ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 147/2022

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamatul A., a solicitat în contradictoriu cu Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară și Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară Galați: - să se verifice și să se constate că pârâta O.C.P.I. Galați a procedat la primirea, înregistrarea în evidențe și chiar la aprobarea soluționării cererii de înscriere nr. x/24.04.2014, în condițiile în care, respectiva cerere, nici nu era nici măcar semnată, precum și în lipsa actului doveditor de proprietate, al titularului cererii respective, cu nesocotirea chiar și a prevederilor încheierii nr. 46498/12.07.2013, de notare a litigiului anterior și existent, la data de 24.04.2014, ca și de interdicție logică, asupra primirii și înregistrării, unei astfel de cereri; - să se constate că, prin încheierea nr. 31786/24.04.2014, s-a aprobat și intabulat dreptul de proprietate, în cartea funciară, înregistrată sub nr. x, a localității Galați, pentru imobilul situat în Galați, județul Galați, nu numai în lipsa actelor și dovezilor legale și necesare, pentru a se realiza această operațiune; dar la intabulare, s-a inclus până și garajul proprietatea acestuia; - să se pronunțe instanța și asupra legalității actelor și a operațiunilor administrative succesive, săvârșite de către O.C.P.I. Galați, constând în acceptarea primirii, înregistrării în evidențe, ca și a aprobării soluționării, a cererii înregistrată sub nr. x/24.04.2014, cu nesocotirea cerințelor și condițiilor legal impuse, pentru astfel de activități și operațiuni; - să se pronunțe instanța și asupra refuzului explicit, atât al pârâtei A.N.C.P.I. București, cât și al pârâtei O.C.P.I Galați, de a soluționa cererile formulate, respectiv, nr. 18751/26.07.2018 și nr. 07/06.07.2018, în sensul luări de măsuri adecvate, pentru determinării restabilirii legalității, în speță și situația dată; - să fie obligată pârâta A.N.C.P.I. București, la reemiterea Ordinului de constituire și numire, a unei comisii, pentru realizarea unei anchete administrative asupra situației reclamate, cu comunicarea actului de control, comisie care să se pronunțe și asupra modalității de restabilire a legalității, în sensul constatării nulității operației de primire și înregistrare în evidențe, ca și de aprobare a soluționării, cererii de întabulare, înregistrată cu nr. x/24.04.2014, în evidențele O.C.P.I. Galați, cu cheltuieli de judecată.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 158/2019 din 29 octombrie 2019, a respins excepția autorității de lucru judecat, invocată de pârâta Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară București, ca nefondată, a admis excepția inadmisibilității și, în consecință, a respins cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară Galați, Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară, ca inadmisibilă.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamantul A. a formulat recurs principal, iar pârâta Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară recurs incident. 3.1. Recursul formulat de reclamantul A. este întemeiat pe cazurile de casare, prevăzute de art. 488 alin. (1), pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ. În motivarea recursului se arată că instanța de fond în mod greșit a considerat că toate operațiunile premergătoare finalității de înscriere în cartea funciară, au ca temei, cadrul Legii nr. 7/1996 și nu al Legii nr. 554/2004. În opinia recurentului-reclamant, conform Legii nr. 7/1996, nu se poate contesta și verifica, legalitatea primiri, admiterii și folosirii, unor înscrisuri, care să permită înregistrarea ulterioară a unei cereri de natura celor prevăzute ca finalitate, de această lege. Conform Capitol III din Regulamentul nr. 700/2014, se stabilesc, reguli și rigori distincte, asupra primirii și înregistrării actelor în vederea recepției actelor cadastrale (3.2), de la art. 42 și următoarele, care arată că, această etapă, este distinctă și nici nu poate fi controlată (sub aspectul legalității), prin plângere ulterioară, la notările în cartea funciară, având un traseu distinct și o altă abordare juridică. O astfel de situație și posibilitate, nu a fost pusă în discuția prealabilă a părților, fapt ce arată, nesocotirea gravă, a principiului contradictorialității, la care se referă, art. 14 alin. (5) C. proc. civ., ca obligație, iar art. 14 alin. (6) C. proc. civ., arată doar nulitatea unei astfel de soluții pronunțată de către instanță, care nu se bazează pe motive de fapt și de drept, pe explicații și mijloace de probă "care au fost supuse, în prealabil, dezbaterii contradictorii", încălcându-se și principiul legalității, ca și cel al exercitării rolului activ. Recurentul-reclamant consideră că în mod nejustificat și vădit eronat, instanța de fond, ajunge a considera, declara și motiva că, în cauză, capătul de cerere formulat, în sensul de obligare a A.N. C. pen..I București de a emite, Ordinul de constituire a unei comisii, pentru realizarea unei anchete administrative, cu privire la situația reclamată și care ridică numeroase și justificate suspiciuni, privind nelegalități, ar fi "un capăt de cerere accesoriu față de precedentele", când respectivul capăt de cerere, este un capăt de cerere principal, cu caracter independent (indiferent de orice situație), pentru că nici nu depinde de soluția dată celorlalte capete de cerere, fiind de remarcat și aici situația că, recalificarea și interpretarea asupra caracterului principal, ori accesoriu, nici nu a fost pus, în prealabil în discuție contradictorie, conform obligațiilor impuse, atât de art. 14 alin. (6) C. proc. civ. cât și ale art. 22 alin. (4) C. proc. civ., cu atât mai mult, cu cât, astfel de recalificare, s-a realizat tot în cadrul deliberării instanței, nulitatea fiind evidentă atâta timp cât capătul de cerere, privind constituirea unei comisii, pentru realizarea unei anchete administrative, nici nu poate și incidentă și rezolvabilă. În cadrul prevederilor Legii nr. 7/1996, este vădit că temeiul și cadrul Legii nr. 554/2004, este singurul acceptabil, astfel că acțiunea nu are cum să fie inadmisibilă pe acest capăt de cerere, care este un capăt de cerere principal și nu accesoriu. Astfel, în mod nejustificat, instanța de fond, a reținut că, "în cauza de față, obiectul principal al cererii de chemare în judecată îl reprezintă încheieri de carte funciară...", când cadrul procesual, se referea la acte și măsuri numai de natură administrativă (refuz soluționare cereri, emiterea de acte administrative de verificare și control al legalității, cu comunicarea soluției, etc). Tot eronat și nejustificat, instanța de fond, a reținut, contrar capătului de cerere, clar formulat, că s-ar fi cerut efectuarea de cercetări disciplinare și nu verificări privind legalitățile unor acte și operațiuni, prin emiterea actelor administrative, care să stabilească cadrul și modalitățile de verificare, a respectării și aplicării legii, de către subordonații din teritoriu, într-un caz concret. Se conturează chiar situația realizată, de interzicere astfel, a accesului la o instanță, pentru a se verifica aspectele de natură administrativă reclamate, ca și pentru a se stabili legalitatea acestora, dar privind, în comparație, conținutul și sensul celor cinci capete de cerere, distinct formulate, în raport cu un dispozitiv, care este incert și nu oferă soluții distincte și explicite, ale fiecărui capăt de cerere, ne aflăm în situația certă, de nelegalitate, prin nerespectarea condiției și a obligației instanței, de a se pronunța, asupra a tot ce s-a cerut, dar explicit și distinct, condiție neîndeplinită. Tot din analiza dispozitivului, rezultă o soluție de respingere, ca inadmisibilă, a unui litigiu neidentificat, între părțile indicate, lipsind deci o altă condiție de legalitate, claritate și previzibilitate, ca și de publicitate și de calitate, totul fiind iluzoriu și nici nu se poate stabili și verifica, existența unei legături, între cele cinci capete de cerere ale acțiunii și un astfel de dispozitiv. Prin claritate și precizie, un dispozitiv acceptabil ca legal, trebuie să fie în măsură, ca pentru orice persoană, să o facă să înțeleagă legătura dintre cele cerute și soluția dată, cerință ce nu se regăsește, în situația dată, atâtea inconsecvențe, erori și nemotivări, ori contrarietăți de considerente, evidențiază o soluție perfect casabilă, fiind total contrariu procedurii și legalității. 3.2. Pârâta Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară, prin recursul incident precizează că instanța de fond, în cuprinsul sentinței pronunțate nu face nicio referire la excepția lipsei calității procesuale pasive, prevăzând doar că: "prin încheierea de ședință din 22.10.2019 a fost respinsă ca nefondată excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâta Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară Galați, raportat la obiectul cererii". Totodată, din cuprinsul încheierii de ședință din data de 22.10.2019, comunicată o dată cu sentința, nu reiese faptul că excepția lipsei calității procesuale pasive a ANCPI ar fi fost pusă în discuție de către instanța de fond. Astfel, deși instanța de fond a reținut, în mod corect, faptul că în prezenta cauză sunt aplicabile dispozițiile Legii nr. 7/1996 și nu cele ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, aceasta nu are în vedere faptul că ANCPI nu poate avea calitate procesuală pasivă în prezentul litigiu. Deși ANCPI are calitatea de autoritate cu atribuții de monitorizare, coordonare și control în domeniul cadastrului și publicității imobiliare, acest fapt nu atrage răspunderea acesteia în ceea ce privește neîndeplinirea obligațiilor ce cad în sarcina OCPI-urilor. În concluzie, din interpretarea sistematică și logică a dispozițiilor cuprinse în actele normative mai sus menționate, rezultă fără echivoc faptul că activitatea de cadastru și publicitate imobiliară se efectuează de către OCPI prin intermediul birourilor de cadastru și publicitate imobiliară, ca unități subordonate acestora și nu de către ANCPI, motiv pentru care solicită admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a. Referitor la puterea de lucru judecat, se arată că în fața instanței de fond a susținut că potrivit art. 431 alin. (2) din C. proc. civ., "Oricare dintre părți poate opune lucrul anterior judecat într-un alt litigiu, dacă are legătură cu soluționarea acestuia din urmă." Deși a invocat dispozițiile acestui articol, instanța de fond a analizat această excepție prin prisma dispozițiilor art. 432 din C. proc. civ., conchizând faptul că aceasta "nu poate fi primită având în vedere că obiectul cererii de chemare în judecată și temeiul de drept sunt diferite, astfel că nu sunt întrunite condițiile prevăzute de art. 431 alin. (2) din C. proc. civ.." Instanța de fond nu a avut în vedere faptul că spre deosebire de excepția autorității de lucru judecat care are la bază regula că acțiunea nu poate fi judecată decât o singură dată și impune condiția identității de acțiune care, potrivit legii, reclamă același obiect, aceeași cauză și aceleași părți, această excepție, prin efectul ei negativ interzicând judecarea repetată a aceleiași pricini, prezumția (excepția) puterii de lucru judecat are la bază regula că o hotărâre judecătorească irevocabilă nu trebuie să fie contrazisă de o altă hotărâre (efectul pozitiv al puterii de lucru judecat). Așadar, spre deosebire de excepția autorității de lucru judecat, puterea de lucru judecat presupune diversitate de acțiuni și identitate de chestiuni. Se mai susține că reclamantul a uzitat de această procedură, că plângerea formulată împotriva încheierii de carte funciară nr. x/23.05.2014 fiind respinsă prin decizia civilă nr. 12/19.01.2016, pronunțată de către Tribunalul Galați în dosarul nr. x/2014, decizie care a rămas definitivă, instanța confirmând astfel soluția de admitere a cererii de intabulare a dreptului de proprietate în favoarea Statului Italian prin Ambasada Italiei asupra imobilului identificat cu număr cadastral x, înscris în cartea funciară nr. x UAT Galați.

Apărările formulate în cauză Părțilele au formulat întâmpinări și răspunsuri la întâmpinări. Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară Galați, prin întâmpinare, a invocat excepția inadmisibilității acțiunii datorită faptului că încheierile de carte funciară pe care le reclamă reclamantul nu sunt acte administrative în înțelesul art. 2 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. De asemenea, a invocat și excepția lipsei calității procesuale pasive motivat de faptul că procedura de înscriere în cartea funciară are caracter necontencios, întrucât nu se tinde la stabilirea unui drept potrivnic față de alt subiect de drept, cererea de înscriere în cartea funciară caracterizându-se prin absența unui litigiu, a unui diferend și a unui adversar. Pe fond, a învederat faptul că recurentul-reclamant a depus numeroase petiții atât la Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară Galați, cât și la Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară, despre care face vorbire și în cererea de chemare în judecată (nr. 18751/6.07.2018, nr. 23414/14.08.2018, nr. 06/06.07.2018, precum și nr. 07/06.07.2018) la care a primit răspunsuri în termenele legale, atacând și contestând actele și faptele administrative premergătoare, de acceptare, primire și înregistrare în evidențele Oficiului de Cadastru și Publicitate Imobiliară Galați a cererilor de înscriere. Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară, prin întâmpinare susține, în acord cu cele reținute de instanța de fond, că din modul de redactare al celor 5 capete de cerere se poate observa faptul că reclamantul încearcă să găsească și o altă modalitate, față de cea prevăzută de procedura specială, prin care să obțină anularea încheierilor de carte funciară și, în consecință, constatarea nulității cererii de intabulare înregistrată în evidențele O.C.P.I. Galați sub nr. x/24.04.2014. Referitor la cadrul legal aplicabil, apreciază că instanța de fond, în mod corect, a apreciat ca fiind incidente în cauză dispozițiile Legii cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996 și nu cele ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenți, a apărări expuse în întâmpinări și răspunsuri la întâmpinări, Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondate. Cu toate că au fost formulate motive de recurs distincte, Înalta Curte le va analiza și răspunde prin considerente comune. În ceea ce privește lipsa calității procesuale pasive a Oficiului de Cadastru și Publicitate Imobiliară Galați, Înalta Curte arată următoarele: Pentru a avea calitate procesuală pasivă într-o acțiune în contencios administrativ, nu este suficient ca "pârâtul" să fie o autoritate publică, fiind necesar ca autoritatea publică respectivă să fie emitenta actului administrativ contestat sau, să nu fi soluționat în termenul legal ori să fi refuzat nejustificat de a rezolva o cerere a reclamantului referitoare la un drept sau interes legitim. În virtutea principiului disponibilității părții, pentru ca persoana chemată în judecată să dobândească rolul de subiect pasiv este necesar ca acesteia să-i poată fi opuse obligații corelative unor drepturi, atât drepturile, cât și obligațiile fiind necesar a forma un conținut reglementat de anumite norme juridice. Cu alte cuvinte, calitatea procesuală pasivă presupune existența unei identități între persoana celui chemat în judecată și cel obligat în raportul juridic dedus judecății Având în vedere că într-un proces, calitatea de pârât poate aparține numai persoanei despre care se afirmă că a încălcat sau nu a recunoscut un drept, în cauza de față, în raport de obiectul acțiunii și de motivarea în fapt și în drept a acesteia, rezultă că Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară Galați are calitate procesuală pasivă în cauză. Pe fondul cauzei, Înalta Curte constată că prin cererea de chemare în judecată recurentul-reclamant și-a exprimat nemulțumirea față de modul de soluționare al cererii de înscriere nr. x/24.04.2014, criticând faptul că s-a aprobat și intabulat dreptul de proprietate, în cartea funciară, înregistrată sub nr. x pentru imobilul situat în Galați, județul Galați, în lipsa actelor și dovezilor legale și necesare pentru a se realiza această operațiune, cu includerea garajului pe care acesta îl consideră proprietatea sa. Aceste critici vizează, în special, documentația care a stat la baza emiterii încheierii nr. 31786/24.04.2014. De asemenea, recurentul-reclamant critică și modul de soluționare al plângerilor prealabile înaintate pârâților, solicitând, totodată, să se dispună obligarea ANCPI la emiterea unui ordin de constituire și numire a unei comisii pentru realizarea unei anchete administrative asupra situației reclamate, pentru ca în final să se constate că operațiunea de primire și înregistrare în evidențe cât și cea de aprobare a soluționării cererii de intabulare înregistrată cu nr. x/24.04.2014 la O.C.P.I. Galați sunt nule. Așadar, cele cinci capete de cerere au drept finalitate constatarea nulității cererii de intabulare înregistrată în evidențele OCPI Galați sub nr. x/24.04.2014. Din actele și lucrările dosarului rezultă că recurentul-reclamant a uzitat de procedura prevăzută de art. 31 alin. (2) din Legea nr. 7/1996, plângerea formulată împotriva încheierii de carte funciară nr. x/23.05.2014 fiind respinsă prin decizia civilă nr. 12/19.01.2016, pronunțată de către Tribunalul Galați, în dosarul nr. x/2014, decizie care a rămas definitivă. În conformitate cu dispozițiile art. 66 alin. (3) din Regulamentul de avizare, recepție și înscriere în evidențele de cadastru și carte funciară, aprobat prin Ordinul directorului general al ANCPI nr. 700/2014, cu modificările și completările ulterioare, în cadrul procedurii speciale prevăzute de art. 31 alin. (2) din Lege, a fost verificată toată documentația care a stat la baza emiterii încheierii de admitere a cererii de intabulare a dreptului de proprietate a Statului Italian - prin Ambasada Italiei asupra imobilului - garaj situat în municipiul Galați, str. x. Astfel, temeinic și legal a apreciat instanța de fond că, în cauză, chiar dacă recurentul-reclamant a susținut că nu atacă încheierea de carte funciarăci doar legalitatea actelor și a operațiunilor administrative succesive anterioare emiterii încheierii de carte funciară, modalitatea prin care au fost primite actele verificate se include tot în procedura specială prevăzută de legiuitor de Legea nr. 7/1996 și nu în dispozitiile Legii nr. 554/2004, criticile reclamantului privind modalitatea de intabulare nemaiputând fi reanalizate pe calea unei cereri în contencios administrativ, conform art. 5 alin 2 din legea nr. 554/2004. Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a reținut că excepția autorității de lucru judecat, excepție invocată de pârâta Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară București, nu poate fi primită având în vedere că obiectul cererii de chemare în judecată, temeiul de drept sunt diferite, nu sunt întrunite condițiile prev. de art. 431 alin. (2) din C. proc. civ. La pronunțarea soluției Înalta Curte a avut în vedere următoarele prevederi legale incidente cauzei: Conform art. 28 alin. (1) din Legea cadastrului și publicității imobiliare nr. 7/1996, cu modificările și completările ulterioare: "cererea de înscriere în cartea funciară se va depune la birourile teritoriale ale oficiului teritorial și va fi însoțită de înscrisul original sau de copia legalizată de pe acesta, prin care se constată actul sau faptul juridic a cărui înscriere se cere; copia legalizată se va păstra în mapa biroului teritorial." În conformitate cu prevederile art. 3 alin. (1) și (2) din Legea cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, republicată, cu modificările și completările următoare (denumită în continuare "Lege"), Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară, este organizată ca instituție publică cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, iar la nivelul fiecărui județ și în municipiul București funcționează oficiile de cadastru și publicitate imobiliară, ca unități cu personalitate juridică în subordinea Agenției Naționale. Art. 4 din Regulamentul de avizare, recepție și înscriere în evidențele de cadastru și carte funciară, aprobat prin Ordinul directorului general al ANCPI nr. 700/2014, cu modificările și completările ulterioare, stipulează că "activitatea de înscriere în evidențele de cadastru și carte funciară a imobilelor din fiecare unitate administrativ-teritorială arondate acestora, se realizează de birourile de cadastru și publicitate imobiliară denumite în continuare birouri teritoriale. Potrivit art. 22 din Legea nr. 7/1996: (1) Activitatea de publicitate imobiliară în cadrul oficiilor teritoriale este îndeplinită de registratori de carte funciară, (...). Asistenții-registratori efectuează înscrierile în cartea funciară în baza dispozițiilor date de registratori, eliberează extrasele de carte funciară si certificatele de sarcini și îndeplinesc alte atribuții stabilite prin reglementări specifice." În conformitate cu dispozițiile art. 66 alin. (3) din Regulamentul de avizare, recepție și înscriere în evidențele de cadastru și carte funciară, aprobat prin Ordinul nr. 700/2014 al Directorului General al ANCPI (Denumit în continuare "Regulament") "orice persoană interesată poate consulta mapa cu înscrisuri, (...)," Potrivit dispozițiilor art. 31 alin. (2) din Legea nr. 7/1996: "Persoanele interesate sau notarul public pot formula cerere de reexaminare a încheierii de admitere sau de respingere, în termen de 15 zile de la comunicare, care se soluționează în termen de 20 de zile prin încheiere de către registratorul-șef din cadrul oficiului teritorial în raza căruia este situat imobilul. în vederea soluționării cererii de reexaminare, persoana interesată va putea completa dosarul cu documentele necesare, la solicitarea registratorului-șef." Conform art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 "Actele nesupuse controlului și limitele controlului (2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară." În raport cu aceste dispoziții, Înalta Curte constată, în acord cu cele reținute de instanța de fond, că pentru analizarea modalității de întabulare, legiuitorul a prevăzut o procedură specială de contestare a încheierii de carte funciară, respectiv cea stabilită de Legea nr. 7/1996 prin Legea cadastrului și a publicității imobiliare. Astfel fiind, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurenților sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge atât recursul principal cât și recursul incident, ca nefondate.