ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 571/2024

Ședința publică din data de 01 februarie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII - a contencios administrativ și fiscal la data de 19 mai 2021, sub nr. x/2021, reclamantul Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară Cluj, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară, a solicitat anularea Raportului de control nr. x/19.08.2020, întocmit în urma controlului tematic efectuat la instituția reclamantă în perioada 17 iunie 2020 – 18 iunie 2020 de către Direcția Corp Control și Protecția Informațiilor Clasificate al ANCPI, transmis prin adresa ANCPI nr. x/15.09.2020, înregistrată la OCPI Cluj sub nr. x/16.10.2020.

Prin sentința civilă nr. 1039 din 03 iunie 2022, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității, invocată de pârâtă și a respins acțiunea formulată de reclamantul Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară Cluj, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară, ca inadmisibilă.

Împotriva sentinței civile nr. 1039 din 03 iunie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară Cluj, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată.

Recurentul-reclamant a învederat, în esență, că hotărârea atacată a fost pronunțată cu aplicarea și interpretarea greșită a prevederilor art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, a arătat că instanța de fond se contrazice, în condițiile în care pe de o parte, susține că Raportul de control nr. x/19.08.2020 nu este act administrativ deoarece nu îndeplinește ultimele două condiții, respectiv că nu produce efecte juridice prin el însuși și nici nu a constituit temei pentru adoptarea subsecventă a vreunui act administrativ vătămător pentru reclamant, iar pe de altă parte, menționează că "produce efecte juridice în ceea ce privește obligativitatea luării măsurilor ce se impun".

În concret, prima instanță a reținut în mod neîntemeiat în cuprinsul motivării că singura componentă esențială care lipsește Raportului de control nr. x/19.08.2020 pentru a îndeplini condițiile unui act administrativ este caracterul executoriu al acestuia, atâta timp cât toate măsurile dispuse prin Raportul de control contestat au trebuit duse la îndeplinire obligatoriu/imperativ, în termenele precizate de către echipa de control, și raportat stadiul de implementare al măsurilor Direcției Corp Control și Protecția Informațiilor Clasificate (adresa răspuns înregistrată sub nr. x/23.10.2020).

În consecință, în opinia recurentului-reclamant Raportul de control nr. x/19.08.2020 are caracter executoriu, măsurile dispuse de către echipa de control nu au fost doar cu caracter de recomandare așa cum a susținut pârâta Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară și cum în mod greșit a reținut instanța de fond, ci acestea au fost obligatorii.

Dacă aceste măsuri nu erau obligatorii și aveau doar caracter de recomandare atunci echipa de control nu ar fi menționat în adresa de înaintare nr. x/15.09.2020, înregistrată la OCPI Cluj sub nr. x/19.09.2020 termenul de raportare 23 octombrie 2020 a stadiului implementării măsurilor dispuse.

Prin urmare, raportul de control a produs efecte în ceea ce privește o parte din măsurile indicate, având în egală măsură capacitatea de a produce și alte consecințe juridice ulterior implementării măsurilor impuse. Așadar, raportul de control este un veritabil act administrativ care poate face obiectul controlului de legalitate al instanței de judecată, astfel că se impunea respingerea excepției inadmisibilității acțiunii.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 14 octombrie 2022, intimata-pârâtă Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară a solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea ca temeinică și legală a sentinței civile atacate, reiterând, în esență, apărările susținute în fața instanței de fond.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând cererea de recurs, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului, precum și de dispozițiile legale incidente cauzei, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru argumentele expuse în cele ce urmează:

Cu titlu preliminar, Înalta Curte reține că, deși recurentul-reclamant a formulat prin cererea de recurs critici ce vizează fondul cauzei, acestea nu vor fi analizate, în condițiile în care nu au făcut obiectul analizei instanței de fond, care a soluționat cauza exclusiv din perspectiva inadmisibilității, în raport de prevederile art. 248 C. proc. civ.

Analizând obiectul litigiului dedus judecății, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant a supus spre analiză instanței de contencios administrativ Raportul de control nr. x/19.08.2020, întocmit în urma controlului tematic efectuat la sediul acestuia în perioada 17-18 iunie 2020 de către Direcția Corp Control și Protecția Informațiilor Clasificate al ANCPI.

Problema care se impune a fi dezlegată în cauză este aceea dacă acest raport este un act administrativ, în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Conform art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ reprezintă "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice" (…).

Însă, nu toate actele unilaterale emise de autoritățile publice sunt acte administrative, ci numai cele care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării acesteia.

Astfel, așa cum în mod corect a constatat și instanța de fond, având în vedere și dispozițiile legale anterior menționate, raportul de control întocmit de Direcția Corp Control și Protecția Informațiilor Clasificate din cadrul ANCPI, chiar dacă este emis de o autoritate publică, nu este un act administrativ, deoarece o altă condiție a actului administrativ ce decurge din definiția legală este aceea ca acesta să dea naștere, să modifice sau să stingă raporturi juridice.

Or, în cauză, deși raportul a fost emis din dispoziția directorului general al ANCPI, pentru depistarea eventualelor disfuncționalități reclamate, acesta nu este susceptibil de a produce, prin el însuși, niciun efect juridic în privința recurentului-reclamant, respectiv raportul de control nu dă naștere, nu modifică și nu stinge niciun raport juridic.

Contrar susținerilor recurentului-reclamant, aprobarea raportului de control și a măsurilor propuse prin acesta, de către președintele-director general al ANCPI, nu a dat naștere niciunui efect juridic în privința acestuia, nu a fost succedat de emiterea unui ordin, nu a condus la modificarea sau stingerea vreunui raport de drept în care reclamantul să fi avut calitatea de titular de drepturi și obligații.

Măsurile Direcției Corp Control și Protecția Informațiilor Clasificate propuse prin actul contestat sunt măsuri de recomandare, care țin de buna desfășurare a activității O.C.P.I. Cluj, unele dintre acestea fiind chiar lăsate la aprecierea directorului OCPI Cluj.

Aceste măsuri aveau rolul de a corija efectele constatărilor astfel formulate, iar necesitatea adoptării acestora țin de îmbunătățirea activității instituției recurente.

De asemenea, faptul că s-ar fi stabilit și un termen pentru implementarea măsurilor validează concluzia că Raportul de control nr. x/19.08.2020 reprezintă doar un instrument de management destinat să conducă în mod efectiv la eficientizarea activității OCPI Cluj.

Nu în ultimul rând, se are în vedere și că prin actul de control contestat nu au fost aplicate sancțiuni, iar faptul că ulterior sesizării Comisiei de disciplină privind activitatea conducătorului OCPI Cluj, director A., a fost emis Ordinul de sancționare nr. 1888/12.10.2020, acesta este rezultatul raportului Comisiei de disciplină, iar nu a Raportului de control nr. 81/I/190.08.2020.

De altfel, Ordinul de sancționare a fost contestat, constituind obiectul dosarului nr. x/2020, aflat pe rolul Tribunalului Cluj, secția a IV-a pentru litigii de muncă și asigurări sociale, acțiunea acesteia fiind respinsă, în mod definitiv, prin decizia în apel din 07.12.2021 a Curții de Apel Cluj din dosarul nr. x/2020 (extras soluții - portal just.ro – filele x al dosarului instanței de fond).

Prin urmare, instanța de control judiciar apreciază că a proceda în sensul solicitat de recurentul - reclamant și a analiza legalitatea unui raport de control care nu produce efecte juridice de sine stătătoare, echivalează cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, ceea ce ar fi de nepermis, în condițiile în care cenzurii instanțelor de contencios administrativ, conform prevederilor art. 1 raportat la art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, sunt supuse doar actele administrative tipice ori actele administrative atipice, ceea ce nu este cazul în cauza dedusă judecății.

Așa fiind, Înalta Curte apreciază că prima instanță, reținând că raportul contestat nu a produs efecte juridice prin el însuși, după cum impun prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și nici măcar nu a constituit temei pentru adoptarea subsecventă a vreunui act administrativ susceptibil a-l vătăma pe reclamant, astfel încât, odată cu contestarea acestuia din urmă, să se pună în discuție eventual și validitatea raportului și temeinicia concluziilor acestuia, ca operațiune administrativă, potrivit dispozițiilor art. 18 alin. (2) din legea contenciosului administrativ, a pronunțat o hotărâre legală și temeinică, ce urmează a fi menținută de instanța de recurs.

În consecință, pentru considerentele arătate, apreciind că soluția instanței de fond nu a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de reclamant, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară Cluj împotriva sentinței civile nr. 1039 din 03 iunie 2022 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 01 februarie 2024.