Decizia nr. 3827/2022 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 119/2020 a Curții de Apel Galați

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată la data de 5 august 2020 pe rolul Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2020, reclamantul Spitalul Clinic de Urgență pentru Copii "Sf. Ioan" Galați a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea art. 30 lit. h) din H.G. nr. 857/2011 privind stabilirea și sancționarea contravențiilor la normele din domeniul sănătății publice.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 119 din 22 octombrie 2020, Curtea de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal a respins cererea în contencios administrativ și fiscal, având ca obiect anulare act administrativ, formulată de reclamantul Spitalul Clinic de Urgență pentru Copii "Sf. Ioan" Galați, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca nefondată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile indicate la punctul I.2 anterior a declarat recurs pârâtul Spitalul Clinic de Urgență pentru Copii Sf. Ioan Galați, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea acțiunii și anularea art. 30 lit. h) din H.G. nr. 857/2011 privind stabilirea și sancționarea contravențiilor la normele din domeniul sănătății publice. Un prim motiv de casare invocat de recurentul-reclamant a fost cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., atât din perspectiva încălcării articolului 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, cât și prin prisma nerespectării prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. Susține recurentul-reclamant că hotărârea criticată nu cuprinde raționamentul logico-juridic care a stat la baza pronunțării soluției în cauză, instanța de fond mărginindu-se la a înlătura criticile de nelegalitate din cuprinsul acțiunii judiciare, fără a realiza o argumentație aptă a convinge asupra justeții soluției. Se arată în recursul declarat în cauză că nu poate fi acceptată concluzia primei instanțe, potrivit căreia textul actului normativ criticat este clar, întrucât nu se cunoaște care era lista măsurilor speciale instituite în situații epidemiologice deosebite la data formulării cererii de chemare în judecată, iar dacă H.G. nr. 857/2011 conținea o anexă cu măsuri speciale instituite în situații epidemiologice deosebite sau dacă această listă era stabilită printr-o lege, ordonanță sau hotărâre de guvern, atunci lucrurile ar fi stat diferit din perspectiva clarității textului. Cu privire la cel de-al doilea fine de neprimire al criticilor formulate de reclamant în cuprinsul cererii de chemare în judecată, din perspectiva neconstituționalității și neconvenționalității textului, se afirmă în recurs că instanța de fond nu a motivat aceste critici, nearătând de ce considerentele obligatorii ale Deciziei CCR nr. 152/06.05.2020 nu sunt aplicabile mutatis mutandis, iar criticile subsumate punctului D din cererea introductivă de instanță nu au fost deloc analizate, fapt ce determină incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Un al doilea motiv de casare a fost întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susținând recurentul-reclamant că hotărârea primei instanțe a fost pronunțată cu încălcarea normelor de drept material, respectiv prevederile art. 1 alin. (5) din Constituția României, art. 6 alin. (3) lit. a) din CEDO și art. 8 alin. (4) din Legea nr. 24/2000, toate aceste norme trasând în sarcina legiuitorului obligația de a crea norme clare, previzibile și intangibile, apte să permită informarea subiectului de drept asupra naturii și cauzei unei acuzații care i s-ar aduce. În opinia recurentului-reclamant, neclaritatea exprimării derivă chiar din expresia "situații epidemiologice deosebite", precum și din sintagma "măsuri speciale", fiind reluate considerente relevante din cuprinsul Deciziei CCR nr. 152/2020, concluzia trasă fiind aceea că nu se cunoaște cum își poate controla conduita cel care trebuie să respecte măsurile speciale instituite în situații epidemiologice deosebite, astfel încât să nu săvârșească o contravenție. În această situație, aplicarea sancțiunii se poate realiza arbitrar, fiind insuficientă posibilitatea contestării măsurii în fața instanței competente. În concluzie, susține recurentul-reclamant că instanța de fond a nesocotit în mod evident normele de drept material indicate pentru a stabili că actul administrativ cu caracter normativ atacat este unul care răspunde exigențelor clarității și previzibilității.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea depusă în dosarul cauzei, intimatul-pârât Guvernul României a invocat, în principal, excepția nulității recursului, apreciind că recurentul-reclamant nu a indicat motivele de nelegalitate în virtutea cărora a înțeles să critice soluția primei instanțe. Totodată, din perspectiva aspectelor de fond, intimatul-pârât a solicitat respingerea recursului formulat de recurentul-pârât Spitalul Clinic de Urgență pentru Copii "Sf. Ioan" Galați, ca nefondat, și menținerea, ca legală, a hotărârii primei instanțe. A susținut intimatul-pârât că hotărârea primei instanțe este motivată corespunzător, fiind respectate cerințele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., fără ca judecătorul cauzei să fie obligat să răspundă tuturor argumentelor invocate de părți pentru susținerea pretențiilor și apărărilor formulate. În opinia intimatului-pârât, motivarea hotărârii pronunțate de prima instanță corespunde exigențelor cerute pentru respectarea principiului legalității, al contradictorialității, precum și al dreptului la apărare și al aflării adevărului. Cu privire la încălcarea normelor de drept material reprezentate de art. 1 alin. (5) din Constituția României, art. 6 alin. (3) din CEDO și art. 8 alin. (4) din Legea nr. 24/2000, susține intimatul-pârât că sunt nefondate criticile recurentului-reclamant, întrucât principiul legalității actelor administrative presupune ca acestea să respecte anumite cerințe: actele să fie adoptate sau emise de către autoritățile competente din punct de vedere material/teritorial și în limitele acestor competențe, conținutul actelor administrative să fie conform cu cel al legii în baza căreia sunt emise, actele să corespundă scopului urmărit de legea pe care o pun în executare, actele să fie adoptate sau emise în forma specifică actelor administrative și cu respectarea normelor de tehnică legislativă prevăzute de lege. A făcut trimitere Guvernul României la o decizie de speță a instanței supreme, susținând că hotărârea contestată a fost adoptată cu respectarea cerințelor prevăzute de Legea nr. 24/2000, proiectul actului legislativ fiind avizat de către autoritățile publice interesate, de către Ministerul Justiției și de către Consiliul legislativ. Sub aspectul oportunității, adoptarea actului administrativ contestat a fost determinată de motivele menționate în nota de fundamentare a respectivului act, regăsite îndeosebi în Secțiunea a 2-a "Motivul emiterii actului normativ"-punctul 2.1"Descrierea situației actuale", printre altele fiind inserat și faptul că, potrivit dispozițiilor art. 2 din Legea nr. 254/2010 pentru abrogarea Legii nr. 98/1994 privind stabilirea și sancționarea contravențiilor la normele legale de igienă și sănătate publică, stabilirea și sancționarea contravențiilor la normele din domeniul sănătății publice se reglementează prin hotărâre a Guvernului, sens în care s-a adoptat H.G. nr. 857/2011 privind stabilirea și sancționarea contravențiilor la normele din domeniul sănătății publice. Acest act normativ a fost emis în scopul de a se asigura protejarea populației prin îmbunătățirea activităților, serviciilor și produselor cu potențial impact negativ asupra stării de sănătate cât și îmbunătățirea serviciilor medicale, a condițiilor de viață și muncă. Mai afirmă intimatul-pârât că respectiva hotărâre de guvern a fost emisă în limitele competențelor recunoscute de lege emitentului său și în limitele dreptului de apreciere, fiind respectate condițiile legale care limitează libertatea de decizie a administrației în alegerea făcută între mai multe soluții sau chiar posibilitatea de a nu alege una dintre soluții. Referitor la pretinsa lipsă de claritate și previzibilitate a normei, consideră intimatul-pârât ca fiind excesivă cerința de definire a fiecărui termen sau a fiecărei sintagme utilizate în textul actului normativ contestat. A făcut trimitere Guvernul României la Decizia CCR nr. 184/2016, afirmând că, în realitate, recurentul-reclamant își exprimă nemulțumirea față de nelegalitatea procesului-verbal de constatare și de sancționare a contravențiilor nr. x, aspecte care nu puteau forma obiectul prezentei cauze. În speță, arată Guvernul României că Ordinul Ministerului Sănătății nr. 828/2020 privind măsurile de organizare și desfășurare a activității la nivelul cabinetelor stomatologice, la nivelul unităților sanitare non-covid și al ambulatoriilor de specialitate pe perioada stării de alertă, cu modificările și completările ulterioare este actul normativ ce conține măsuri care se instituie în situații epidemiologice deosebite și care trebuie respectate, în caz de nerespectare putând fi aplicabilă sancțiunea contravențională prevăzută la art. 30 lit. h) din H.G. nr. 857/2011. La art. 3 1 din ordinul menționat se prevede că "nerespectarea de către cabinetele stomatologice și de către unitățile sanitare non-covid din sistemul public și privat a prevederilor prezentului ordin se constată, conform competențelor, de către personalul împuternicit din cadrul Inspecției Sanitare de Stat din cadrul Ministerului Sănătății și al Serviciului control în sănătate publică din cadrul direcțiilor de sănătate publică județene și a municipiului București și se sancționează în conformitate cu prevederile art. 18, art. 29 1 , art. 30 lit. f)-j), n), o) și p), art. 31 lit. a)-d), f)-j) și art. 34 lit. b), m), n) și o) din H.G. nr. 857/2011 privind stabilirea și sancționarea contravențiilor la normele din domeniul sănătății publice, cu modificările și completările ulterioare".

Răspunsul la întâmpinare Prin răspunsul la întâmpinare formulat, recurentul-reclamant Spitalul Clinic de Urgență pentru Copii "Sf. Ioan" Galați a solicitat respingerea excepției nulității, invocată de intimatul-pârât Guvernul României, precum și respingerea apărărilor formulate de acesta asupra fondului recursului său, apreciind susținerile intimatului ca fiind neîntemeiate.

Procedura în fața instanței de recurs În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 5 februarie 2021 s-a fixat termen de judecată la data de 19 octombrie 2022, în ședință publică, cu citarea părților. Prin încheierea de ședință din data de 2 martie 2022, s-a luat în examinare sesizarea din oficiu privind preschimbarea termenului de judecată stabilit la 19 octombrie 2022, instanța admițând sesizarea în sensul preschimbării termenului de judecată pentru data de 13 aprilie 2022. Prin încheierea de ședință din data de 13 aprilie 2022, a fost respinsă excepția nulității recursului, invocată de intimatul-pârât Guvernul României și s-a dispus amânarea cauzei pentru termenul din 22 iunie 2022, în vederea depunerii, la dosar, a procesului-verbal de constatare nr. x/16.07.2020 . II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, de obiectul și normele legale incidente și de aspectele învederate în întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul Spitalul Clinic de Urgență pentru Copii "Sf. Ioan" Galați este fondat, pentru următoarele considerente: II.1 Argumente de fapt și de drept relevante Un prim motiv de casare invocat de recurentul-reclamant este cel reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., dată fiind, în accepțiunea titularului căii de atac, pretinsa încălcare a prevederilor art. 6 din Convenția EDO și ale art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. Înalta Curte reține că obligația de motivare a unei hotărâri judecătorești, conform prevederilor art. 425 C. proc. civ., se referă la prezentarea argumentelor părților, stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expuse în detaliu, încadrarea în drept, expunerea unui raționament propriu pentru care s-a ajuns la adoptarea soluției date în cauză, elemente ce se regăsesc în cuprinsul hotărârii supuse recursului în prezenta cauză. Instanța de fond a arătat în mod expres motivele pentru care s-a ajuns la soluția adoptată, fiind respectate prevederile art. 22 alin. (2) și ale art. 425 C. proc. civ., fiind arătat silogismul logico-juridic ce a stat la baza sentinței pronunțate. Cât privește criticile referitoare la greșita interpretare și aplicare a legii la stabilirea situației juridice în cauză, ele vor fi avute în vedere cu ocazia examinării motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În jurisprudența sa constantă, instanța supremă a stabilit că "motivarea unei hotărâri nu este o problemă de volum, ci una de esență, de conținut, aceasta trebuind să fie clară, concisă și concretă, în concordanță cu probele și actele de la dosar. Înalta Curte a mai statuat că motivarea hotărârii constituie o garanție pentru părți în fața eventualului arbitrariu, judecătoresc, precum și singurul mijloc prin care se dă posibilitatea de a se putea exercita controlul judiciar, circumscriindu-se astfel noțiunii de proces echitabil în condițiile prevăzute de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului." Se rețin a fi incidente în cauză argumentele statuate în jurisprudența CEDO (paragraful 20 din hotărârea pronunțată în cauza A. contra României): "În continuare, Curtea reiterează că, deși articolul 6 § 1 obligă instanțele să își motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Țărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligația de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanțele trebuie să răspundă la argumentele esențiale ale părților, dar măsura în care se aplică această obligație poate varia în funcție de natura hotărârii și, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanțelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)". Înalta Curte reține caracterul nefondat al criticilor circumscrise acestui motiv de casare, întrucât hotărârea primei instanțe cuprinde argumente pe care și-a fundamentat judecătorul fondului soluția pronunțată, chiar dacă acestea sunt lapidar exprimate. Ceea ce trebuie observat în cauză este faptul că cerința existenței unei motivări concise, care nu are elemente de contradictorialitate, este îndeplinită, fiind respectate garanțiile unui proces echitabil și ale dreptului la apărare, astfel cum acestea sunt ocrotite prin prisma dispozițiilor art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, astfel că sunt nefondate criticile subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. În ceea ce privește fondul cauzei, se observă că hotărârea pronunțată în primă instanță a fost dată cu interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Obiectul prezentei acțiuni judiciare îl constituie controlul de legalitate asupra dispozițiilor art. 30 lit. h) din Hotărârea nr. 857/2011 privind stabilirea și sancționarea contravențiilor la normele din domeniul sănătății publice, care reglementează contravenția și sancțiunea contravențională pentru "nerespectarea măsurilor speciale instituite în situații epidemiologice deosebite", text normativ criticat pentru lipsă de claritate, precizie și previzibilitate. A indicat recurentul-reclamant, ca temei al susținerilor sale din acțiunea introductivă, prevederile art. 1 alin. (5) din Constituția României, art. 6 alin. (3) lit. a) din Convenția EDO și art. 8 alin. (4) din Legea nr. 24/2000, texte de drept care consacră principiul legalității și exigențele de calitate a legii. Invocarea reperelor constituționale referitoare la calitatea legii este permisă în ceea ce privește analiza principiului legalității unui act administrativ cu caracter normativ, judecătorul de contencios administrativ fiind cel care are în competența sa o astfel de examinare, prin raportare la norme constituționale a căror încălcare se pretinde în cauză. Instanța de contencios constituțional a statuat în mod constant că "principiul legalității implică o obligație pozitivă a legiuitorului de a reglementa prin texte clare și precise. Orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiții calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta trebuie să fie suficient de precis și clar pentru a putea fi aplicat (Decizia CCR nr. 447/2019, par. 23, cu referire la Decizia CCR nr. 189 din 2 martie 2006)". Tot în jurisprudența Curții Constituționale a României s-a afirmat că "(N)ormele prin care sunt stabilite contravenții trebuie să indice în mod clar și neechivoc obiectul material al acestora în chiar cuprinsul normei legale sau acesta trebuie să poată fi identificat cu ușurință, prin trimiterea la un alt act normativ cu care textul incriminator se află în conexiune, în vederea stabilirii existenței sau inexistenței contravenției. Norma trebuie redactată cu suficientă precizie pentru a permite cetățeanului să își controleze conduita, astfel încât să fie apt să prevadă, într-o măsură rezonabilă, consecințele care ar putea rezulta din săvârșirea unei anumite fapte. Altfel spus, legea trebuie să definească în mod clar contravențiile și sancțiunile aplicabile, fiind necesar ca destinatarul normei să cunoască din însuși textul normei juridice aplicabile care sunt actele, faptele sau omisiunile ce pot angaja răspunderea sa contravențională. Dreptul contravențional, asemenea dreptului penal, are un caracter subsidiar, intervenind doar acolo unde alte mijloace juridice nu sunt suficiente pentru protejarea anumitor valori sociale. În aceste condiții, actele normative cu putere de lege și actele administrative cu caracter normativ prin care se stabilesc și se sancționează contravenții trebuie să întrunească toate condițiile de calitate ale normei: accesibilitate, claritate, precizie și previzibilitate" (Decizia CCR nr. 152/2020, paragrafele 127 și 130). Hotărârea de guvern criticată a fost adoptată în temeiul art. 2 din Legea nr. 254/2010 pentru abrogarea Legii nr. 98/1994 privind stabilirea și sancționarea contravențiilor la normele legale de igienă și sănătate publică. Dacă în vechea reglementare legiuitorul a înțeles să includă în conținutul Legii nr. 98/1994, la art. 44, enumerarea măsurilor speciale ce puteau fi dispuse în situații epidemiologice deosebite, actuala reglementare lasă la latitudinea emitenților de legislație terțiară definirea acestor măsuri, precum și a sintagmei "situații epidemiologice deosebite", fără măcar a face trimitere la posibilitatea explicitării conținutului normei în discuție prin alte acte normative, lipsind orice corelație între acestea și prevederile art. 30 lit. h) din H.G. nr. 857/2011. Potrivit prevederilor art. 8 alin. (4) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, "(T)extul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent și inteligibil, fără dificultăți sintactice și pasaje obscure sau echivoce. Nu se folosesc termeni cu încărcătură afectivă. Forma și estetica exprimării nu trebuie să prejudicieze stilul juridic, precizia și claritatea dispozițiilor". Este de observat că în conținutul dispoziției legale analizate în cauză sunt folosiți termeni generici, care determină o imposibilitate a destinatarului actului normativ de a-și stabili conduita de urmat, în absența unei descrieri riguroase a faptei contravenționale. Or, maniera de reglementare prin utilizarea unor noțiuni generale, în absența unei corelări a normei analizate cu alte prevederi de drept care să lămurească, să expliciteze ce se înțelege prin concepte terminologice precum "măsuri speciale" ori "situații epidemiologice deosebite", determină lipsa de claritate și de previzibilitate a textului din actul administrativ normativ supus controlului de legalitate în prezenta cauză. Faptul că au fost emise mai multe ordine de ministru care prevăd măsuri de urmat în contextul pandemiei Covid-19, fără a fi făcută o trimitere de la norma cadru de sancționare a contravenției către actele normative care definesc acele măsuri a căror nerespectare duce la aplicarea de sancțiuni contravenționale reprezintă, de asemenea, o lacună a textului criticat, care împiedică subiecții de drept cărora li se aplică norma analizată să cunoască întinderea și conținutul drepturilor și obligațiilor pe care aceștia trebuie să le respecte, pentru a nu ajunge să fie sancționați contravențional. În condițiile în care o normă juridică nu poate fi calificată ca fiind conformă din punct de vedere calitativ, deoarece nu conține, fără echivoc, "ceea ce trebuie să îndeplinească un subiect, ceea ce el este îndreptățit să facă sau ceea ce i se recomandă sau este stimulat să îndeplinească", o astfel de reglementare legală nu respectă normele de tehnică legislativă, determinând apariția unor situații de incoerență și instabilitate, contrare principiului securității raporturilor juridice în componenta sa referitoare la claritatea și previzibilitatea legii, iar acel text normativ este contrar prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituție. Totodată, este evident că textul supus analizei sub aspectul legalității nu respectă normele de tehnică legislativă cuprinse la art. 8 alin. (4) din Legea nr. 24/2000. În consecință, viciul de legalitate intrinsec normei reglementate în cuprinsul art. 30 lit. h) din H.G. nr. 857/2011 determină anularea acestui text normativ, adoptat cu încălcarea prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituție și ale art. 8 alin. (4) din Legea nr. 24/2000. În raport de soluția pronunțată în recurs, dată fiind culpa procesuală a intimatului-pârât în prezenta cauză, va fi obligat Guvernul României la plata către recurentul-reclamant a sumei de 381 RON, reprezentând cheltuieli de judecată specifice fazei procesuale a recursului, aferente deplasării apărătorului ales al Spitalului Clinic de Urgență pentru Copii "Sf. Ioan" din Galați la termenele din 13.04.2022 și 22.06.2022, conform înscrisurilor depuse la dosar, filele x și 50. II.2 Temeiul de drept al soluției pronunțate Pentru considerentele expuse anterior, în aplicarea prevederilor art. 496 C. proc. civ., raportat la dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantul Spitalul Clinic de Urgență pentru Copii "Sf. Ioan" Galați, va casa sentința primei instanțe și, rejudecând cauza, va dispune admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată. PENTRU ACESTE MOTIVE,