ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4160/2022

Circumstanțele cauzei Prin cererea de chemare în judecată înregistrată inițial pe rolul Judecătoriei Sectorului 1 București, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, Departamentul XI: - anularea procesului-verbal nr. x din data de 17.12.2018 de constatare a încălcării obligațiilor prevăzute la art. 5 alin. (2) și aplicare a penalităților prevăzute la art. 63 din Legea nr. 94/1992, prin care s-a dispus sancționarea reclamantului cu 1550 RON; - exonerarea de plata acestei sume, precum și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de proces.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 776 din data de 12.11.2019, Curtea de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, Departamentul XI; a anulat procesul-verbal nr. x/17.12.2018 de constatare a încălcării obligațiilor prevăzute la art. 5 alin. (2) și de aplicare a penalităților prevăzute la art. 63 din Legea nr. 94/1992, emis de Curtea de Conturi a României și a obligat pârâta către reclamant la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 50 RON, reprezentând taxă judiciară de timbru.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii recurate și rejudecând, respingerea contestației ca neîntemeiată. În motivarea recursului s-a arătat că instanța de fond a reținut în mod eronat nelegalitatea actului contestat și interpretând greșit prevederile art. 5 alin. (2) și art. 63 din Legea nr. 94/1992 și pct. 152 lit. b) din RODAS, a apreciat că nu există dovada desemnării reclamantului pentru îndeplinireaească obligațiile dispuse de Curtea de Conturi a României. Expunând situația de fapt, recurenta a arătat că în cadrul controlului inițiat la Institutul Național de Cercetare - Dezvoltare în Informatică ICI București, în perioada 01.11.2018 - 14.12.2018, echipa de control a solicitat verbal reprezentanților entității furnizarea informațiilor și documentelor necesare desfășurării acțiunii de control. Ulterior, având în vedere faptul că o parte dintre documente fie nu au fost furnizate, fie au fost prezentate într-un mod neconform, echipa de audit a procedat la solicitarea în scris a acestora. În perioada 06,11.2018 - 08.11.2018, echipa de control a formulat mai multe solicitări verbale domnului A. - Șef Serviciu Resurse Umane și Salarizare, în vederea punerii la dispoziție a unor documente necesare efectuării acțiunii de control, după cum urmează: - trei state de plată aferente drepturilor salariale, câte unul din fiecare an supus-controlului, respectiv 2015, 2016 și 2017, selectate în mod aleatoriu, scopul fiind înțelegerea modului în care informațiile sunt prezentate în acestea; - documentele cuprinzând criteriile stabilite de conducere pentru acordarea adaosurilor la salariu, așa cum este precizat la art. V. 4 alin. (2) din Contractul Colectiv de Muncă nr. 365/19.10.2015; - documentele cuprinzând criteriile aprobate de Consiliul de Administrație pentru ocuparea posturilor vacante de execuție și de conducere, conform art. 10 alin. (1) lit. l) din H.G. nr. 1621/2003 pentru organizarea și funcționarea Institutului National de Cercetare și Dezvoltare în Informatică - ICI București. Statele de plată întocmite în cursul perioadei controlate (anii 2015 - 2017) au fost solicitate prin Notificarea transmisă entității înainte de declanșarea acțiunii de control, înregistrată la Curtea de Conturi sub nr. x/15.10.2018. Conform fișei postului intimatului-reclamant A., aprobată la data de 20.11.2017 de către directorul general al ICI București, reclamantul are următoarele atribuții: - coordonează activitatea curentă și de perspectivă din domeniul resurselor umane, salarizare și creșterea nivelului de pregătire profesională; - reprezintă Institutul în relațiile cu terții pe probleme legate de atribuțiile care îi revin pe linia activității de resurse umane și salarizare; - ține evidența documentelor necesare activității serviciului privind salarizarea, asigurările sociale, etc.; - organizează și răspunde de arhivarea lucrărilor compartimentului, conform legii. În data de 07.11.2018, domnul A. a prezentat echipei de control un singur stat de plată, întocmit pentru luna aprilie 2015, acesta fiind un exemplar exportat din aplicația informatică, care, în urma prelucrării, nu cuprindea toate informațiile specifice acestui document (numele salariaților, funcția și structurile din care fac parte). Exemplarul prezentat a fost certificat drept "conform cu originalul", deși acesta nu prezenta semnăturile pentru întocmit, avizat și aprobat de reprezentanții legali ai entității. Ținând cont de faptul că intimatul - reclamant nu a dat curs solicitărilor echipei de control, în data de 09.11.2018 s-a înaintat conducerii ICI București, respectiv doamnei B. - director general, adresa înregistrată la Cabinet Director General cu nr. 2390/09.11.2018, prin care s-a formulat o solicitare scrisă în vederea dispunerii de măsuri către structurile abilitate pentru punerea la dispoziția echipei de control a statelor de plată a drepturilor salariate aferente perioadei 2015-2017, în original și în formă completă, precizându-se că acestea trebuie prezentate până la sfârșitul zilei în curs. Prin urmare, este subînțeles faptul ca aceasta a reprezentat o aducere la cunoștința conducătorului entității verificate a deficiențelor cu care se confruntă echipa de audit, precum și o solicitare să fie dispuse măsuri pentru ca domnul A. să se conformeze. Nici de această dată intimatul - reclamant nu a dat curs solicitărilor până la termenul stabilit și în forma solicitată. De asemenea, nici acesta și nici altă persoană din conducerea Institutului nu a prezentat un răspuns prin care să transmită intenția de a furniza documentele solicitate și, eventual, să solicite o prelungire a termenului stabilit prin adresa menționată anterior. Deși echipa de control a solicitat doamnei B. - directorul general al I.C.I. București să dispună structurilor abilitate punerea la dispoziție a statelor de plată, aceasta nu a comunicat faptul că respectiva obligație s-ar afla în sarcina altei persoane, de unde rezultă, fără echivoc, că intimatul-reclamant A., în calitate de șef al Serviciului Resurse Umane și Salarizare, avea această obligație. Mai mult, recurenta solicită a se observa că primele documente transmise către echipa de audit în data de 07.11.2018, au fost transmise de intimatul -reclamant, ceea ce înseamnă ca acesta era persoana desemnată a comunica actele solicitate de echipa de audit. Având în vedere aceste aspecte, auditorii publici externi au întocmit Procesul-verbal de constatare a încălcării obligațiilor prevăzute la art. 5 alin. (2) și de aplicare a penalităților prevăzute la art. 63 din Legea nr. 94/1992, republicată, cu modificările și completările ulterioare, înregistrat la ICI București cu nr. 2.770/17.12.2018 și la Curtea de Conturi cu nr. 5/17.12.2018, prin care au dispus sancționarea domnului A. pentru neprezentarea documentelor solicitate, cu suma de 1.550 RON, corespunzătoare unui număr de 31 de zile de întârziere. Față de împrejurare că instanța de fond a reținut că "întreaga corespondență referitoare la furnizarea documentelor necesare controlului a avut loc exclusiv între conducerea entității auditate și Curtea de Conturi a României, neexistând o dovadă că reclamantul a fost desemnat de conducere să îndeplinească obligațiile dispuse de Curtea de Conturi sau că pârâta i-ar fi solicitat acestuia documentele în discuție", recurenta-pârâtă învederează că, potrivit art. 5 alin. (2) din Legea nr. 94/1992 entitățile auditate sunt obligate să transmită actele, documentele, informațiile solicitate, la termenele și în structura stabilite de Curtea de Conturi și să asigure accesul în sediile acestora. Nerespectarea prevederilor art. 5 alin. (2) din Legea nr. 94/1992 se sancționează, conform prevederilor art. 63 din Legea nr. 94/1992, cu penalități de 50 de RON pentru fiecare zi de întârziere. De asemenea, în procesul-verbal atacat, echipa de audit a indicat, potrivit lit. B)7, pct. 152 lit. b) din RODAS, aprobat prin H.P. nr. 155/2014, numele, prenumele, funcția, codul numeric personal și datele privind domiciliul persoanei care era desemnată efectiv să îndeplinească obligațiile dispuse de Curtea de Conturi și din vina căreia s-a produs întârzierea, În ceea ce privește "desemnarea efectivă a persoanei", prevederile pct. 152 lit. b) din RODAS nu trebuie interpretate în sens restrictiv, așa cum în mod nelegal a procedat instanța de fond, ci în sensul atingerii scopului urmărit de legiuitor, respectiv acela al comunicării a actelor solicitate de Curtea de Conturi. Or, din fișa postului a intimatului-reclamant A. - Șef Serviciu Resurse Umane și Salarizare rezultă atribuția și responsabilitatea de a reprezenta entitatea verifîcată în raport cu terții, deci, inclusiv cu pârâta Curtea de Conturi, pe probleme legate de atribuțiile care îi revin în legătură cu activitatea de resurse umane si salarizare. A mai arătat recurenta că nu poate fi avut în vedere argumentul din acțiunea introductivă, conform căruia netransmiterea documentelor solicitate de echipa de audit, la termenele și în forma stabilită de aceasta, s-a datorat, în principal, arhivării respectivelor înscrisuri, întrucât urmare a solicitărilor repetate ale auditorilor publici externi, reclamantul a transmis un singur stat de plată, întocmit pentru luna aprilie 2015, acesta fiind un exemplar exportat din aplicația informatică, care nu cuprinde toate informațiile specifice acestui document (numele salariaților, funcția și structurile din care fac parte). Or, o astfel de conduită reprezintă o recunoaștere chiar a reclamantului a competenței și, implicit, a responsabilității sale, pe care nu a negat-o sub nicio formă în timpul controlului. Recurenta a criticat și dispoziția instanței de obligare la plata cheltuielilor de judecată, apreciind că nu poate fi considerată drept "parte care pierde procesul conform art. 453 alin. (1) C. proc. civ..", câtă vreme litigiul de față s-a născut din exercitarea atribuțiilor specifice și misiunii pe care Curtea de Conturi a României o îndeplinește, respectiv garantarea legalității cheltuirii banului public, la fel cum Curtea Constituțională a României garantează supremația Constituției.

Apărările formulate de intimatul-reclamant Intimatul-reclamant A. a depus întâmpinare, solicitând respingerea recursului și menținerea ca legală a sentinței primei instanțe. Reluând argumentele de nelegalitate a actului contestat, intimatul a subliniat faptul că obligația prevăzută de art. 5 alin. (2) din Legea nr. 94/1992 revine entității auditate, iar nu angajaților acesteia. Totodată, intimatul nu a fost persoana desemnată efectiv pentru îndeplinirea obligațiilor dispuse de Curtea de Conturi, din vina căreia s-ar fi realizat întârzierea, solicitările echipei de control au fost adresate conducerii institutului, iar nu intimatului personal, verbal sau în scris.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Intimatul-reclamant a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu solicitarea de anulare a procesului-verbal nr. x din data de 17.12.2018, de constatare a încălcării obligațiilor prevăzute la art. 5 alin. (2) și de aplicare a penalităților prevăzute la art. 63 din Legea nr. 94/1992, în cuantum total de 1550 RON, pentru 31 de zile de întârziere. Prima instanță a admis cererea dedusă judecății și a anulat procesul-verbal contestat, reținând că întreaga corespondență referitoare la furnizarea documentelor necesare controlului a avut loc exclusiv între conducerea entității auditate și Curtea de Conturi a României, neexistând vreo dovadă că reclamantul a fost desemnat de conducere să îndeplinească obligațiile dispuse de Curtea de Conturi sau că pârâta i-ar fi solicitat acestuia documentele in discuție, iar împrejurarea că reclamantul avea atribuții în domeniul în discuție conform fișei postului nu poate fi reținută ca argument în sensul legalității și temeiniciei procesului-verbal în discuție. S-a apreciat astfel că simpla calitate a reclamantului de șef al Serviciului Resurse Umane și Salarizare nu poate constitui un argument în sensul săvârșirii contravenției în discuție, întrucât aceasta se referă la omisiunea de furnizare a documentelor, iar situația premisă unei atare fapte o constituie, astfel cum s-a arătat anterior, desemnarea reclamantului de către conducerea entității să îndeplinească obligațiile dispuse de Curtea de Conturi sau, eventual, solicitarea directă a Curții de Conturi adresată reclamantului. În consecință, nefiind probată niciuna din aceste împrejurari, emitentul actului atacat a reținut în mod greșit încălcarea de către reclamant a obligațiilor prevăzute la art. 5 alin. (2) din Legea nr. 94/1992. Învestită cu soluționarea cererii de recurs, Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă invocă incidența cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., conform căruia casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. Potrivit dispozițiilor art. 5 din Legea nr. 94/1992, republicată: (1) Curtea de Conturi are acces neîngrădit la acte, documente, informații, necesare exercitării atribuțiilor sale. (2) Entitățile auditate de Curtea de Conturi sunt obligate să-i transmită actele, documentele, informațiile solicitate, la termenele și în structura stabilite de Curtea de Conturi și să-i asigure accesul în sediile acestora. (3) La solicitarea auditorilor publici, persoanele fizice sau juridice deținătoare de acte sau documente sunt obligate să le pună la dispoziția acestora. (4) Entitățile auditate sunt obligate să sprijine activitatea auditorilor publici, în cazul efectuării misiunilor de audit la sediile acestora, prin asigurarea unor spații de lucru adecvate și a accesului logistic corespunzător. (5) Entitățile auditate poartă întreaga răspundere pentru acțiunile lor și nu pot fi absolvite de această răspundere prin invocarea rapoartelor Curții de Conturi. Conform art. 63 din același act normativ: "Încălcarea obligațiilor prevăzute la art. 5 alin. (2) se penalizează cu 50 de RON pentru fiecare zi de întârziere". Din actele dosarului de fond rezultă că în perioada 06.11.2018 - 08.11.2018 echipa de audit a formulat mai multe solicitări, atât verbale, cât și în scris, atât intimatului-reclamant A. - șef Serviciu Resurse Umane și Salarizare, cât și în atenția directorului general, în vederea punerii la dispoziție a unor documente necesare efectuării acțiunii de control, după cum urmează: - trei state de plată aferente drepturilor salariale, câte unul din fiecare an supus controlului; - documentele cuprinzând criteriile stabilite de conducere pentru acordarea adaosurilor la salariu, așa cum este precizat la art. V.4 alin. (2) din Contractul colectiv de muncă nr. 365/19.10.2015; - documentele cuprinzând criteriile aprobate de Consiliul de Administrație pentru ocuparea posturilor vacante de execuție și de conducere, conform art. 10 alin. (1) lit. l) din H.G. nr. 1621/2003. Urmare acestei solicitări, la data de 07.11.2018, intimatul-reclamant A. - șef Serviciu Resurse Umane și Salarizare a comunicat echipei de control "opisul" actelor, documentelor și informațiilor solicitate în vederea efectuării acțiunii de control la Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare în Informatică - ICI București, respectiv "stat de plată drepturi și rețineri pe luna aprilie 2015" (17 pagini față-verso). Cu privire la celelalte documente solicitate s-a purtat o amplă corespondență între echipa de audit și Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare în Informatică - ICI București după care, prin adresa nr. x/13.12.2018 s-a transmis, de către Serviciul Resurse umane și salarizare, opisul actelor, documentelor și informațiilor solicitate în vederea efectuării acțiunii de control la Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare în Informatică - ICI București, avizat conform cu originalul de către intimatul-reclamant. În dezacord cu opinia instanței de fond, Înalta Curte constată, raportat la motivele invocate prin cererea de chemare în judecată și la situația de fapt reținută în cauză, că procesul-verbal contestat a fost emis cu respectarea dispozițiilor legale anterior menționate, inclusiv a prevederilor pct. 152 lit. b) din RODAS, echipa de audit indicând numele, prenumele, funcția, codul numeric personal și datele privind domiciliul persoanei din vina căreia s-a produs întârzierea, care era desemnată efectiv să îndeplinească obligațiile dispuse de Curtea de Conturi. În ceea ce privește "desemnarea efectivă a persoanei", instanța de recurs reține că prevederile pct. 152 lit. b) din RODAS trebuie interpretate în coroborare cu cele prevăzute în actul normativ de nivel superior în baza și în executarea cărora a fost emis, în sensul atingerii scopului urmărit de legiuitor, și anume de comunicare a actelor solicitate de Curtea de Conturi cu respectarea termenelor și în structura stabilite de aceasta, pentru a nu îngreuna sau a întârzia astfel exercitarea atribuțiilor specifice acestei instituții, precum și misiunea pe care o îndeplinește, potrivit legii, respectiv de garant al legalității modului în care se cheltuie banul public. Prin urmare, ceea ce interesează nu este ca o anumită persoană să fie desemnată să comunice actele solicitate de Curtea de Conturi, ci interesează ca acea persoană care este desemnată, conform atribuțiilor din fișa postului, să comunice efectiv actele solicitate de Curtea de Conturi, pentru ca această autoritate să își poată exercita în mod efectiv și cu celeritate funcția de control. Or, în cauză, intimatul-reclamant îndeplinește funcția de șef al Serviciului Resurse Umane și Salarizare al entității auditate, iar conform fișei postului, aprobată la data de 20 noiembrie 2017 de directorul general al ICI - București, acesta are următoarele atribuții: - coordonează activitatea curentă și de perspectivă din domeniul resurselor umane, salarizare și creșterea nivelului de pregătire profesională; - reprezintă Institutul în relațiile cu terții pe probleme legate de atribuțiile care îi revin pe linia activității de resurse umane și salarizare; - ține evidența documentelor necesare activității serviciului privind salarizarea, asigurările sociale, etc; - organizează și răspunde de arhivarea lucrărilor compartimentului, conform legii. Pe cale de consecință, având în vedere și natura documentelor solicitate de autoritatea recurentă, prin atribuțiile și responsabilitățile stabilite în fișa postului pentru funcția de Șef Serviciu Resurse Umane și Salarizare, intimatul - reclamant avea calitatea și obligația de a prezenta documentele solicitate de echipa de control, chiar și în lipsa unei desemnări efective din partea conducerii Institutului. De altfel, așa cum reiese din "Opisul actelor, documentelor și informațiilor solicitate" înaintate în cele din urmă la data de 13 decembrie 2018 echipei de control, Serviciul Resurse Umane și Salarizare, al cărui șef și de a cărui activitate era responsabil intimatul-reclamant, este cel care le-a comunicat. Totodată, deși intimatul-reclamant susține că membrii echipei de audit nu i-au solicitat niciodată documentele despre care se face vorbire în adresa nr. x din data de 9.11.2018, instanța de control judiciar reține, așa cum reiese din adresa nr. x/6.12.2018, că Serviciul Resurse Umane și Salarizare, a comunicat o parte din documente, urmare a unor solicitări verbale adresate de echipa de control intimatului-reclamant, în calitatea sa de șef și responsabil cu privire la activitatea Serviciului Resurse Umane și Salarizare din cadrul entității auditate, doar că o parte din documente fie nu au fost furnizate, fie nu au fost prezentate într-un mod conform. Răspunsul inform și incomplet la solicitările adresate intimatului-reclamant în perioada 06 - 08 noiembrie 2018 au determinat echipa de control să formuleze și în scris solicitarea, materializată prin adresa nr. x/11.12.2018, prin care s-a și subliniat mențiunea potrivit căreia documentele solicitate trebuie prezentate în original, precizându-se totodată că acestea trebuie prezentate până la sfârșitul zilei în curs. Cu toate acestea, nici în aceste condiții intimatul-reclamant nu a dat curs solicitărilor până la termenul stabilit și în forma solicitată. De asemenea, deși intimatul-reclamant invocă prin cererea de chemare în judecată anumite impedimente de ordin practic sau legal, legate de legislația ce reglementează activitatea arhivelor, nici acesta și nici altă persoană din conducerea Institutului nu a prezentat un răspuns prin care să transmită intenția de a furniza documentele solicitate și, eventual, să solicite o prelungire a termenului stabilit prin adresa menționată anterior. Instanța de recurs reține că în cele din urmă aceste impedimente au putut fi surmontate, de vreme ce documentele solicitate au fost înaintate prin intermediul Serviciului Resurse Umane și Salarizare din cadrul entității auditate. Nu în ultimul rând, se mai reține și faptul că deși echipa de control a solicitat directorului general al I.C.I. - București să dispună structurilor abilitate punerea la dispoziție a statelor de plată, aceasta nu a comunicat că respectiva obligație s-ar afla în sarcina altei persoane, de unde se poate concluziona că intimatul-reclamant A., în calitate de șef al Serviciului Resurse Umane și Salarizare, avea această obligație. De altfel, așa cum s-a menționat și anterior, primele documente transmise către echipa de audit în data de 07 noiembrie 2018, au fost transmise de intimatul-reclamant, ceea ce înseamnă că acesta era persoana desemnată a comunica actele solicitate de echipa de audit. Față de considerentele expuse anterior, Înalta Curtea constată că în mod legal și temeinic auditorii publici externi au întocmit procesul-verbal nr. x/17.12.2018 de constatare a încălcării obligațiilor prevăzute la art. 5 alin. (2) și de aplicare a penalităților prevăzute la art. 63 din Legea nr. 94/1992, prin care au dispus sancționarea intimatului-reclamant A.. Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi, va casa sentința recurată și rejudecând cauza, va respinge acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi, ca neîntemeiată. PENTRU ACESTE MOTIVE,