ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1016/2022

Ședința publică din data de 22 februarie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara sub nr. x/2021, la data de 15.03.2021, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat anularea Hotărârii Guvernului nr. 394/2020 privind declararea stării de alertă pe teritoriul României și măsurile care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID 19, ca fiind nelegală și, în consecință, anularea subsecventă a tuturor Hotărârilor de Guvern care prelungesc starea de alertă declarată prin H.G. nr. 384/2020, respectiv Hotărârile de Guvern nr. 476/2020, 553/2020, 668/1020, 782/2020, 856/2020, 967/2020, 1065/2020, 3/2021, 35/2021, 293/2021 și a celor care vor fi emise până la pronunțarea unei hotărâri definitive, precum și a tuturor actelor administrative emise în baza acestora.

Prin întâmpinarea depusă la dosar de către pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, s-a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată, ca inadmisibilă, pentru lipsa plângerii administrative prealabile, iar, pe cale de excepție, respingerea cererii de chemare în judecată, ca fiind lipsită de interes, și respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.

Ministerul Afacerilor Interne a formulat la data de 19.04.2021 cerere de intervenție accesorie în interesul pârâtului Guvernul României, întemeiată pe dispozițiile art. 3 alin. (1) pct. 13 din Hotărârea Guvernului nr. 137/2020 și art. 61 alin. (1) și (3) C. proc. civ., motivată de faptul că Ministerul Afacerilor Interne are calitatea de inițiator al actelor normative contestate, răspunzând de executarea în concret a măsurilor dispuse prin aceste acte.

Intervenientul a solicitat, în principal, admiterea excepției inadmisibilității acțiunii formulate de către reclamant, pentru lipsa procedurii prealabile, admiterea excepției lipsei de interes în promovarea acțiunii, iar pe fond respingerea acesteia ca neîntemeiată.

Prin răspunsul la întâmpinare depus la dosar, reclamantul a solicitat respingerea excepției inadmisibilității acțiunii pentru lipsa plângerii prealabile, arătând că în speță sunt incidente disp.art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, fiind vorba despre un act administrativ care numai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice.

A solicitat, de asemenea, respingerea excepției lipsei de interes, apreciind că este evident că dreptul subiectiv privat al reclamantului, cât și interesul său de a beneficia de libera circulație justifică calitatea procesuală, iar pe fondul cauzei, reiterează concluziile legate de adoptarea H.G. nr. 394/2020, cu încălcarea art. 108 din Constituția României, apreciind că o hotărâre de guvern nu poate fi modificată și completată printr-o hotărâre a Parlamentului, conform concluziilor Curții Constituționale prin decizia nr. 457/2020.

Prin sentința civilă nr. 294 din 20 mai 2021, Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României; a admis cererea de intervenție accesorie formulată de către intervenientul Ministerul Afacerilor Interne în interesul pârâtului Guvernul României, fără cheltuieli de judecată.

Reclamantul A. a formulat recurs împotriva sentinței de mai sus, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și rejudecând, admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

Este irelevant gradul în care Hotărârea Parlamentului nr. 5/2020 a modificat H.G. nr. 394/2020, ci însuși faptul că a modificat-o si aprobat-o, încălcându-se astfel art. 108 din Constituția României privind competenta Guvernului si actele sale.

Așa cum a precizat, Curtea Constituțională a României a analizat, prin Decizia 457/2020, regimul juridic al H.G. nr. 394/2020 concluzionând că "o hotărâre a Guvernului modificata și completata printr-o hotărâre o Parlamentului este un act hibrid fără nicio bază constituțională, creat doar printr-o confuzie de atribuții tn privința Parlamentului și a Guvernului și ignorarea principiilor care guvernează raporturile dintre aceste autorități publice, și cu un regim juridic incert din perspectiva incidenței art. 126 alin. (6) din Constituție."

In analizarea unei alte excepții de neconstituționalitate, prin Decizia nr. 458/7020, CCR statuează că legalitatea unui act administrativ normativ, care are ca prim reper prevederile art. 5 alin. (5) din Constituție, poate fi supusă controlului instanțelor de contencios administrativ în temeiul art. 52 alin. (1) din Constituție și al Legii nr. 554/2004.

Caracterul excepțional, imprevizibil al unei situații nu poate constitui o justificare pentru a încălca ordinea de drept prevederile legale șt constituționale referitoare la competența autorităților publice ori cele privind condițiile în care se pot aduce restrângeri exercițiului drepturilor si libertatilor fundamentale (pct. 73 din Decizie.)

Hotărârile Guvernului se emit pentru organizarea executării legilor (art. 108 alin. (2) și (4) din Constituție) fără a se putea abate, prin modificări sau completări, de la cadrul circumscris prin normele cu putere de lege. Ingerința Parlamentului asupra unui act specific Guvernului, destinat punerii în executare a legii, semnifică o imixtiune a puterii legiuitoare în cea de reglementare secundară pentru executarea legilor, ce aparține exclusiv Guvernului.

Cu alte cuvinte, o hotărâre de Guvern modificată si aprobată printr-o hotărâre a Parlamentului nu mai este o hotărâre de Guvern în sensul constituțional consacrat si este nelegală, deoarece a fost emisă cu încălcarea competentelor ambelor instituții, precum si a normelor de tehnică legislativă conținute de Legea 24/2000. Un astfel de act administrativ cu caracter normativ, adoptat într-un cadru nelegal, nu este compatibil cu rigorile unui stat de drept și nu poate fi menținut în vigoare. Drepturile si libertățile fundamentale sunt extrem de importante într-un stat de drept, motiv pentru care legiuitorul constituant a reglementat separat posibilitatea restrângerii acestora conform art. 53 din Constituție doar prin lege, cu respectarea caracterului temporar, condițiilor necesității într-un stat democratic, ale proporționalității, nediscriminării și neafecătrii esenței dreptului.

Recurentul a arătat că justifică un interes legitim cât se poate de personal în prezenta cauză. Astfel, drepturile indicate prin acest act administrativ cu efect normativ sunt dreptul la liberă circulație garantat de art. 25 din Constituția României, dreptul la libertatea întrunirilor garantat de art. 39 din Constituția României (art. 11 CEDO si art. 12 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene), dreptul la viață privată garantat de art. 26 din Constituția României (art. 8 CEDO), accesul liber la o activitate economică garantat prin art. 45 din Constituția României și art. 16 din Carta Drepturilor Fundamentele a Uniunii Europene, accesul la cultură protejat de art. 33 din Constituția României (art. 13 din Carta drepturilor fundamentate UE) precum și accesul tinerilor la viața economică, culturală și sportiva a țării garantat prin art. 49 alin. (5) din Constituția României și chiar dreptul la ocrotirea sănătății garantat de art. 34 din Constituția României (art. 35 din Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene).

Recurentul a arătat că a depus la dosarul cauzei practica judiciară provenind de la Curtea de Apel București (Sentința civilă nr. 1317 din 27.11.2020 pronunțată în dosarul nr. x/2020 - dosar în care a fost atacată tot o Hotărâre de Guvern) în care instanța statuează, în mod întemeiat, că efectele actelor administrative cu caracter normativ se produc erga omnes, deci asupra tuturor și a fiecăruia în parte. Curtea reține că existența chiar si unui singur aspect de natură a vătăma drepturile si interesele legitime ale reclamantului constituie un element suficient pentru a se considera că este îndeplinită condiția interesului. Astfel, orice cetățean obligat la portul măștii de protecție, o restrângere a dreptului la viață privată prin efectul negativ asupra stării de sănătate, sau căruia i-a fost restrânsă libertatea de circulație, poate justifica un interes legitim privat (iar Hotărârea Parlamentului nr. 5/2020 aduce modificări H.G. nr. 394/2020 tocmai cu privire la instituirea obligativității măștii de protecție).

Așadar, prin intrarea în vigoare a H.G. nr. 394/2020, i-au fost afectate la modul cât se poate de concret următoarele drepturi: restrângerea dreptului la viață privată prin instituirea obligativității purtării măștii de protecție, atât sub aspectul înfățișării șl al dreptului la propria imagine, cât și sub aspectul efectelor negative asupra sănătății prin îngreunarea respirației; restrângerea libertății de circulație prin instituirea unor restricții de noapte fără o bază științifica și a unor restricții pe durata zilei; dreptul la ocrotirea sănătății prin limitarea accesului la activități sportive - în concret acesta avea abonament la un centru Spa unde avea posibilitatea menținerii sănătății prin înot, drept care i-a fost restrâns prin închiderea bazinelor de înot.

În acest context, al evidenței efectelor H.G. nr. 394/2020 asupra întregii populații a României, recurentul nu a considerat necesară suplimentarea probatoriului cu privire la dovedirea interesului legitim privat, însă acest lucru îi putea fi solicitat de către instanța de fond în baza roiului sau activ, dacă era considerat necesar.

Astfel, în plus față de cele menționate mai sus, acesta este afectat în mod direct și în prezent de prelungirea continuă a stării de alerta introdusă prin H.G. nr. 394/2020 dincolo de orice noțiune rezonabilă de temporalitate si proporționalitate. iar această afectare directa a drepturilor și libertăților decurge din faptul că a fost infectat cu virusul Sars Cov2 în luna noiembrie 2020. La nivelul lunii decembrie 2020, studiile științifice arătau că persoanele trecute prin Covid pot dezvolta imunitate pentru o lungă perioadă de timp împotriva virusului Sars-Cov2. În aceste condiții, persoanele care au trecut prin boală ar trebui să fie scutite de orice restrângere a drepturilor și libertăților individuale dincolo de perioada de 90 de zile ulterioară infectării, până la dovada practică că se pot infecta și transmite virusul. Măsurile precizate au fost luate printr-o altă hotărâre de guvern, dar cadrul în care ele au fost posibile si adoptate este cel al stării de alertă instituită prin H.G. nr. 394/2020. Legiuitorul a stabilit o obligație de a face în sarcina statului, care, în situația de fată, se poate concretiza prin: redimensionarea capacităților sistemului sanitar, suplimentarea paturilor ATI, construirea unor noi spitale (modulare sau nu), suplimentarea resurselor umane, furnizarea unor scheme de tratament eficace antiCovid, asigurarea medicamentelor necesare etc. Acestea sunt tipul de măsuri la care se referă art. 34 din Constituțje, prin care statul are obligația de a lua măsuri pentru asigurarea sănătății publice. Masurile nu pot viza restrângerea drepturilor și libertăților decât în cazuri excepționale si, în niciun caz, nu intră sub incidența art. 34 si nu pot fi subsumate obligației statului de ocrotire a sănătății publice. Obligatia prevăzută de art. 34 incumba exclusiv statului, ea nu poate fi transferată printr-un artificiu de interpretare în sarcina cetățenilor României.

În concluzie, recurentul are un interes legitim privat în promovarea acțiunii, fiindu-i încălcate drepturile și libertățile sus-menționate, iar interesul legitim public are caracter subsidiar în prezenta cauza.

În drept, au fost invocate prevederile art. 20 din Legea nr. 554/2004.

Intimatul - intervenient Ministerul Afacerilor Interne a formulat întâmpinare la cererea de recurs formulată de recurentul - reclamant A., prin care a invocat excepția lipsei de interes a recursului, iar pe fond a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 stabilește cadrul procesual al litigiului de contencios administrativ, reglementând în detaliu categoriile de subiecte care pot avea calitate procesuală activă, persoanele sau entitățile care pot fi chemate în judecată, obiectul acțiunii, condițiile de exercitare a dreptului la acțiune, precum și limitele controlului judecătoresc asupra actelor administrative.

Astfel, articolul 1 are ca obiect principal de reglementare calitatea procesuală activă în contenciosul administrativ, sfera subiectelor de sesizare a instanței, a persoanelor sau entităților care sunt îndreptățite să formuleze acțiuni în contencios administrativ, trasând și coordonatele generale ale exercitării dreptului la acțiune. Condițiile generale de exercitare a acțiunii în contencios administrativ, respectiv capacitatea procesuală, calitatea procesuală, afirmarea unui drept subiectiv și justificarea unui interes, trebuie analizate pe tot parcursului procesului.

In acest sens, în ceea ce privește cerința interesului, prin normele cuprinse în art. 1 alin. (1) și (2) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 se oferă subiectelor de drept privat un mecanism de contencios administrativ subiectiv, în cadrul căruia sancțiunea juridică a anulării unui act administrativ nelegal poate fi aplicată numai dacă actul respectiv are efecte vătămătoare asupra dreptului subiectiv sau interesului legitim afirmat de reclamant, fiind realizată astfel distincția dintre contenciosul subiectiv de contenciosul obiectiv.

Art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nuanțează reglementarea de la art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în sensul că persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat pot invoca vătămarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat. În esență, prin normele cuprinse la art. 1 alin. (1) și (2) și art. 8 alin. (1), Legea nr. 554/2004 oferă subiectelor de drept privat un mecanism de contencios administrativ subiectiv, în cadrul căruia sancțiunea juridică a anulării unui act administrativ nelegal poate fi aplicată numai dacă actul respectiv are efecte vătămătoare asupra dreptului subiectiv sau interesului legitim afirmat de reclamant.

Plecând de la aceste considerații de ordin teoretic și exigențe ale cerinței interesului, s-a arătat că, în prezent, cererea de chemare în judecată este lipsită de interes prin prisma faptului că la acest moment, actele contestate nu mai sunt în vigoare, acestea producându-și efectele timp de 30 de zile, începând cu data de 18 mai 2020 (H.G. nr. 394/2020), cu data de 16 iunie 2020 (H.G. nr. 476/2020), cu data de 16 iulie 2020 (H.G. nr. 553/2020), cu data de 14 august 2020 (H.G. nr. 668/2020), cu data de 14 septembrie 2020 (H.G. nr. 782/2020), cu data de 14 octombrie 2020 (H.G. nr. 856/2020), cu data de 13 noiembrie 2020 (H.G. nr. 967/2020), cu data de 14 decembrie 2020 (H.G. nr. 1065/2020), cu data de 12 ianuarie 2021 (H.G. nr. 3/2021), cu data de II februarie 2021 (H.G. nr. 35/2021), respectiv cu data de II martie 2021 (H.G. nr. 293/2021).

În acest sens, au fost redate considerentele Deciziei nr. 1 pronunțate de înalta Curte de Casație și Justiție la data de 05.01.2021, cu prilejul soluționării dosarului civil nr. x/2020:

"la momentul pronunțării sentinței instanței de fond (23.12.2020), ordinul contestat producea efecte juridice, iar destinatarii actului administrativ erau obligați să se supună măsurilor instituite, dar începând cu data de 1.01.2021, actul infra legislativ în discuție și-a epuizat toate efectele avute în vedere de autoritatea emitentă, ele fiind supuse limitei temporale reglementate expres chiar în cuprinsul acestuia."

Așa fiind, s-a solicitat admiterea excepției lipsei de interes a recurentului, urmând să se respingă prezentul recurs pe cale de consecința, ca fiind lipsit de interes.

Referitor la motivele de recurs invocate de recurent, se arată că acestea sunt neîntemeiate. Instanța de fond a constatat, în mod judicios, faptul că recurentul nu a făcut dovada unui interes legitim privat în promovarea acțiunii, reținând că interesul prefigurat al recurentului reclamant este mai degrabă un interes legitim public, ce nu poate fi decât subsidiar interesului privat.

Cu privire la natura interesului legitim invocat, art. 8 alin. (1)

1

stabilește faptul că persoanele fizice, respectiv persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului privat.

În cazul de față, raportat la susținerile recurentului invocate în fața instanței de fond, în mod corect instanța a constatat că aspectele învederate de acesta nu au la bază un interes privat, contrar celor impuse prin prevederile legale anterior menționate. Astfel, criticile recurentului privitoare la caracterul nelegal al actelor administrative contestate au un caracter general, atât din prisma pretinselor vătămări cauzate prin emiterea actelor, cât și din perspectiva neidentificării concrete a măsurilor a căror nelegalitate recurentul reclamant dorește să o probeze.

Așa cum a reținut, în mod corect, instanța de fond, recurentul a redat în fața instanței de fond o serie de aspecte legate de restricționarea dreptului la liberă circulație, la libertatea întrunirilor, accesul liber la o activitate economică, accesul la cultură, accesul tinerilor la viața economică, culturală și sportivă a țării, precum și consecințele negative ale măsurilor restrictive adoptate pentru limitarea infecției cu virusul SARS - COV2, indicând că acestea conduc în declanșarea unei crize de natură economică și socială, fără să fi indicat în mod expres măsurile impuse și nici dezvoltat modul în care acestea îi cauzează o vătămare.

Recurentul a afirmat totodată încălcarea dreptului la integritate psihică, dar nu a oferit explicații privitoare la conținutul efectiv al acestei afectări și a impactului pe care îl produce asupra vieții sale personale/profesionale, formulând critici extrem de sumare și cu caracter abstract.

În același sens, deși prin Anexele 1 -3 integrate hotărârilor contestate sunt expuse în concret măsurile instituite prin aceste acte administrative, recurentul nu a formulat critici punctuale privitoare la nelegalitatea acestor restricții și nici nu a arătat modul efectiv în care instituirea acestora îl vătăma, ci susținerile și criticile de legalitate pe care le-a formulat se raportează la ansamblul hotărârii, după cum a reținut și instanța de fond.

Din motivarea cererii de chemare în judecată se poate observa că demersul recurentului se întemeiază pe o serie de argumente apte a fundamenta apărarea unui interes legitim public. Recurentul se raportează la consecințele negative ale măsurilor restrictive adoptate pentru limitarea infecției cu virusul SARS-COV2, indicând că acestea constau în declanșarea unei crize de natură economică și socială. Or, în mod evident, și aceste argumente ar putea fi circumscrise apărării unui interes legitim public, în speță apărarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, dar nu sunt subsidiare invocării unui interes de natură privată.

Aspectele menționate anterior au pus în evidență faptul că, în cauză, nu poate fi prefigurat folosul propriu pe care recurentul l-ar obține ca urmare a admiterii cererii sale, motiv pentru care instanța de fond a constatat că acțiunea acestuia este lipsită de interes.

De menționat este faptul că recurentul reclamant dezvoltă în cererea de recurs argumente care vin să justifice interesul său legitim privat, argumente care nu au fost expuse și în fața instanței de fond. In context, în ceea ce privește devoluțiunea care poate fi realizată în cadrul căii de atac a recursului în contencios, în lipsa posibilității de a formula apel împotriva unei astfel de hotărâri, ea rămâne guvernată de două reguli fundamentale care guvernează calea de atac a apelului: tantum devolutum quantum apelatum și tantum devolutum quantum judicatum. În timp ce concretizarea primei reguli se regăsește în dispozițiile art. 477 din C. proc. civ. (limitele efectului devolutiv sunt determinate de ceea ce s-a apelat), cea de-a doua este reglementată de art. 478 din C. proc. civ., care limitează efectul devolutiv la ceea ce s-a judecat în primă instanță.

Această din urmă regulă înseamnă interdicția pentru părți de a schimba cadrul procesual [alin. (1) al art. 478 din C. proc. civ..], de a se folosi de alte motive, mijloace de apărare și dovezi decât cele invocate în primă instanță. în motivarea apelului ori prin întâmpinare [alin. (1) al aceluiași articol] și, de asemenea, interdicția schimbării calității părților, a cauzei sau obiectului cererii de chemare înjudecată, precum și a formulării de pretenții noi [alin. (3) al art. 478 din C. proc. civ..].

Prin urmare, prin raportare la susținerile recurentului reclamant, în limitele stabilite în fața instanței de fond, soluția instanței de fond referitoare la lipsa de interes a recurentului în promovarea acțiunii este temeinică și legală.

Răspunzând argumentului recurentului privind nelegalitatea H.G. nr. 394/2020 ce decurge din faptul că aceasta a fost încuviințată cu modificări prin Hotărârea Parlamentului nr. 5/2020, în baza art. 4 alin. (3) și (4) din Legea nr. 55/2020, ce au fost declarate neconstituționale prin Decizia CCR nr. 457/2020, instanța a constatat și că aceste argumente sunt nefondate.

Astfel, după cum a reținut și instanța de fond, H.G. nr. 394/2020 a fost emisă în baza art. 108 din Constituție, iar prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, stabilesc competența Guvernului de a institui, prin hotărâre, starea de alertă.

Conceptul de stare de alertă este definit în art. 2 din aceeași lege, fiindinstituit conform regulilor de la art. 4 din lege.

Curtea Constituțională a reținut prin Decizia nr. 457/2020, de care se prevalează recurentul, că normele constituționale nu disting în privința hotărârilor Guvernului în funcție de obiectul acestora. Astfel fiind, în lipsa unui regim constituțional derogator pentru hotărârile Guvernului prin care se instituie starea de alertă, nu se poate conferi, prin acte infraconstituțîonale, un asemenea regim cu caracter de excepție. Ca urmare, hotărârea Guvernului prin care se instituie starea de alertă poate fi doar un act administrativ normativ, deci un act de reglementare secundară care pune în executare un act de reglementare primară. Ca urmare a acestor considerente, prin decizia mai sus menționată s-a admis excepția de neconstituționalitate ridicată direct de Avocatul Poporului și s-a constatat că dispozițiile art. 4 alin. (3) și (4) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 sunt neconstituționale.

Insă, după cum a reținut și instanța de fond, acest aspect nu este de natură a atrage nelegalitatea H.G. nr. 394/2020, întrucât decizia Curții Constituționale a constatat neconstituțional doar textul de lege ce viza aprobarea ulterioară a hotărârii de guvern de către Parlament, iar nu textul de lege care îndreptățea guvernul la adoptarea hotărârii privind starea de alertă (art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020).

Astfel instanța de fond a reținut că motivele de nelegalitate ale H.G. nr. 394/2020 se raportează la aspecte anterioare sau concomitente adoptării ei de către emitent și nu la aspecte ulterioare cum este cel privind aprobarea ca atare sau cu modificări de către Parlamentul României.

Totodată, în mod corect a reținut instanța de fond și faptul că, deși recurentul reclamant a precizat că în concret H.G. nr. 394/2020 a fost încuviințată cu modificări prin Hotărârea Parlamentului nr. 5/2020, nu a relevat în speță în ce au constat aceste modificări și în ce măsură modificările astfel aduse prin Hotărârea Parlamentului nr. 5/2020 au fost în măsură a încălca un interes legitim privat definit de art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004 pentru ca Decizia Curții Constituționale nr. 457/2020 să producă efectul invocat de recurentul reclamant, acela de a lovi de nulitate H.G. nr. 394/2020.

În drept, au fost invocate disp. art. 223 C. proc. civ.

Prin încheierea de ședință de la data de 16 noiembrie 2021, Înalta Curte a admis cererea recurentului de preschimbare a termenului de judecată acordat inițial pentru data de 17 ianuarie 2023, la data de 22 februarie 2022.

La data de 22 februarie 2022, Înalta Curte a respins excepția lipsei de interes a recursului ca nefondată, cu motivarea cuprinsă în practicaua prezentei decizii.

Înalta Curte constată că deși recurentul nu a precizat expres, criticile sale din recurs pot fi încadrate, conform art. 489 alin. (2) din C. proc. civ., în motivul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) și p) și a) art. 8 din Legea nr. 554/2004, concluzionând că justifică legitimare procesuală activă în contenciosul administrativ orice persoană, fizică sau juridică, dacă îndeplinește condiția de a se considera vătămată într-un drept ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ, tipic sau asimilat, adresat ei înseși sau altui subiect de drept.

Astfel cum este unanim acceptat în doctrina juridică și în practica judiciară, prevederile Legii nr. 554/2004 consacră regula contenciosului subiectiv, în sensul că un act administrativ poate fi anulat numai dacă se dovedește că a produs reclamantului o vătămare într-un drept ori într-un interes legitim privat, deoarece prin interes legitim privat se înțelege posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat.

Pe de altă parte, interesul legitim public reprezintă, conform art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004, interesul care vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice

Nefiind reglementată în contenciosul administrativ românesc așa-numita "acțiune populară", regula (pe care se situează și reclamantul prin acțiunea de față) este aceea că acțiunile persoanelor fizice se pot întemeia numai pe încălcarea drepturilor subiective sau a intereselor legitime legate de aceste drepturi; în mod excepțional, legea lasă posibilitatea de a nu fi declarate inadmisibile nici cererile unei persoane fizice care au drept temei încălcarea unui interes legitim public, cu condiția ca afirmarea încălcării acestuia să aibă un caracter subsidiar față de invocarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat, în condițiile art. 8 alin. (1) și (1

2

) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte constată corecta separare de către prima instanță a celor două noțiuni juridice: interesul legitim definit de Legea nr. 554/2004 și interesul procesual definit de C. proc. civ., soluția supusă prezentului recurs fiind bazată pe lipsa interesului legitim în sensul Legii nr. 554/2004 (de aici și soluția de fond de respingere a acțiunii). Sintetic spus, atunci când recurge la exercițiul acțiunii în contencios administrativ reclamantul trebuie să dovedească: în primul rând, îndeplinirea unei condiții de drept procesual, constând în existența unui interes în promovarea acțiunii, un folos practic al exercitării sau al continuării exercitării acesteia; iar în al doilea rând, îndeplinirea unei condiții de drept material constând în vătămarea unui drept sau a unui interes legitim.

Mai reține instanța de recurs că în faza procesuală a recursului, recurentul a invocat în justificarea existenței interesului drepturile de natură constituțională ce ar fi fost încălcate prin actul administrativ atacat, indicând în concret fațete diferite ale acelorași drepturi și libertăți individuale generic încălcate.

Prin aceste susțineri, nu se demontează raționamentul juridic efectuat de către prima instanță, în sensul că recurentul nu a dovedit un interes legitim privat, toate susșinerile sale fiind generice și legate de aspecte cu caracter principial.

Astfel, recurentul formulează critici cu caracter abstract, deși prin Anexele nr. 1-3- anexe integrate Hotărârii nr. 394/2020 sunt expuse în concret măsurile instituite prin acest act administrativ, iar acesta nu formulează critici punctuale privitoare la nelegalitatea acestor restricții și nici nu a arătat modul efectiv în care instituirea acestora îl vatămă.

De aceea, în mod corect a concluzionat prima instanță că demersul său se întemeiază pe argumente apte a fundamenta apărarea unui interes legitim public. În mod repetat, reclamantul se referă la consecințele negative ale măsurilor restrictive adoptate pentru limitarea infecției cu virusul SARS-COV2, indicând că acestea constau în declanșarea unei crize de natură economică și socială. Aceste aspecte ar putea fi circumscrise apărării unui interes legitim public, în speță apărarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, dar nu sunt subsidiare invocării unui interes de natură privată, întrucât prin acestea nu poate fi prefigurat folosul propriu pe care reclamantul l-ar obține ca urmare a admiterii cererii sale.

Prin urmare, reclamantul nu poate formula o acțiune în contencios obiectiv, respectiv să ceară anularea unui act administrativ, pornind de la premisa lezării unui interes legitim public, decât dacă și sub condiția în care probează că vătămarea interesului legitim public exhibat decurge logic (ca o consecință, să existe deci raport de cauzalitate) din încălcarea dreptului subiectiv sau interesului legitim privat (art. 8 alin. (1

1

) din Legea nr. 554/2004, așa cum a fost interpretată prin Decizia Curții Constituționale nr. 66 din 15 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 135 din 4 martie 2009).

Înalta Curte constată că recurentul confundă situația enumerării unor drepturi ipotetic încălcate (dreptul la liberă circulație, dreptul la libertatea întrunirilor, dreptul la viață privată, accesul liber la o activitate economică, accesul la cultură, accesul tinerilor la viața economică, culturală și sportiva a țării, dreptul la ocrotirea sănătății) cu o încălcare concretă a unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat care să fie astfel descrisă prin cererea introductivă de instanță încât să justifice ab initio formularea acesteia. Singurul aspect nou invocat direct în recurs referitor la restrângerea dreptului de a utiliza un abonament de înot nu poate duce la concluzia existenței unui interes legitim de a ataca integral toate hotărârile de guvern ce fac obiectul prezentei acțiuni.

Pe de altă parte, instanța de recurs statuează asupra faptului că justificarea direct în recurs a interesului prin prisma unor împrejurări de fapt ce nu au fost invocate în fața instanței de fond reprezintă o încălcare a limitelor procedurale ale devoluțiunii în calea de atac a recursului, cum în mod corect a invocat intimatul-intervenient prin întâmpinare.

În concluzie, Înalta Curte constată că recurentul nu a demonstrat nelegalitatea modului de aplicare a legii sub acest aspect, în mod corect fiind reținută lipsa dovezii privind existența unui interes legitim privat în promovarea acțiunii.

Înalta Curte constată că prima instanță, deși a reținut acest prim motiv de respingere a acțiunii, a răspuns și argumentului reclamantului privind nelegalitatea H.G. nr. 394/2020 decurgând din încuviințarea cu modificări a hotărârii de Guvern prin Hotărârea Parlamentului nr. 5/2020, în baza art. 4 alin. (3) și (4) din Legea nr. 55/2020, ce au fost declarate neconstituționale prin Decizia CCR nr. 457/2020, analizând și fondul cererii de chemare în judecată.

Constatând cu caracter definitiv prin prezenta decizie neîndeplinirea condiției de drept material constând în vătămarea unui drept sau a unui interes legitim, Înalta Curte va răspunde și argumentului de fond exclusiv în scopul lămuririi cauzei sub toate aspectele.

Astfel, Curtea Constituțională a reținut prin Decizia nr. 457/2020 că normele constituționale nu disting în privința hotărârilor Guvernului în funcție de obiectul acestora. Astfel fiind, în lipsa unui regim constituțional derogator pentru hotărârile Guvernului prin care se instituie starea de alertă, nu se poate conferi, prin acte infraconstituționale, un asemenea regim cu caracter de excepție. Ca urmare, hotărârea Guvernului prin care se instituie starea de alertă poate fi doar un act administrativ normativ, deci un act de reglementare secundară care pune în executare un act de reglementare primară.

"De asemenea, câtă vreme un control parlamentar al hotărârilor Guvernului în sensul încuviințării/respingerii/modificării acestora nu apare între mecanismele de rang constituțional instituite pentru a regla raporturile dintre autoritățile publice în cadrul regimului de separație și echilibru al puterilor în stat, iar hotărârile Guvernului constituie - așa cum s-a precizat - expresia competenței originare a Guvernului, prin excelență de natură executivă, prin încuviințarea/modificarea măsurilor adoptate prin hotărâri ale Guvernului, Parlamentul ajunge să cumuleze funcțiile legislativă și executivă, situație incompatibilă cu principiul separației și echilibrului puterilor în stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din constituție. Ingerința Parlamentului asupra unui act specific Guvernului, destinat punerii în executare a legii, semnifică o imixtiune a puterii legiuitoare în cea de reglementare secundară pentru executarea legilor, ce aparține exclusiv Guvernului. Or, Parlamentul nu își poate exercita competența de autoritate legiuitoare în mod discreționar, oricând și în orice condiții, adoptând legi prin care să creeze cadrul în care să aducă atingere competențelor constituționale ce aparțin, în mod exclusiv, altor puteri ale statului".

Prin decizia mai sus menționată, s-a admis excepția de neconstituționalitate ridicată direct de Avocatul Poporului și s-a constatat că dispozițiile art. 4 alin. (3) și (4) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 sunt neconstituționale.

Cum în mod judicios observă prima instanță, decizia Curții Constituționale a constatat neconstituțional doar textul de lege ce viza aprobarea ulterioară a hotărârii de guvern de către Parlament, iar nu și textul de lege care îndreptățea guvernul la adoptarea hotărârii privind starea de alertă (art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020).

Cum motivele de nelegalitate ale H.G. nr. 394/2020 invocate de către recurent se raportează la aspecte ulterioare adoptării ei de către emitentul Guvernul României, iar nu la aspecte anterioare sau concomitente, nu pot fi considerate motive de nulitate a acesteia, nulitatea fiind sancțiunea aplicată unui act afectat de vicii anterioare sau concomitente cu adoptarea actului.

În mod corect a mai reținut prima instanță că, deși reclamantul a precizat că în concret H.G. nr. 394/2020 a fost încuviințată cu modificări prin Hotărârea Parlamentului nr. 5/2020, nu a relevat în speță în ce au constat aceste modificări și în ce măsură modificările astfel aduse prin Hotărârea Parlamentului nr. 5/2020 au fost în măsură să încălce un interes legitim privat definit de art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004, pentru ca Decizia Curții Constituționale nr. 457/2020 să producă efectul invocat de reclamant, acela de produce nulitatea H.G. nr. 394/2020.

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinței civile nr. 294 din 20 mai 2021 pronunțate de Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 22 februarie 2022.