ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4168/2022

Circumstanțele cauzei Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 23.09.2021 pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanții A., B., C., D., E., F. și G. au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României - Comitetul Național pentru Situații de Urgență și Instituția Prefectului Timiș - Comitetul Județean pentru Situații de Urgență Timiș: anularea Hotărârii de Guvern nr. 990/17.09.2021 și a tuturor anexelor acesteia; anularea Hotărârii Comitetului Național pentru Situații de Urgență nr. 70/16.09.2021 și a anexelor; anularea Hotărârii Comitetului Județean pentru situații de Urgență Timiș nr. 115/20.09.2021 privind instituirea măsurii de limitare a răspândirii infecțiilor cu SARS COV 2 la nivelul județului Timiș, cu toate anexele.

Hotărârile instanței de fond Prin încheierea de amânare a pronunțării din data de 7 decembrie 2021, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal a constatat că este competentă general, material și teritorial să soluționeze cauza, apreciind că nu poate reține excepția necompetenței materiale în ceea ce privește petitul referitor la anularea hotărârii Comitetului Județean pentru Situații de Urgență, invocată de Ministerul Afacerilor Interne prin cererea de intervenție accesorie, față de prevederile art. 99 alin. (2) C. proc. civ. A respins excepția netimbrării în ceea ce îi privește pe reclamanți și pe intervenienții pentru care se regăsește la dosar dovada achitării taxei judiciare de timbru și a admis excepția netimbrării în ceea ce privește cererile de intervenție accesorie formulate de persoanele: H., I., J., K., L., M., N. și O., pentru care nu s-a făcut dovada depunerii taxei judiciare de timbru; A admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Instituției Prefectului Timiș, având în vedere că aceasta nu este emitentul nici unuia dintre actele administrative a căror nelegalitate se cere a fi constatată și a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Guvernului referitor la petitele 2 și 3; A respins în principiu cererile de intervenție accesorie formulate în interesul reclamanților, reținând că intervenientul accesoriu trebuie să justifice întotdeauna un drept sau un interes personal, suplimentar dreptului părții în favoarea căreia vrea să intervină și mai mult, trebuie să dovedească că ar fi păgubit dacă nu ar interveni în acțiune, în sensul că reclamantul s-ar putea îndrepta împotriva acestuia, spre exemplu, cu o acțiune în despăgubiri, ceea ce în cauză nu se justifică. Dimpotrivă, intervenienții au același interes cu reclamanții, ceea ce înseamnă că au obligația de a formula acțiunea pe cale principală. A admis în principiu cererea de intervenție accesorie formulată de Ministerul Afacerilor Interne în interesul pârâtului Guvernul României, reținând că acesta este inițiatorul actului normativ a cărui anulare se solicită, având interesul menținerii sale. De asemenea, a reținut cauza în pronunțare asupra excepțiilor lipsei procedurii prealabile și a lipsei de interes și, în subsidiar, pe fondul cauzei. Prin sentința nr. 636 din 10 decembrie 2021, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei dovezii calității de reprezentant a d-nului avocat A., ca neîntemeiată; A respins excepția netimbrării, ca neîntemeiată, în ceea ce privește cererea principală și cererile de intervenție accesorie în interesul reclamantului formulate de intervenienții P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE.; A admis excepția netimbrării pentru cererile de intervenție accesorie în interesul reclamanților, formulate de H., I., J., K., L., M., N. și O.; A admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Instituției Prefectului Timiș și excepția lipsei calității procesuale pasive a Guvernului referitor la petitele 2 și 3 și a respins acțiunea formulată în contradictoriu cu acești pârâți și pentru petitele arătate ca fiind introdusă în contradictoriu cu persoane fără calitate procesuală pasivă; A respins în principiu cererile de intervenție accesorie în interesul reclamanților, formulate de intervenienții P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE.; A admis în principiu cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul Ministerul Afacerilor Interne în interesul pârâtului Guvernul României; A admis excepția lipsei procedurii prealabile și a respins acțiunea formulată de reclamanții A., B., C., D., E., F. și G., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Comitetul National pentru Situații de Urgență, prin Departamentul Național de Urgență și Comitetul Județean pentru Situații de Urgență Timiș, ca inadmisibilă; A admis cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul Ministerul Afacerilor Interne în interesul pârâtului Guvernul României.

Recursurile exercitate în cauză 3.1. Împotriva sentinței nr. 636 din 10 decembrie 2021 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal au declarat recurs reclamanții A., B., C., D., E., F. și G., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare, iar în subsidiar, anularea H.G. nr. 990/17.09.2021 și a tuturor anexelor acesteia, ca fiind nelegale, anularea H.G. nr. 70/16.09.2021 și a anexelor, ca fiind nelegale, anularea hotărârii nr. 115/20.09.2021 privind instituirea măsurii de limitare a răspândirii infecțiilor cu Sars Cov 2 la nivelul județului Timiș, cu toate anexele. În motivarea recursului s-a arătat că instanța de fond a omis să se pronunțe pe fondul cauzei, respectiv să analizeze starea de fapt descrisă în cauză, pronunțând o soluție netemeinică și nelegală și interpretând în mod eronat dispozițiile legale incidente. Astfel, instanța de fond a admis în mod nelegal excepția lipsei procedurii prealabile, sens în care recurenții au invocat dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, care impun procedura prealabilă doar în cazul actelor administrative individuale. Or, hotărârile de Guvern exced acestei noțiuni, neavând calitatea de acte administrative individuale. Cu toate acestea, recurenții au susținut că au depus la dosar dovada îndeplinirii procedurii prealabile, însă instanța de fond a apreciat că aceasta a fost efectuată incorect, fără a avea în vedere că potrivit alin. (2) al art. 7 din Legea nr. 554/2004, în cazul actului normativ plângerea prealabilă poate fi formulată oricând. Prin actele normative contestate s-au luat măsuri pentru limitarea răspândirii virusului Sars Cov 2, în raport cu rata de incidență la 1000 de locuitor, respectiv s-a stabilit că vor avea acces în diferite locații, restaurante, malluri, doar cetățenii care dețin un certificat verde și dacă au schema completa de vaccinare ori dacă prezintă un test negativ sau dacă dețin dovada trecerii prin boală. Aceste măsuri sunt nelegale și discriminatorii, sunt lipsite de forța juridică raportat la gradul deținut în ierarhia actelor normative; acestea condiționează și limitează exercițiul drepturilor și al libertăților fundamentale ale omului, fiind neconstituționale, întrucât nu respectă cerințele art. 53 alin. (1) și (2) din Constituția României, respectiv a standardelor stabilite de CEDO, referitoare la situațiile în care drepturile și libertățile pot fi restrânse. O condiție pentru ca aceste limitări să poată fi impuse este ca ele să fie adoptate prin lege, or, nu există o astfel de lege restrictivă, iar limitarea nu se poate face prin hotărâre de guvern și nici prin ordin de ministru. Pe de altă parte, Legea nr. 55/2020 nu reglementează aceste restricții în mod expres și nu poate reprezenta temei legal pentru adoptarea unor restricții sau condiționări. De asemenea, în cauză se poate vorbi despre discriminare, întrucât nicio persoană nu poate fi condiționată să suporte un act medical - test sau vaccin - pentru a pătrunde într-o locație publică, ceea ce face ca aceste măsuri să vină în contradicție și cu prevederile Legii pacientului nr. 46/2003, act normativ care stipulează că nicio persoană nu poate fi supusă unui act medical fără consimțământul propriu. Totodată, restricțiile impuse prin aceste acte normative contravin și O.G. nr. 137/2000, art. 1 alin. (1) și art. (2), iar pe de altă parte, acestea nu au nicio justificare, morală, medicală sau de altă natură, în condițiile în care nu există niciun studiu medical care să stabilească fără echivoc că prin luarea acestor măsuri abuzive, s-ar opri sau preîntâmpina răspândirea virusului, o dovadă în acest sens fiind aceea că persoanele vaccinate pot lua virusul și îl pot transmite la fel ca persoanele nevaccinate. 3.2. Împotriva încheierii de ședință din 7 decembrie 2021 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal au declarat recurs intervenienții P., Q., R., I., S., T., U., J., V., W., K., L., X., Y., Z., M., N., O., AA., BB., CC., DD., EE., întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în tot a încheierii atacate și trimiterea spre rejudecare a cererii de intervenție în interesul reclamanților. În motivarea recursului s-a arătat că prima instanță, în mod nelegal a respins în principiu cererea de intervenție accesorie formulate în interesul reclamanților, cu motivarea că intervenienții trebuie să justifice întodeauna un drept suplimentar dreptului părții în favoarea căreia dorește a interveni. Acest raționament este greșit, întrucât potrivit art. 60 alin. (3) C. proc. civ. cererea de intervenție în interesul altei persoane se poate formula doar pentru a sprijini apărarea părții respective, astfel că aceasta are un scop limitat, intervenientul încercând ca, prin apărările pe care le face, să determine o soluție favorabilă pentru partea în favoarea căreia a intervenit. Argumentul susținerii reclamanților este acela că au formulat o acțiune împotriva unui act normativ care afectează drepturile și libertățile tuturor. Prin raționamentul său, instanța a golit de conținut instituția intervenției accesorii, deși în principiu, cererea de intervenție accesorie este admisibilă în orice materie, fiind inadmisibilă doar în procesele cu caracter personal. Or, interesul suplimentar se desprinde tocmai din natura acțiunii, care vizează un act normativ cu aplicabiltate generală. Pe de altă parte, nu poate fi ignorat faptul că instanța de fond a respins cererea de intervenție accesorie în favoarea reclamanților, dar a admis cererea de intervenție accesorie în favoarea pârâtului Guvernul României În cauză sunt incidente, așadar, dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., soluția instanței fiind contradictorie și dată cu încălcarea greșită a normelor de drept material, respectiv cu încălcarea dispozițiile art. 1 și art. 6 paragraf 1 din C.E.D.O., conform cărora accesul liber la justiție este un drept unul concret, real și efectiv, iar nu unul iluzoriu, teoretic. În final, se arată faptul că există spețe similare în care au fost admise cerereile de intervenție formulate în interesul reclamantului, cu titlu de exemplu fiind indicat dosarul nr. x/2021 al Curții de Apel București.

Apărările formulate în cauză Intimații-pârâți și intimatul-intervenient Ministerul Afacerilor Interne au depus întâmpinare, excepțiile invocate fiind respinse în ședința publică din data de 22.09.2022, pentru motivele consemnate în partea introductivă a prezentei decizii. În esență, pentru considerente similare, intimații au apreciat că instanța de fond a respins în mod corect acțiunea reclamanților ca inadmisibilă, pentru lipsa plângerii prealabile, precum și cererea de intervenție accesorie în favoarea reclamanților. De asemenea, intimatul Ministerul Afacerilor Interne a apreciat că recurenții-reclamanți nu mai justifică un interes în susținerea recursului, având în vedere faptul că la momentul formulării întâmpinării, H.G. nr. 990/2021 și Hotărârea Comitetului Național pentru Situații de Urgență nr. 70/2021 nu mai sunt în vigoare, acestea producându-și efectele timp de 30 de zile de la data emiterii lor, astfel că recurenții nu ar obține niciun beneficiu ca urmare a unei eventuale soluții de admitere a recursului.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Cu titlu preliminar, în privința excepției lipsei de interes invocată de intimatul Ministerul Afacerilor Interne, se apreciază că aceasta reprezintă o apărare de fond, ce urmează a fi înlăturată de instanța de recurs, întrucât deși hotărârile de guvern contestate nu mai sunt în vigoare, epuizarea efectelor nu s-a produs la momentul ieșirii din vigoare, recurenții-reclamanți justificând un interes în atacarea respectivelor hotărâri, inclusiv raportat la efectele deja produse ale acestora. În ceea ce privește recursul declarat de către reclamanți împotriva sentinței instanței de fond, Înalta Curte constată că soluția de respingere ca inadmisibilă a cererii de chemare în judecată pentru neîndeplinirea procedurii prealabile este legală și reflectă interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale. În cauză, actele atacate sunt reprezentate de H.G. nr. 990/17.09.2021, Hotărârea Comitetului Național pentru Situații de Urgență nr. 70/16.09.2021 și Hotărârea Comitetului Județean pentru situații de Urgență Timiș nr. 115/20.09.2021, privind instituirea măsurii de limitare a răspândirii infecțiilor cu SARS COV 2 la nivelul județului Timiș. Potrivit art. 7 alin. (1) și (5) din Legea nr. 554/2004: "(1) Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. (...) (5) În cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe sau al acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, precum și în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) și la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă." Totodată, se impun a fi reținute și dispozițiile art. 193 alin. (1) C. proc. civ., potrivit cărora: "(1) Sesizarea instanței se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată". Prin urmare, conform dispozițiilor de mai sus, reclamanții trebuiau să conteste actele atacate cu prioritate în procedura prealabilă, anterior sesizării instanței de judecată. Astfel cum a reținut în mod corect prima instanță, o asemenea concluzie reiese și din interpretarea coroborată a dispozițiilor anterior menționate cu cele ale art. 11 alin. (1) lit. a), c) și d), precum și cu cele ale art. 12 teza a II-a și a III-a din Legea nr. 554/2004, conform cărora cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual se pot introduce în termen de 6 luni fie de la data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă fie de la data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, fie de la data expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis in soluționarea favorabilă a plângerii prealabile, iar pe de altă parte stabilesc obligația reclamantului de a anexa la acțiune copia actului administrativ pe care îl atacă, precum și "orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile." Recurenții-reclamanți au susținut, în esență, faptul că actele administrative atacate au caracter normativ și, prin urmare, plângerea prealabilă poate fi introdusă oricând, motiv pentru care au și procedat la formularea acesteia la data de 06.12.2021, cu o zi înainte de ședința de judecată. Or, o asemenea procedură nu îndeplinește cerințele legale, cu atât mai mult cu cât, se impunea ca aceștia să astepte răspunsul la plângerea formulată sau să expire termenul de soluționare a plângerii prealabile, pentru formularea acțiunii în instanță. Din această perspectivă, nu are relevanță nici caracterul actelor atacate, câtă vreme se impunea îndeplinirea procedurii prealabile anterior sesizării instanței de judecată, obligație pe care recurenții-reclamanți nu au îndeplinit-o. Prin urmare, instanța de fond a procedat în mod corect la respingerea ca inadmisibilă a acțiunii, pentru neîndeplinirea procedurii prealabile. În ceea ce privește recursul declarat de titularii cererii de intervenție accesorie în favoarea reclamanților, împotriva încheierii de ședință din 7 decembrie 2021, Înalta Curte că prin respectiva încheiere, prima instanță a respins în principiu cererile de intervenție accesorie formulate în interesul reclamanților, reținând că intervenientul accesoriu trebuie să justifice întotdeauna un drept sau un interes personal, suplimentar dreptului părții în favoarea căreia vrea să intervină și mai mult, trebuie să dovedească că ar fi păgubit dacă nu ar interveni în acțiune, în sensul că reclamantul s-ar putea îndrepta împotriva acestuia, spre exemplu, cu o acțiune în despăgubiri, ceea ce în cauză nu se justifică. Prin aceeași încheiere, instanța a mai reținut că intervenienții au același interes cu reclamanții, ceea ce înseamnă că au obligația de a formula acțiunea pe cale principală. Înalta Curte constată că art. 61 C. proc. civ. consacră posibilitatea ca orice persoană care justifică un interes, să poată interveni într-un proces și, de asemenea, prevede că intervenția este principală, când intervenientul pretinde pentru sine, în tot sau în parte dreptul dedus judecății sau un drept strâns legat de acesta și că este accesorie atunci când doar sprijină apărarea uneia dintre părți. În cauză, prima instanță a reținut în mod corect că intervenientul accesoriu trebuie să justifice întotdeauna un drept sau un interes personal și, în lipsa dovedirii acestui interes, cererea de intervenție accesorie se impune a fi respinsă. În acest sens, preintă relevanță și dispozițiile art. 32 alin. (1) C. proc. civ., potrivit cărora "(1) Orice cerere poate fi formulată și susținută numai dacă autorul acesteia: (...) d) justifică un interes", precum și pe cele ale alin. (2) al aceluiași articol, potrivit cărora: "Dispozițiile alin. (1) se aplică, în mod corespunzător, și în cazul apărărilor." Din interpretarea textelor de lege anterior redate rezultă că interesul este de esența oricărei cereri în justiție, nicio cerere neputând fi formulată în absența acestuia și, mai mult decât atât, interesul este cerut și în privința apărărilor, cum este cazul cererilor de intervenție accesorie, care doar sprijină apărările unei părți din proces. De asemenea, nu poate fi reținută nici critica subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., în sensul că soluția instanței este contradictorie, în contextul în care deși a respins cererea de intervenție accesorie în favoarea reclamanților, instanța de fond a admis cererea de intervenție accesorie a Ministerului Afacerilor Interne în interesul pârâtului Guvernul României. În cuprinsul încheierii recurate, judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat cele două soluții pretins contradictorii, pe baza unei analize separate, în raport cu argumentele inserate în cuprinsul cererilor formulate, cu poziția procesuală a părților și cu îndeplinirea de către titularii cererilor de intervenție accesorie a condițiilor cerute de lege pentru a interveni în proces. Prin urmare, este legală soluția primei instanțe de respingere a cererii de intervenție accesorie în favoarea reclamanților, pentru lipsa interesului justificat în formularea acesteia. Pentru considerentele expuse, constatând că încheierea și sentința pronunțate de prima instanță nu sunt afectate de nelegalitate și nu pot fi reformate prin prisma motivelor de recurs invocate, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ambele recursuri ca nefondate. PENTRU ACESTE MOTIVE,