardiv formulate. 6.3. Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanti este nefondat, pentru următoarele considerente: Argumente de fapt și de drept relevante În fapt, reclamanții au calitatea de grefieri arhivari în cadrul Tribunalului Călărași, al judecătoriei Călărași, al judecătoriei Lehliu Gară, al Tribunalului Ialomița și al judecătoriei Fetești. La data de 27 și 28 noiembrie 2018 pârâta Curtea de Apel București a organizat examen pentru promovarea din funcția de grefier arhivar cu studii medii în cea de grefier arhivar cu studii superioare, potrivit comunicării de la fila x. Reclamanții au participat la acest concurs și, astfel cum o dovedește tabelul cu rezultatele concursului de la filele x și urm., aceștia au promovat examenul organizat de Curtea de Apel București. Drept urmare, au solicitat Curții de Apel București reîncadrarea pe noile funcții, de grefier arhivar cu studii superioare . De asemenea, au solicitat pârâtului Ministerul Justiției emiterea unui nou ordin de aprobare a noilor state de funcții și personal, în sensul luării în considerare a promovării grefierilor arhivari cu studii medii în funcțiile de grefieri arhivari cu studii superioare. Refuzul pârâtului Ministerul a fost motivat prin aceea că încadrarea grefierilor se realizează în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 567/2004, iar potrivit art. 38 din acest act normativ, pentru ocuparea posturilor de grefier arhivar nu este necesară dovedirea studiilor superioare, postul fiind prevăzut pentru studii medii. S-a mai avut în vedere faptul că promovarea pe o funcție superioară nu poate avea loc decât după modificarea statului personalului auxiliar de specialitate. Refuzul pârâtei Curtea de Apel București, de emitere a deciziilor de încadrare pe noile funcții, a fost motivat la rândul său pe refuzul Ministerului de modificare a statului de funcții și personal. Instanța de fond a pronunțat hotărârea recurată cu aplicarea și interpretarea corectă a prevederilor Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, ale Legii nr. 567/2004 privind statutul personalului auxiliar de specialitate al instanțelor judecătorești și al parchetelor de pe lângă acestea și al personalului care funcționează în cadrul Institutului Național de Expertize Criminalistice, precum și ale Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă. Astfel, din analiza pretențiilor formulate prin cererea de chemare în judecată, Înalta Curte reține, în acord cu judecătorul fondului, că nu trebuie confundate sintagmele încadrare în funcție și stabilirea salariului aferent funcției. Este adevărat că în aplicarea principiului simetriei actului juridic transformarea posturilor se aprobă de ministrul justiției în urma modificării statelor de funcții, prin ordin deoarece acesta are competența aprobării respectivelor state de funcții în baza art. 135 din Legea nr. 304/2004, republicată și modificată, conform căruia: "Statele de funcții și de personal pentru curțile de apel, tribunale, tribunale specializate, judecătorii și parchete se aprobă prin ordin al ministrului justiției." Însă, un astfel de act administrativ poate fi emis numai cu observarea următoarelor texte de lege: Art. 31 alin. (2) din Legea nr. 153/2017, potrivit căruia "Încadrarea și promovarea personalului plătit din fonduri publice pe funcții, grade sau trepte profesionale se fac potrivit prevederilor din statute sau alte acte normative specifice domeniului de activitate, aprobate prin legi, hotărâri ale Guvernului sau acte administrative ale ordonatorului principal de credite, după caz." Art. 38 alin. (1) din Legea nr. 567/2004, modificată: "(1) Poate fi numită în funcția de grefier arhivar, grefier registrator, agent procedural, aprod sau șofer persoana care are studii medii și îndeplinește condițiile prevăzute la art. 33 alin. (1) lit. a) - d)." Din examinarea coroborată a acestor două texte de lege rezultă că promovarea reclamanților pe funcție se face în conformitate cu reglementarea pertinentă din Statutul personalului auxiliar - Legea nr. 567/2004 - care Statut impune ca unică condiție de studii studiile medii, ceea ce înseamnă că pentru încadrarea pe posturile ocupate de reclamanți sunt necesare și suficiente studiile medii, deoarece complexitatea atribuțiilor acestor posturi este una redusă care nu necesită studii superioare. În absența unei reglementări exprese în Statutul propriu - Legea nr. 567/2004 - a studiilor superioare drept condiție a încadrării grefierilor arhivari, astfel cum este reglementată, de exemplu, în cazul grefierilor în art. 33 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 567/2004, modificată, nu se poate promova în funcția de grefier arhivar cu studii superioare, chiar dacă grefierul arhivar încadrat cu studii medii a absolvit studii superioare juridice și a susținut și promovat examenul de promovare corespunzător deoarece legal postul nu poate fi transformat în sensul solicitat de reclamanți, întrucât s-ar adăuga la lege. Reglementarea în cuprinsul Legii nr. 153/2017 - în Anexa V Cap. II - a salarizării pe studii superioare a funcțiilor reclamanților nu constituie un argument în sprijinul obținerii promovării în litigiu deoarece, în lipsa unei dispoziții exprese, o normă de salarizare dintr-o lege generală nu poate modifica o normă specială, de încadrare pe post, dintr-o lege specială - Statut profesional, cum este Legea nr. 567/2004. În concluzie, ceea ce se regăsește reglementat în Anexele Legii-cadru nr. 153/2017 este salariul, stabilit prin raportare la funcția deținută, iar nu funcția, condițiile de încadrare pe o anumită funcție ori modalitatea în care ordonatorul de credite își stabilește necesarul de funcții și personal în cadrul autorității/instituției pe care o coordonează. Încadrarea în funcție, pe de altă parte, ca și promovarea în funcție reprezintă evaluarea de către autoritatea/instituția competentă a competențelor specifice ale angajatului/funcționarului, prin raportare la cerințele postului ocupat de acesta, această operațiune de evaluare/verificare neavând nicio legătură cu salariul aferent postului. Din acest motiv, cu privire la condițiile de încadrare pe o anumită funcție sau de promovare în funcție art. 31 alin. (2) din Legea-cadru nr. 153/2017 dispune că încadrarea și promovarea personalului plătit din fonduri publice pe funcții, grade sau trepte profesionale se fac potrivit prevederilor din statute sau alte acte normative specifice domeniului de activitate, aprobate prin legi, hotărâri ale Guvernului sau acte administrative ale ordonatorului principal de credite, după caz. În consecință, stabilirea salariului de funcție în temeiul prevederilor din Anexele Legii-cadru nr. 153/2017 reprezintă doar o operațiune secundară, ulterioară celei de încadrare pe funcție/promovare în funcție, aflată în legătură directă cu aceasta. Pe cale de consecință, nu se poate susține în mod valid că reglementările Legii salarizării sunt de natură a înlătura de la aplicare ori de a completa prevederi din acte normative anterioare, referitoare la condițiile necesare încadrării/promovării în funcție, dat fiind că acestea din urmă au un domeniul de aplicare diferit, reprezentând acte normative speciale ce reglementează încadrarea/promovarea, iar nu salarizarea. Or, potrivit art. 67 din Legea nr. 24/2000: "(1) În cazuri deosebite, în care la elaborarea și adoptarea unei reglementări nu a fost posibilă identificarea tuturor normelor contrare, se poate prezuma că acestea au făcut obiectul modificării, completării ori abrogării lor implicite. (…) (3) Evenimentele legislative implicite nu sunt recunoscute în cazul actelor normative speciale ale căror dispoziții nu pot fi socotite modificate, completate sau abrogate nici prin reglementarea generală a materiei, decât dacă acest lucru este exprimat expres". În conținutul Legii-cadru nr. 153/2017 nu există mențiuni privind abrogarea dispozițiilor din legile speciale referitoare la condițiile de încadrare/promovare în funcție, astfel că, inclusiv în ipoteza în care prin Anexele sale actul prevede condiții de salarizare pentru funcții care nu sunt prevăzute în legile speciale/statute, nu se poate conchide în sensul că aceste mențiuni sunt de natură a modifica/a completa norma specială cu funcțiile la care face referire. În plus, autoritățile/instituțiile publice nu au obligația de a prevedea în statul de funcții și personal toate funcțiile reieșite din Anexele Legii-cadru nr. 153/2017, acestea fiind stabilite de fiecare ordonator de credite prin raportare la specificul activității și la necesarul de personal și în acord cu prevederile art. 31 alin. (2) din Lege. Pe cale de consecință, faptul că în Anexa VII a Legii-cadru nr. 153/2017 există mențiuni cu privire la modul de calcul al salariului aferent postului de grefier cu studii superioare nu este de natură a conduce la concluzia că ordonatorul principal de credite are obligația de a modifica statul de funcții și personal prin crearea de posturi noi, pe lângă cele existente, de grefier arhivar cu studii superioare. Altfel spus, reglementarea drepturilor aferente unor posturi noi, salarizate potrivit Legii-cadru nr. 153/2017, nu obligă ordinatorul de credite (în speță ordonatorii de credite principal și secundar) la adoptarea de acte administrative unilaterale prin care să înființeze aceste noi posturi, dacă nu apreciază că acestea îi sunt necesare, o astfel de modificare putând fi dispusă în orice caz doar în acord cu normele statutare, respectiv cu respectarea Legii nr. 567/2004. Relevante sunt și dispozițiile art. 135 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea juridică, republicată, potrivit cărora "(1) Statele de funcții și de personal pentru curțile de apel, tribunale, tribunale specializate, judecătorii și parchete se aprobă prin ordin al ministrului justiției. (2) Majorarea sau reducerea schemelor de personal pentru curțile de apel, tribunale, tribunale specializate, judecătorii și parchete se aprobă cu avizul conform al secțiilor corespunzătoare ale Consiliului Superior al Magistraturii, prin ordin al ministrului justiției". Legea conferă, așadar, ordonatorului principal de credite un drept de apreciere asupra oportunității modificării statelor de funcții și personal pentru curțile de apel și instanțele din subordine, astfel că simpla organizare a acestui concurs de către o curte de apel nu este de natură a înlătura acest drept de apreciere cu privire la necesitatea operării acestor modificări. Pe cale de consecință, în mod corect s-a reținut de către instanța de fond că refuzul Ministrului Justiției de emitere a ordinului prevăzut de art. 135 alin. (1) din Legea nr. 304/2004, republicată și modificată, este justificat. În acord cu prima instanță, Înalta Curte reține că pârâtul Ministerul Justiției nu a acționat cu exces de putere, ci în limitele legii și cu respectarea dispozițiilor exprese ale art. 31 din Legea-cadru nr. 153/2017 rap. la art. 38 din Legea nr. 567/2004, refuzul acestuia de emitere a ordinelor de modificare a statelor de funcții și personal fiind în acord cu prevederile legale relevante. În ceea ce privește solicitarea reclamantelor de obligare a pârâtei Curtea de Apel București de apel la emiterea deciziilor de încadrare pe noile funcții, Înalta Curte observă că potrivit art. 39 din Legea nr. 567/2004 "Grefierii arhivari, grefierii registratori, agenții procedurali, aprozii și șoferii sunt numiți prin decizie de către președinții curților de apel sau, după caz, de procurorii generali ai parchetelor de pe lângă acestea în a căror circumscripție teritorială urmează să își desfășoare activitatea". Numirea prin decizie a grefierilor arhivari se realizează însă potrivit aceluiași art. 38 alin. (1) din actul normativ, potrivit căruia "poate fi numită în funcția de grefier arhivar, grefier registrator, agent procedural, aprod sau șofer persoana care are studii medii și îndeplinește condițiile prevăzute la art. 33 alin. (1) lit. a)-d)". Statutul personalului auxiliar nu prevede numirea pe postul de grefier arhivar cu studii superioare, o astfel de numire putând avea loc doar după modificarea prevederilor Statutare, prin completarea acestora cu noua funcție la care face referire Anexa nr. VII a Legii-cadru nr. 153/2017 și după modificarea corespunzătoare a statelor de funcții și personal, neexistând așadar temei legal pentru ca pârâta Curtea de Apel Suceava să procedeze la emiterea deciziilor de numire. Soluția instanței de fond este corectă și în ceea ce privește cererea reclamantelor având ca obiect plata diferențelor de drepturi salariale, având în vedere caracterul accesoriu al acestei cereri, respectiv faptul că diferențele de drepturi salariale ar fi rezultat doar în ipoteza în care s-ar fi dispus obligarea pârâților la modificarea statelor de funcții și la emiterea deciziilor de numire pe noile posturi, cererea formulată în acest sens fiind însă respinsă. Prin urmare, dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanță reflectă analizarea, interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente, astfel că, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul, ca nefondat.