ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3909/2022

Ședința publică din data de 14 septembrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Procedura în fața primei instanțe

Prin cererea înregistrată la data de 02.09.2019 pe rolul Curții de Apel Pitești, reclamanții A. și B. au chemat în judecată pe pârâta Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară (A.N.C.P.I.), solicitând anularea parțială a Regulamentului de avizare, recepție și înscriere în evidențele de cadastru și carte funciară, aprobat prin Ordinul Directorului General nr. 700/2014, respectiv a dispozițiilor art. 195 alin. (5) teza a II-a, iar ulterior, prin cererea de completare a acțiunii, și a art. 167 alin. (1) teza a II-a din Regulament.

Prin sentința nr. 49 din 29 iunie 2020, Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal:

(i) a admis cererea formulată de reclamanții A. și B., în contradictoriu cu Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară (A.N.C.P.I.);

(ii) a anulat în parte Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 700/2014, emis de directorul general al A.N.C.P.I., în forma în vigoare la data de 02.09.2019, în ceea ce privește dispozițiile art. 167 alin. (1) teza a III-a, prin care se prevede că: "(…) Prin excepție, notarea efectuată conform art. 195 alin. (5) din prezentul regulament, se radiază numai în baza acordului instituției care a dispus măsura asigurătorie", și dispozițiile art. 195 alin. (5) teza a II-a prin care se prevede că: "(…) Radierea se efectuează în baza ordonanței emise de procuror sau a hotărârii judecătorești care dispune ridicarea măsurii asigurătorii";

(iii) prezenta hotărâre, în condițiile și în măsura în care va rămâne definitivă, se publică, la solicitarea instanței, în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Împotriva sentinței nr. 49 din 29 iunie 2020 a Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a formulat recurs pârâta Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea în tot a sentinței, în sensul respingerii cererii de chemare în judecată, în principal, ca rămasă fără obiect, în subsidiar, ca rămasă fără interes.

În motivare se susține că hotărârea recurată a fost dată cu interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material incidente în cauză, pentru următoarele motive:

La data de 31.12.2019 a fost publicat în Monitorul Oficial al României, Partea l, nr. 1055, Ordinul nr. 3442/2019 privind modificarea și completarea Regulamentului de avizare, recepție și înscriere în evidențele de cadastru și carte funciară, aprobat prin Ordinul directorului general al ANCPI nr. 700/2014, ordin prin care au fost modificate prevederile contestate în prezentul litigiu, în sensul dorit de către reclamanți.

Față de modificările intervenite, în mod eronat instanța de fond a admis cererea reclamanților și a respins apărarea autorității pârâte cu privire la rămânerea fără obiect a acțiunii.

Pretinsa vătămare a reclamanților nu are nicio relevanță în prezentul litigiu, astfel încât să determine admiterea acțiunii, acest aspect fiind relevant doar pentru îndeplinirea condițiilor de exercitare a acțiunii în anularea actului administrativ, potrivit Legii nr. 554/2004; în situația în care instanța constată îndeplinirea condițiilor de exercitare a acțiunii în contencios administrativ, procedează la verificarea legalității actului administrativ contestat, acesta fiind obiectul acțiunii, iar nu existența sau inexistența vătămării reclamanților, aspect pe care instanța de fond îl analizează cu prioritate.

Având în vedere că instanța de fond a fost învestită să se pronunțe asupra legalității art. 167 alin. (1) teza finală și art. 195 alin. (5) teza a II-a, iar aceste prevederi au fost modificate prin Ordinul nr. 3442/2019 privind modificarea și completarea Regulamentului de avizare, recepție și înscriere în evidențele de cadastru și carte funciară, aprobat prin Ordinul directorului general al ANCPI nr. 700/2014, această împrejurare nu poate determina decât rămânerea fără obiect a cauzei. De altfel, în acest sens s-a pronunțat și Curtea de Apel București prin sentința nr. 3711/2020, în dosarul cu nr. x/2019, având același obiect ca prezentul litigiu, prin care ia respins cererea ca rămasă fără obiect, pe considerentul că "modificările intervenite satisfac intereselelegitime ale reclamanților care solicitaseră anularea în parte a regulamentului tocmai cu privire la forma anterioară a acestor articole."

Se mai susține că aspectele reținute de instanță, în sensul că prevederile criticate prin cererea de chemare în judecată, în forma anterioară modificării invocate de pârâtă, au produs efecte cu privire la reclamanți, nu sunt apte să determine admiterea cererii întrucât, în raport de dispozițiile art. 80 din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind C. civ., cu modificările și completările ulterioare, reclamanții pot formula oricând o cerere de radiere a sarcinilor, în virtutea normelor de drept procedurale prevăzute de modificările aduse prin Ordinul nr. 3442/2019 privind modificarea și completarea Regulamentului de avizare, recepție și înscriere în evidențele de cadastru și carte funciară, aprobat prin Ordinul ANCPI nr. 700/2014.

Recurenta face trimitere și la Decizia nr. 10/2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție- Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în interpretarea dispozițiile art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, din considerentele căreia se poate deduce, fără echivoc, faptul că, și în situația în care articolele nu ar fi fost modificate, hotărârea judecătorească nu ar fi produs nici un efect retroactiv de natură a schimba "situația existentă în momentul pretinsei vătămări invocate de către aceștia", astfel că hotărârea apare ca superfluă, având în vedere că, în urma modificării articolelor contestate, reclamanții au la dispoziție repunerea pe rol a dosarului suspendat aflat pe rolul Judecătoriei Sectorului 4 București și judecarea acestuia conform noii realități juridice.

În ceea ce privește solicitarea subsidiară, se arată că, potrivit dispozițiilor art. 33 alin. (1) lit. d) C. proc. civ., una din condițiile interesului este aceea de a fi actual. Or, deși la momentul introducerii cererii de chemare în judecată exista interes în promovarea acesteia, concomitent cu modificarea prevederilor normative contestate care fac obiectul litigiului, interesul reclamanților în susținerea demersului procesual de anulare a acestora nu mai susbzistă.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosar, intimații-reclamanți au solicitat respingerea recursului ca nefondat. În esență, au arătat că, deși recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., acesta nu este aplicabil în speță, întrucât recurenta nu critică aplicarea greșită a normelor de drept material, ci doar soluția de respingere a rămânerii fără obiect a acțiunii.

Au apreciat că nu poate fi invocată pe calea recursului nici presupusa eroare a instanței de fond în sensul de a nu fi respins acțiunea ca lipsită de interes, întrucât art. 31 alin. (1) lit. d) C. proc. civ. nu reprezintă o norma de drept material, ci una de drept procesual. Așadar, presupusa nelegalitate constând în respingerea excepției lipsei de obiect/interes a acțiunii nu constituie o încălcare sau aplicare greșită a normelor de drept material, susceptibilă de control judecatoresc în etapa procesuală a recursului.

Motivele invocate de recurentă s-ar încadra cel mult în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., însă nici acest motiv nu constituie temei suficient pentru recurs, având în vedere cerința ca regulile de procedură încălcate de instanța de fond să fie unele a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității.

Or, legea procesual civilă nu prevede nici expres și nici implicit sancțiunea nulității în cazul hotărârilor pronunțate în cauze rămase fără obiect. Acestea pot fi reformate pe calea apelului, în virtutea efectului devolutiv al acestei instituții, in cauzele în care părțile au deschisă această cale de atac.

Pe fondul recursului, arată că singura modalitate legală de a elibera de sarcini imobilul dobândit la licitație publică este obținerea unei hotărâri judecătorești definitive favorabile în litigiile pendinte (prezenta cauza și dosar nr. x/2019, având ca obiect plângere împotriva încheierii de carte funciară.

Așa cum a reținut și instanța de fond, Ordinul Președintelui ANCPI nr. 3442/2019 a intrat în vigoare la data de 06.01.2020 și, potrivit principiilor neretroactivității legii civile și "tempus regit actum", nu are nicio înrâurire asupra situației juridice care a condus la declanșarea prezentei acțiunii, respectiv încheierile de carte funciară din luna mai 2019.

Afirmațiile recurentei-pârâte privind posibilitatea intimaților de a introduce oricând la OCPI o nouă cerere de radiere sarcini (ce ar fi soluționată în baza formei din 2020 a Regulamentului ANCP) sunt de rea credință, întrucât intimații au acționat în acest sens însă BCPI Sector 4 București le-a respins cererea, invocând exact principiul neretroactivității legii noi. Prin aceste afirmații, ANCPI încearcă să inducă în eroare instanța prin prezentarea existenței unui mecanism ce s-ar afla la îndemâna intimaților, însă acest mecanism este respins chiar de către recurentă.

În concluzie, apreciază că soluția instanței de fond nu este doar una legală și temeinică, ci și indispensabilă intimaților, constituind singura soluție legală posibilă pentru apararea drepturilor și intereselor lor legitime, constând în eliberarea de sarcini a imobilului dobândit la licitație publică, în procedura executării silite.

Recurenta -pârâtă a formulat răspuns la întâmpinare la care a atașat încheierea de nr. 63508/17.09.2020 emisă de Biroul de Cadastru și Publicitate Imobiliară Sector 4, prin care a fost admisă cererea intimaților de radiere a sechestrului asigurător înscris în cartea funciară.

II. Soluția și considerentele instanței de recurs

Examinând cauza prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, ținând seama și de apărările formulate prin întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul nu este fondat, sentința urmând a fi menținută pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Prin cererea de chemare în judecată, intimații-reclamanți au supus controlului de legalitate, pe calea contenciosului administrativ, prevederile art. 167 alin. (1) teza finală și art. 195 alin. (5) teza a II-a din Regulamentul de avizare, recepție și înscriere în evidențele de cadastru și carte funciară aprobat prin Ordinul nr. 700/2014, emis de directorul general al Agenției Naționale de Cadastru și Publicitate Imobiliară (Regulamentul ANCPI), forma în vigoare la data de 02.09.2019, invocând încălcarea drepturilor și intereselor legitime ale acestora în demersul de radiere a sechestrului judiciar asupra imobilului dobândit la licitație publică, în procedura executării silite, notat în cartea funciară.

Pe parcursul derulării litigiu în primă instanță, a fost publicat în Monitorul Oficial al României nr. 1055/31.12.2019, Ordinul nr. 3442/2019 privind modificarea și completarea Regulamentului de avizare, recepție și înscriere în evidențele de cadastru și carte funciară, aprobat prin Ordinul directorului general al ANCPI nr. 700/2014, prin care au fost modificate prevederile normative contestate în cauză, în sensul dorit de către reclamanți, împrejurare în raport de care pârâta a solicitat respingerea acțiunii ca rămasă fără obiect.

Soluționând cauza, prima instanță a respins apărarea pârâtei, reținând că modificarea actului normativ în cursul procesului, în sensul dorit de reclamanți, nu lipsește de obiect acțiunea, întrucât prevederile criticate, în forma anterioară modificării invocate de pârâtă, au produs efecte față de reclamanți, acesta fiind și motivul introducerii acțiunii; întrucât reclamanții susțin în continuare că sunt vătămați, motivele de nulitate invocate trebuie analizate în raport cu situația existentă la momentul pretinsei vătămării, astfel că, într-o atare situație nu se poate reține că acțiunea reclamanților ar fi rămasă fără obiect, întrucât nu rezultă că modificările aduse actului normativ ar fi fost aplicate și situației reclamanților, în sesnul că s-ar fi soluționat litigiul ce se află încă pe rolul Judecătoriei Sectorului 4 București.

Pe fondul cauzei, curtea de apel a admis acțiunea și a dispus anularea în parte a Regulamentului aprobat prin Ordinul nr. 700/2014, emis de directorul general al A.N.C.P.I., în forma în vigoare la data de 02.09.2019, respectiv art. 167 alin. (1) teza finală și art. 195 alin. (5) teza a II-a, reținând că prevederile normative criticate sunt nelegale întrucât adaugă la legea pe baza și în aplicarea căreia au fost emise.

Soluția instanței de fond este corectă, fiind însușită și de către instanța de control judiciar în urma propriului demers de aplicare a cadrului normativ incident la situația de fapt relevată de probele administrate în cauză.

Criticile recurentei-pârâte circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., vizând soluția de respingere a rămânerii fără obiect a acțiunii, sunt nefondate.

Recurenta-pârâtă tinde să demonstreze că soluția de respingere a rămânerii fără obiect a acțiunii a fost pronunțată cu interpretarea și aplicarea greșită a Legii nr. 554/2004, instanța de fond analizând cu prioritate pretinsa vătămare a reclamanților, care are relevanță doar pentru îndeplinirea condițiilor de exercitare a acțiunii în anularea actului administrativ, fără să ia în considerare că modificările intervenite prin Ordinul nr. 3442/2019 asupra prevederilor contestate în cauză, satisfac interesele intimaților-reclamanți.

Critica este lipsită de fundament pentru că Legea nr. 554/2004 reglementează, prin art. 1 alin. (1), art. 8 și art. 18, un contencios subiectiv de plină jurisdicție, în cadrul căruia instanța are de analizat nu numai conformitatea actului administrativ cu legea, ci și existența unei vătămări produse reclamantului, într-un drept ori într-un interes legitim, în lipsa căreia nu poate fi aplicată sancțiunea anulării.

Cu privire la efectele modificării actului normativ dedus judecății, Înalta Curte reține, în acord cu judecătorul fondului, că acest eveniment legislativ nu lipsește de obiect acțiunea în contencios administrativ, pentru că în intervalul de timp în care prevederile contestate au fost în vigoare au produs efecte juridice față de intimații-reclamanți.

Actul modificator își produce efectele numai pentru viitor (ex nunc), fiind incompatibil cu retroactivitatea deoarece cauza modificării o constituie inoportunitatea survenită a actului administrativ modificat.

Prin urmare, modificarea intervenită înlătură numai parțial efectele actului administrativ normativ atacat, lăsând neatinse efectele produse în intervalul de timp în care a fost în vigoare.

Scopul acțiunii în anulare este acela de a înlătura retroactiv efectele actului administrativ normativ, începând chiar cu data intrării sale în vigoare.

Or, în speță, din probele cauzei rezultă că până la data modificării lor prin Ordinul nr. 3442/31.12.2019, prevederile art. 167 alin. (1) teza finală și art. 195 alin. (5) teza a II-a din Regulamentul ANCPI nr. 700/2014, contestate, au avut un caracter activ și au produs efecte juridice vătămătoare pentru intimații-reclamanți, constituind temeiurile în baza cărora le-a fost respinsă cererea de radiere a sechestrului judiciar asupra imobilului dobândit la licitație publică, în procedura executării silite, înscris în cartea funciară x- UAT București sector 4.

Din această perspectivă, în mod corect a reținut prima instanță că acțiunea nu este lipsită de obiect, cu atât mai mult cu cât, în cauză nu s-a făcut dovada că modificările aduse actului normativ ar fi fost aplicate și situației intimaților-reclamanți.

Faptul că, ulterior, autoritatea recurentă a înțeles să modifice Regulamentul ANCPI nr. 700/2014, dovedește indirect că prevederile normative criticate erau nelegale, însă nu acoperă și situația concretă a intimaților-reclamanți, în calitate de petenți în dosarul de carte funciară de la care a pornit întregul litigiu.

De asemenea, Înalta Curte apreciază că interesul intimaților reclamanți în susținerea demersului procesual de anulare a dispozițiilor normative contestate subzistă întrucât, subsecvent acțiunii în anulare, în ipoteza admiterii acesteia, persoana vătămată beneficiază de un remediu procedural pentru repararea prejudiciului cauzat prin aplicarea actului vătămător până la anularea definitivă a acestuia. Acest remediu este reprezentat de acțiunea în răspundere administrativ-patrimonială, în condițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, acțiune condiționată de existența unei hotărâri judecătorești definitive prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva unui act administrativ nelegal.

Prin urmare, chiar în condițiile modificării art. 167 alin. (1) teza finală și art. 195 alin. (5) teza a II-a din Regulamentul ANCPI nr. 700/2014, aduse prin Ordinul nr. 3442/2019, subzistă interesului reclamanților în a solicita constatarea nelegalității acestora, pentru neconformitatea cu actul normativ în baza și în executarea căruia au fost adoptate.

III. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Având în vedere toate considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul formulat de pârâta Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară, ca nefondat.

În baza dispozițiilor art. 453 alin. (1) C. proc. civ., reținând culpa procesuală a recurentei-pârâte, urmează a fi obligată la plata către intimații-reclamanți a sumei de 2.000 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată reprezentând onorariu de avocat, conform dovezilor atașate la filele x ale dosarului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâta Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară împotriva sentinței nr. 49 din 29 iunie 2020 a Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta-pârâtă la plata către intimații-reclamanți a sumei de 2.000 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 14 septembrie 2022.