ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1759/2022

Ședința publică din data de 24 martie 2022

Asupra recursurilor de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată, la data de 23.11.2021, pe rolul Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Afacerilor Interne, Ministerul Sănătății și Comitetul Național pentru Situații de Urgență, anularea H.G. nr. 1183/2021, publicată în Monitorul Oficial din 08.11.2021, intrată în vigoare la 09.11.2021, apreciind că este neconstituțională, nelegală, netemeinică, că încalcă principiul obligativității deciziilor Curții Constituționale și ale supremației legii, predictibilitatea și previzibilitatea actelor.

1.2. Prin sentința civilă nr. 227 din 8 decembrie 2021, Curtea a respins excepțiile invocate de pârâți (excepția lipsei plângerii prealabile, excepția lipsei de interes, excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Sănătății și a Comitetului Național pentru Situații de Urgență), ca nefondate, și a respins acțiunea formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei hotărâri, reclamanta A. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și admiterea acțiunii de anulare parțială a H.G. nr. 1183/2021, Anexa 3, art. 4 și Anexa 2 art. 4.

A susținut recurenta-reclamantă că hotărârea recurată este nelegală și nemotivată în raport cu temeiurile de drept invocate prin acțiune, încălcându-se Rezoluția 2361 din 27.01.2021 a Adunării Parlamentare a Consiliului Europei, Legea nr. 17/2011, Regulamentul UE nr. 953/2021, Constituția României, C. civ., Legea nr. 24/2000, O.G. nr. 2/2001, iar H.G. nr. 1183/2021 adaugă la Legea nr. 55/2020, substituindu-se Parlamentului.

A apreciat că nu există motivare pentru care se înlătură aplicarea art. 53 din Constituție și art. 1 alin. (2), art. 15 și art. 16 din Constituție.

Sentința recurată nu se referă la art. 34, art. 35, art. 60, art. 67, art. 69, art. 252-255 din C. civ.

Judecătorul fondului omite să se pronunțe legat de lipsa unei legi prin care vaccinarea pentru COVID este obligatorie și asupra motivării H.G. nr. 1183/2021 și a Hotărârii CNSU nr. 101/2021, a căror anulare parțială s-a solicitat, prin care unor cetățeni li se asigură în plus, prin excepție, acces în spații publice și private, la activități publice în spații închise etc., și, mai mult, instanța justifică în locul pârâților cu argumente care nu se regăsesc în hotărâre justețea și legalitatea acestor acte.

În continuarea recursului, recurenta-reclamantă reia argumentele instanței, expunându-și dezacordul și propriile păreri asupra celor reținute de instanță, apreciind că în mod greșit judecătorul a reținut că H.G. nr. 1183/2021 nu ar fi fost emisă și în baza Ordonanței nr. 21/2004, prin acțiune nesolicitându-se vreo precizare a obiectului acțiunii.

În mod eronat, judecătorul a apreciat că cererea de anulare a art. 4 din Anexa 3 este nejustificată, în condițiile în care discriminarea între persoanele fizice ce au capacitate de folosință se răsfrânge și asupra caracterului sancționator pentru ca în condițiile în care o activitate, un acces, libera circulație sunt interzise pentru reclamantă și nesocotirea acestor măsuri atrage contravenție și răspundere contravențională, pentru cei cărora li se permite exercitarea în continuare a acestui drept, implicit li se creează și o exonerare de răspundere, încălcându-se și art. 16 alin. (2) din Constituție, care prevede că nimeni nu este mai presus de lege și că cetățenii sunt egali în fața legii, fără privilegii și fără discriminări.

Judecătorul fondului a omis a analiza acțiunea raportat la privilegiile pe care le au persoanele care s-au vaccinat față de reclamantă și persoanele care nu s-au vaccinat, astfel că vaccinații sunt mai presus de lege, cu încălcarea art. 16 alin. (2) din Constituție.

Judecătorul omite să se refere la descrierea oricărei fapte care devine contravenție, raportat la prevederile din Ordonanța nr. 2/2000, astfel că nu se cunoaște care faptă este ilicită, pe de o parte, iar, pe de altă parte, determină discriminare și situații privilegiate între cetățeni pentru a obliga, astfel, cetățenii români să se vaccineze pentru COVID 19 cu vaccinuri care devin panaceu indiferent de varianta virusului.

Este nelegală susținerea judecătorului fondului că art. 5 din H.G. nr. 1183/2021 ar fi legală în condițiile în care este vorba despre acte administrative cu valoare normativă care s-ar da în baza unor acte ierarhic superioare care și-au încetat efectele, nenominalizate, care nu au număr, dată, nu se știe cine le-a emis, la ce se referă, unde au fost publicate, dar care ar trebui respectate și pe care judecătorul fondului le apreciază a fi legale în condițiile în care avizul Consiliului Legislativ, pe acest subiect, este clar: lipsește previzibilitatea și legalitatea reglementării. Apreciază recurenta că în mod greșit s-a apreciat a fi legală și temeinică o astfel de reglementare neclară, imprecisă, care ar continua să producă efecte, deși actul normativ în baza căruia s-a dat nu mai există.

A mai susținut recurenta că sentința nu arată de ce înlătură de la aplicare Rezoluția 2361 din 27.01.2021 a Adunării Parlamentare a Consiliului Europei, art. 20 din Regulamentul UE nr. 953/2021, omisiune care o prejudiciază, și legalitatea și cum poate să adauge H.G. nr. 1381/2021, în mod nelegal, la prevederile Legii nr. 55/2020, inclusiv sancțiuni contravenționale descrise neclar.

Nu se arată de ce se înlătură de la aplicare O.G. nr. 2/2001 privind regimul contravențiilor, art. 3, ce impune ca actele normative prin care se stabilesc contravenții să cuprindă descrierea faptelor ce constituie contravenții.

A mai apreciat recurent că sentința recurată este nelegală, nemotivată, preluând alte hotărâri ale Curții de Apel București.

3.1. Intimatul-pârât Ministerul Sănătății a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Odată cu întâmpinarea, Ministerul Sănătății a formulat și recurs incident, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 4 și 8 C. proc. civ., prin care a solicitat casarea hotărârii în sensul respingerii acțiunii, ca inadmisibilă, și al admiterii excepției lipsei calității procesuale pasive a sa.

Referitor la art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., recurentul a apreciat că instanța și-a depășit atribuțiile puterii judecătorești când a respins excepția inadmisibilității pentru lipsa plângerii prealabile, interpretând eronat dispzițiile Deciziei Curții Constituționale nr. 329/202 și considerând că prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004 nu sunt aplicabile.

A arătat, după ce a citat din cuprinsul deciziei Curții Constituționale menționate, că fără existența unui cadru procedural derogatoriu de la Legea nr. 554/2004, și în cauza de față instanța poate constata că ordinul atacat este circumscris în mod strict existenței condițiilor obiective generate de evoluția și efectele pandemiei de COVID-19, astfel încât dispariția factorilor care amenință viața și sănătatea persoanelor să justifice și să determine decizia de încetare a stării de alertă. Elaborarea acestui cadru procedural derogatoriu de la Legea nr. 554/2004 este atributul legiuitorului, în speță a Parlamentului României.

A apreciat recurentul că instanța a instituit norme noi, din categoria celor la care se referă Decizia CCR nr. 329/2021 și care trebuie elaborate de legiuitor, fapt care conduce la concluzia că instanța de fond a creat o normă nouă, hibridă, a legii contenciosului administrativ din care lipsește procedura prealabilă obligatorie.

Relativ la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul Ministerul Sănătății a arătat că este nelegală soluția de respingere a excepției lipsei calității sale pasive, nefiind emitentul actului atacat, chiar dacă ministrul Sănătății contrasemnează hotărârea de Guvern.

3.2. Intimatul-pârât Comitetul Național pentru Situații de Urgență a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca netimbrat, respingerea recursului, ca nefondat, și menținerea sentinței atacate ca fiind legală și temeinică.

3.3. Intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca neîntemeiat.

Odată cu întâmpinarea, Ministerul Afacerilor Interne a formulat recurs incident, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., cu privire la soluția dată de instanță asupra excepției inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile și asupra excepției lipsei de interes.

Referitor la soluția dată asupra inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile, a invocat recurentul, în esență, aplicarea greșită a dispozițiilor art. 7 și art. 1 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, judecătorul având obligația să țină seama de acestea, deoarece legiuitorul nu a intervenit pentru reglementarea unei proceduri speciale, ca urmare a Deciziei Curții Constituționale nr. 392/2021.

Referitor la excepția lipse de interes, recurentul a susținut, în esență, aplicarea greșită a dispozițiilor art. 1 alin. (1) și (2) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, având în vedere că reclamanta nu a invocat interesul propriu, particular vătămat, motivele arătate fiind de ordin general. În plus, a mai arătat că, raportat la momentul la care acțiunea a fost soluționată, actele administrative contestate nu mai produceau efecte, încetându-și activitatea.

Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă și de recurenții-pârâți, Înalta Curte constată că recursul principal formulat de reclamanta A. și recursul incident formulat de Ministerul Afacerilor Interne sunt nefondate, iar recursul incident formulat de Ministerul Sănătății este fondat, în ceea ce privește critica adusă soluției de respingere a excepției lipsei calității procesuale pasive.

4.1. Recurenta-reclamantă A. a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Înalta Curte, referitor la motivul de recurs prevăzut de pct. 8 al art. 488 C. proc. civ., constată că nu poate fi avut în vedere, susținerile recurentei neputându-se circumscrie ipotezei avute în vedere de textul legal.

Potrivit art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., "Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile", legiuitorul înțelegând să încadreze calea de atac a recursului în rândul căilor extraordinare de atac, obiectul său fiind acela al verificării aspectelor de nelegalitate indicate în mod expres și limitativ de dispozițiile art. 488 C. proc. civ.

Reglementând calea de atac a recursului, legiuitorul prevede, fără echivoc, că scopul acestei căi extraordinare de atac este acela de a supune instanței de control judiciar competente examinarea conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Recursul nu reprezintă o cale de atac devolutivă, nefiind menit a corecta eventualele greșeli de apreciere a situației de fapt deduse judecății ori de valorificare a probatoriului administrat în cauză, instanța de recurs fiind competentă a verifica exclusiv încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material sau procesual, într-una sau mai multe din ipotezele limitativ prevăzute de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Suplimentar celor arătate anterior, se impune a fi precizat faptul că obligația de motivare a recursului presupune concretizarea criticilor recurentului în raport de soluția instanței de fond.

Înalta Curte constată că deși, la nivel formal, recurenta-reclamantă A. a invocat incidența acestui motiv de casare, prevăzut pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., memoriul de exercitare a căii de atac nu cuprinde o dezvoltare concretă a ipotezelor avute în vedere de legiuitor pentru reglementarea acestui motiv de casare.

După cum s-a expus la pct. 2 al prezentei decizii, recurenta s-a limitat la a arăta o parte a considerentelor primei instanțe și la a reitera aceleași argumente formulate în fața instanței de fond, fără, însă, a-și circumstanția în niciun mod critica de nelegalitate și fără a motiva de ce instanța de fond ar fi încălcat sau ar fi aplicat greșit normele de drept material incidente cauzei.

O atare critică ar fi presupus, în primul rând, identificarea explicită a normei sau normelor de drept material aplicabile cauzei și apoi demonstrarea modului în care măsurile adoptate de instanța fondului încalcă sau reprezintă o greșită aplicare a acestor norme de drept material.

Prin urmare, exprimarea nemulțumirii față de soluția adoptată, expunerea unor păreri și interpretări personale (persoanele vaccinate sunt mai presus de lege, omisiunea instanței de a descrie oricare faptă ce devine contravenție conform O.G. nr. 2/2001, obligarea vaccinării cu vaccinuri care devin panaceu, emiterea H.G. nr. 1183/2021 în baza unor acte care sunt nenominalizate și care și-au încetat și efectele) și aprecierea recurentei că instanța ar fi aplicat sau interpretat eronat dispozițiile legale, fără a preciza în ce constă eroarea instanței, nu reprezintă critici de nelegalitate în sensul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., că hotărârea primei instanțe ar fi pronunțată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material aplicabile cauzei.

Însă, Înalta Curte apreciază că pot fi analizate criticile ce se pot circumscrie motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., referitor la nemotivarea hotărârii.

Contrar afirmațiilor recurentei-reclamante, din analiza hotărârii recurate, rezultă fără echivoc faptul că instanța a procedat la o analiză proprie a argumentelor evocate prin acțiune și a apărărilor părților, a analizat probele administrate și a dezlegat fondul cauzei, cu respectarea dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Instanța de fond a răspuns tuturor argumentelor reclamantei, inclusiv cu privire la aplicarea Rezoluției 2361 din 27.01.2021 a Adunării Parlamentare a Consiliului Europei și a dispozițiilor din Regulamentul UE nr. 953/2021, iar, referitor la H.G. nr. 1183/2021, instanța a expus clar și la obiect de ce actul normativ este la adăpost de criticile de nelegalitate invocate de reclamantă.

Deci, judecătorul a explicat soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că acesta a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii cererii de chemare în judecată.

În sensul dispozițiilor art. 425 alin. (1) din C. proc. civ., precum și a art. 6 § 1 din CEDO, motivele de fapt și de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt și de drept care au condus instanța la adoptarea soluției din dispozitiv.

Aceasta înseamnă, așa cum s-a reținut în practica consolidată a instanței supreme, având în vedere că motivarea unei hotărâri este o chestiune de sinteză, de conținut, că instanța nu este obligată să răspundă punctual tuturor susținerilor/apărărilor părților ori fiecărei nuanțe date de părți textelor pe care acestea și-au întemeiat cererile, care pot fi sistematizate în funcție de legătura lor logică, cerință pe care o îndeplinește sentința recurată, faptul că soluția pronunțată nu este în concordanță cu opinia recurentei neputând să atragă casarea hotărârii.

Astfel, nu se poate aprecia a fi îndeplinită ipoteza prevăzută de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., în sensul că hotărârea nu ar cuprinde motivele pe care se întemeiază, în opinia Înaltei Curți motivarea primei instanțe oferind garanțiile unui proces echitabil, fiind posibilă exercitarea controlului judiciar asupra hotărârii pronunțate.

4.2. În ceea ce privește recursul incident formulat de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, Înalta Curte reține că prima critică a acestuia privește greșita respingere a excepției inadmisibilității cererii de chemare în judecată pentru lipsa plângerii prealabile.

Această critică este nefondată, pentru că Decizia CCR nr. 392/2021 este aplicabilă în cauză, însă nu în sensul și în interpretarea recurentului-pârât.

Curtea Constituțională, în considerentele deciziei, a arătat expres, la pct. 47, că aplicarea procedurii de judecată reglementate de Legea nr. 554/2004 ar face imposibilă pronunțarea unei hotărâri într-un timp mai scurt de 30 zile, astfel încât efectele acestei hotărâri nu ar fi apte să înlăture în mod concret consecințele acelor administrative emise în temeiul Legii nr. 55/2020 și nu ar asigura un drept efectiv de acces la justiție. Prin aceeași decizie s-a arătat că Legea nr. 55/2020 nu se completează cu dispozițiile Legii nr. 554/2004.

Recurentul-pârât consideră că remediul juridic este ca însuși legiuitorul să reglementeze pentru viitor o procedură care să garanteze un drept efectiv de acces la justiție și nu înlăturarea aplicabilității prevederilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, în speța de față, astfel cum în mod greșit a procedat prima instanță.

Însă, este lipsită de suport legal susținerea recurentului, pentru că deciziile Curții Constituționale au aplicabilitate imediată în cauzele aflate pe rolul instanțelor de judecat, fiind obligatorii, astfel că, referitor la actele avute în vedere de Decizia CCR nr. 392/2021, nu este obligatorie procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea contenciosului administrativ.

Nici susținerea formulată prin recursul incident de către Ministerul Afacerilor Interne, privind greșita respingere a excepției lipsei de interes pentru că reclamanta nu ar fi invocat un interes propriu, particular, vătămat, nu este fondată, prima instanță analizând în concret această chestiune, în cazul fiecărui argument adus de reclamantă prin acțiunea formulată.

De asemenea, aspectul privind lipsa de interes a acțiunii pe motiv că H.G. nr. 1183/2021 ar fi ieșit din vigoare nu poate fi avut în vedere, pentru că legalitatea actului administrativ se analizează pentru perioada cât acesta a fost în vigoare, a produs efecte juridice și a condus la vătămarea drepturilor/intereselor legitime private ale reclamantei.

4.3. Referitor la recursul incident formulat de Ministerul Sănătății, Înalta Curte a răspuns anterior, la pct. 4.2., criticii vizând respingerea excepției inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile, care a fost invocată și de recurentul-pârât Ministerul Afacerilor Interne, cu observația, însă, că această critică nu poate fi încadrată în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. (depășirea atribuțiilor puterii judecătorești) după cum a susținut recurentul Ministerul Sănătății, ci în motivul de nelegalitate prevăzut de pct. 8 al articolului menționat (aplicarea greșită a normelor de drept material).

Însă, instanța de control judiciar apreciază că este fondat motivul de recurs invocat de recurentul-pârât Ministerul Sănătății relativ la respingerea de către prima instanță a excepției lipsei calității procesuale pasive.

Prima instanță a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Sănătății pe motiv că H.G. nr. 1183/2021 ar fi contrasemnată de ministrul Sănătății.

Hotărârea de Guvern atacată de reclamantă a fost emisă de Guvernul României, respingerea excepției lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Sănătății fiind pronunțată cu încălcarea prevederilor art. 1 și 8 din Legea nr. 554/2004, care impun existența unei identități între emitentul actului și autoritatea chemată în judecată în calitate de pârâtă, calitate procesuală pasivă având-o emitentul actului administrativ a cărui anulare se cere.

Aspectul că ministrul Sănătății a contrasemnat hotărârea de guvern nu este în masură să confere acestuia calitate procesuală pasivă în cauză, contrasemnarea hotărârii fiind o procedură obligatorie pentru toți miniștri care au obligația punerii acesteia în executare, potrivit art. 108 alin. (4) din Constituția României și art. 11 alin. (4) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

4.4. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru toate considerentele expuse, Înalta Curte în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul formulat de reclamantă și recursul incident formulat Ministerul Afacerilor Interne și va admite recursul incident formulat de Ministerul Sănătății, urmând a casa în parte sentința recurată în ceea ce privește soluția dată asupra excepției lipsei calității procesuale pasive a acestui pârât.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de recurenta-reclamantă A. și recursul incident formulat de recurentul-pârât Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinței nr. 227 din 8 decembrie 2021 a Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Admite recursul incident formulat de recurentul-pârât Ministerul Sănătății.

Casează în parte sentința recurată și, rejudecând, admite excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Sănătății și respinge, în consecință, acțiunea în contradictoriu cu acesta.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 24 martie 2022, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.