ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4304/2022

Ședința publică din data de 29 septembrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2020, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/28.10.2020 întocmit de pârâtă.

Prin sentința civilă nr. 32 din 25 martie 2021, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca nefondată.

Împotriva acestei sentințe, a formulat recurs A., pentru motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.

Referitor la invocarea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., s-a arătat - în esență - că, deși în prezenta speță s-a reținut incompatibilitatea constând în aceea că reclamantul în calitate de consilier local în orașul Buhusi a activat cu contract individual de muncă și în aparatul prefecturii Bacău, instanța de fond nu a făcut aplicarea normelor materiale privitoare la reglementarea noțiunii de "aparat al prefectului".

Recurentul a apreciat că noțiunea de "aparat al prefecturii" nu mai există din moment ce legiutorul a înțeles să abroge expres H.G. nr. 1844/2004 care reglementa raporturile juridice ce cădeau sub incidența aparatului de specialitate al prefectului. Câtă vreme subiectul titular de drepturi și obligații se află într-un raport juridic este obligat să respecte normele juridice existente în vigoare.

Recurentul a arătat că, în prezent, atât H.G. nr. 1844/2004 cât și Legea nr. 340/2004 au fost abrogate expres, considerând că legiuitorul a eșuat în armonizarea legislației interne, fără a institui noi reglementări juridice clare și previzibile care să guverneze existența, funcționarea și organzarea unui "aparat al prefectului".

În opinia recurentului, prima instanță a aplicat în mod defectuos singurele norme existente în vigoare prevăzute de O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul Administrativ, unde s-a păstrat noțiunea de aparat de specialitate doar pentru Instituția Primarului și cea a Consiliului Județean, legiutorul înțelegând să nu mai rețină în această sferă și Instituția Prefectului.

În acest context, recurentul a susținut că personalul din cancelaria prefectului, la fel ca personalul din cabinetul primarului sau al președintelui consiliului județean, nu a făcut și nu face parte din aparatul de specialitate al acestuia.

Deși în prezent nu mai există un "aparat al prefectului", cum era acesta reglementat anterior prin H.G. nr. 1844/2004, atribuțiile pe care le avea acest "aparat" sunt în prezent date în sarcina "instituției prefectului" și ale "oficiului prefectural", fiind evident că personalul contractual din "cancelaria prefectului" are o reglementare și atribuții distincte care nu se suprapun și nu se confundă cu cele ale funcționarilor și personalului din "instituția prefectului" și din "oficiul prefectural". De altfel, chiar și în reglementarea anterioară, "cancelaria prefectului" era reglementată distinct de "aparatul prefectului", prin art. 30 din Legea nr. 340/2004.

Prin urmare, directorul de cancelarie al prefectului, personal contractual, nu a făcut niciodată parte din "aparatul prefectului", noțiune care în prezent nici măcar nu mai este reglementată ca atare de legislație.

Sub aspectul celui de-al doilea motiv de casare invocat, recurentul a considerat că hotărârea cuprinde motive contradictorii și străine de natura pricinii, motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Astfel, Curtea de apel a decis că în prezenta speță A. a încălcat dispozițiile art. 105 din Legea nr. 161/2003 care prevăd în mod expres că "persoanele din aparatul propriu al prefecturii și respectiv al consiliului județean se supun reglementărilor cuprinse în statutul funcționarilor publici". În condițiile redării succinte a textului de lege aplicabil, recurentul a considerat că prima instanță nu a explicat latto sensu cum se identifică juridic postul de Director al Cancelariei Prefectului cu noțiunea caducă de "aparat al prefecturii".

În opinia recurentului, instanța de fond a preferat "să adauge la lege" fără a ține cont de noile reglementări în materie și de finalitatea instituirii unor incompatibilități. Ușurința cu care instanța face trimitere la existența cazului de incompatibilitate prin faptul că A., simultan cu funcția de consilier local, a ocupat și un post în cadrul Cancelariei Prefectului fără a face o argumentare judicioasă în ce fel există identitate de noțiune între Cancelaria Prefectului și Aparatul propriu al Prefecturii este cu totul străină și în contradicție cu ceea ce a fost supus judecății.

Situația de incompatibilitate supusă judecații privea în mod concis în ce măsură atribuțiile administrative ce îi reveneau directorului Cancelariei Prefectului Bacău exercitate simultan cu atribuțiile conferite de către mandatul de consilier local al orașului Buhusi au încalcat principiul imparțialității, au adus atingere protejării interesului social și au tins spre generarea unui conflict de interese.

Recurentul a apreciat că motivarea instanței de fond se orientează spre o interpretare excesiv de extensivă, care doar printr-o simplă redare a unui text de lege ar fi trebuit sa tranșeze cu claritate identitatea de noțiune între aparatul propriu al prefecturii și noțiunea de Cancelarie al Prefectului așa cum este ea reglementată în prezent.

Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

În ceea ce privește motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că acest motiv de casare nu este incident în cauză.

Dispozițiile legale mai sus menționate, raportate la cele ale art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., au în vedere cerința ca hotărârea să cuprindă motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția și cele pentru care s-au admis și, respectiv, s-au înlăturat cererile părților.

Or, hotărârea recurată cuprinde în mod evident argumentele pe care s-a întemeiat soluția de respingere a cererii de chemare în judecată cu care a fost învestită curtea de apel, chiar dacă soluția și argumentarea îl nemulțumesc pe recurent, nefiind identificate nici "motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei" pentru a se putea reține incidența motivului de casare invocat.

Nu poate fi primită susținerea recurentului reclamant în sensul că prima instanță nu ar fi motivat în ce fel există identitate între Cancelaria Prefectului și Aparatul propriu al Prefecturii, întrucât judecătorul fondului a arătat că "potrivit Regulamentului de organizare și funcționare al Instituției Prefectului - Județul Bacău, cancelaria prefectului face parte din structura organizatorică a Instituției Prefectului (structura organizatorică se definește ca fiind ansamblul posturilor, al subdiviziunilor organizatorice și al relațiilor dintre acestea astfel constituite și reglementate încât să asigure premisele organizatorice necesare obținerii performanțelor prestabilite)."

Referitor la invocarea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin raportare la prevederile legislației din materia incompatibilităților, Înalta Curte reține că recurentul reclamant a supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ Raportul de evaluare nr. x/28.10.2020 emis de pârâta Agenția Națională de Integritate, prin care s-a constatat că, în perioada 19.12.2019 - 23.06.2020, A. a exercitat simultan funcțiile de consilier local în cadrul Consiliului local al orașului Buhuși, județul Bacău și director de cancelarie în cadrul Cancelariei Instituției Prefectului - Județul Bacău, încălcând dispozițiile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției.

Instanța de fond a respins acțiunea ca nefondată, reținând că în perioada 19.12.2019 - 23.06.2020 reclamantul a exercitat simultan cu funcția de consilier local în cadrul Consiliului local al orașului Buhuși și calitatea de angajat cu contract individual de muncă (director de cancelarie) în cadrul Instituției Prefectului - Județul Bacău, fapt ce constituie caz de incompatibilitate prevăzut de dispozițiile art. 88 alin. (1) lit. c) coroborate cu art. 91 alin. (3) teza I din Legea nr. 161/2003.

Este nefondată critica recurentului potrivit căreia nu poate fi reținută starea de incompatibilitate, întrucât prevederile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 nu-i sunt aplicabile, motivat de faptul că directorul de cancelarie al prefectului nu a făcut niciodată parte din "aparatul propriu al prefectului", noțiune care nu mai este reglementată în legislația actuală.

Instanața de recurs reține că, potrivit art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, funcția de consilier local este incompatibilă cu "calitatea de funcționar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului județean ori al prefecturii din județul respectiv".

În perioada de referință, recurentul reclamant a fost angajat cu contract individual de muncă (director de cancelarie) în cadrul Instituției Prefectului - Județul Bacău.

Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, la apariția Codului Administrativ, prevedea la art. 30 următoarele:

"(1) În cadrul instituției prefectului se organizează și funcționează cancelaria prefectului;

(6) Activitatea cancelariei prefectului este coordonată de director, care răspunde în fața prefectului în acest sens."

Totodată, Codul Administrativ, Partea a IV-a Prefectul, instituția prefectului și serviciile publice deconcentrate, Titlul I Prefectul și subprefectul, Capitolul IV Structuri funcționale, prevede la:

"Art. 265

(1) Pentru exercitarea de către prefect a prerogativelor care îi revin potrivit Constituției și altor legi se organizează și funcționează instituția prefectului, sub conducerea prefectului."

"Art. 268

(1) În cadrul instituției prefectului se organizează și funcționează cancelaria prefectului.

(2) Cancelaria prefectului este un compartiment organizatoric distinct, care cuprinde următoarele funcții de execuție de specialitate specifice: directorul cancelariei, consilier, consultant și secretarul cancelariei.

(3) Numărul de posturi, numirea, modificarea și încetarea raporturilor de muncă, precum și drepturile și obligațiile personalului care fac parte din cancelaria prefectului sunt reglementate în partea a VI-a titlul III."

Din analiza textelor anterior citate rezultă că din instituția prefectului a făcut și face parte cancelaria prefectului, context în care funcția de director de cancelarie al prefectului este incompatibilă cu funcția de consilier local, o altă concluzie fiind contrară scopului normei care a instituit incompatibilitatea analizată.

Art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 este în vigoare, nu a fost abrogat, iar susținerea recurentului reclamant în sensul că acest text de lege este caduc, întrucât nu mai există în legislația actuală noțiunea de "aparat al prefectului", nu poate fi primită, având în vedere că noile reglementări au prevăzut instituția prefectului în cadrul căreia funcționează cancelaria prefectului.

Împrejurarea invocată de recurent potrivit căruia în O.U.G. nr. 57/1019 privind Codul Administrativ s-a păstrat noțiunea de aparat de specialitate doar pentru Instituția Primarului și cea a Consiliului Județean nu este de natură să lipsească de efecte juridice sintagma utilizată de legiuitor în art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003:

"aparat propriu al ...prefecturii". În lipsa unei definiții legale a acestui concept, în procesul de interpretare a normei legale într-un sens care să aibă în vedere finalitatea urmărită de legiuitor, nu se poate face abstracție de existența unui conflict între îndatoririle pe care le presupun cele două activități desfășurate simultan de către recurentul reclamant.

Prin urmare, contrar susținerilor recurentului reclamant, instanța de recurs reține că în perioada 19.12.2019 - 23.06.2020 acesta s-a aflat în stare de incompatibilitate.

Față de considerentele expuse, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale incidente în cauză, motiv pentru care nu se impune casarea sentinței recurate.

III. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia

În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul declarat de reclamantul A..

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 32/2021 din 25 martie 2021 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 29 septembrie 2022, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.