ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3809/2022

Ședința publică din data de 28 iunie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 16 aprilie 2021, sub nr. x/2020, prin declinare de competență prin sentința civilă nr. 841 din 8 februarie 2021, pronunțată de Tribunalul București, secția a VIII-a conflicte de muncă și asigurări sociale, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, pronunțarea unei hotărâri prin care pârâtul să fie obligat să îi comunice "Nota DAERIP nr. 02/14644/23.07.2020", la care se referă pct. 3 din minuta întâlnirii din data de 28.07.2020 a Comisiei nr. 3 Relații Internaționale și Programe din cadrul CSM.

Prin sentința civilă nr. 924 din 11 iunie 2021, Curtea de Apel București a admis acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, a obligat pârâtul să comunice reclamantului Nota DAERIP nr. 02/14644/23.07.2020 și a obligat pârâtul la plata cheltuielilor de judecată către reclamant, în sumă de 50 de RON, reprezentând taxă judiciară de timbru.

Împotriva sentinței menționate la pct. I.2 a declarat recurs pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, în principal, admiterea excepției inadmisibilității cererii de chemare în judecată, cu consecința respingerii cererii ca inadmisibilă, iar în subsidiar, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată, cu obligarea intimatului-reclamant la cheltuieli de judecată.

În referire la soluția de respingere a excepției inadmisibilității cererii de chemare în judecată, afirmă recurentul Consiliul Superior al Magistraturii că este nelegală hotărârea primei instanțe, întrucât instanța de fond a interpretat și aplicat greșit prevederile art. 2 lit. i) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, condiția premisă stabilită de aceste texte fiind cea a existenței unui act administrativ, tipic sau asimilat.

Susține recurentul-pârât că în cauză nu poate fi vorba despre un refuz nejustificat, întrucât intimatul-reclamant nu a formulat o cerere a cărei rezolvare să intre în atribuțiile legale ale CSM, ci o cerere de comunicare a unui înscris ce cuprinde anumite informații, cerere ce intră sub incidența Legii nr. 544/2001.

Prin urmare, cererea formulată în temeiul prevederilor Legii nr. 554/2004 este inadmisibilă, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Cu privire la fondul pretențiilor, susține recurentul-pârât că prima instanță l-a obligat nelegal la comunicarea către intimatul-reclamant a notei DAERIP nr. 02/14644 din 23.07.2020, instanța de fond interpretând și aplicând greșit prevederile art. 2 alin. (1) lit. i) și alin. (2) din Legea nr. 554/2004, fiind incident motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Se afirmă în calea recursului că nu a existat un refuz nejustificat, intimatului-reclamant fiindu-i comunicat un răspuns prin adresa nr. x/10.08.2020, iar nota solicitată de titularul acțiunii nu-i poate fi adusă la cunoștință acestuia întrucât reprezintă un document intern de lucru, ce are doar un rol consultativ în activitatea CSM, aceste aspecte fiind stabilite de Comisia nr. 1- "Independența și responsabilizarea justiției, eficientizarea activității acesteia și creșterea performanței judiciare; integritatea și transparența sistemului judiciar" în ședința din 19.11.2012, respectiv că hotărârile CSM au caracter de documente de interes public, notele și punctele de vedere ale direcțiilor de specialitate având doar rolul de lucrări pregătitoare.

A mai susținut recurentul-pârât că prima instanță a aplicat greșit prevederile art. 31 alin. (1) și alin. (2) din Constituția României referitoare la informația de interes public și la obligația autorităților de a asigura informarea corectă a cetățenilor, potrivit competențelor sale, căci, în cauză, Comisia nr. 3 "Relații internaționale și programe" din cadrul CSM, în data de 28.07.2020, a apreciat că este oportună diseminarea informațiilor privind procedura aflată în derulare de Organizația Națiunilor Unite către ÎCCJ și curțile de apel, respectiv către PÎCCJ și parchetele de pe lângă curțile de apel, soluția fiind pronunțată pe site-ul Consiliului.

Mai afirmă recurentul-pârât că, în pofida celor reținute de prima instanță, nota DAERIP nr. 02/14644 din 23.07.2020 nu prezintă nicio relevanță prin prisma interesului legitim al intimatului-reclamant de a avea acces la informații relevante pentru cariera sa de procuror, fiind un simplu document intern de lucru întocmit de un departament din cadrul CSM.

Ceea ce prezintă relevanță, în opinia recurentului-pârât, este soluția Comisiei nr. 3, publicată pe site, împreună cu procedura de selecție comunicată de Ministerul Afacerilor Externe pentru ocuparea unui post în cadrul Curții Penale Speciale pentru Republica Centrafricană, iar criteriile și procedura de selecție au fost transmise sub formă de anexă la circulara nr. 03/14644/29.07.2020 la locul de muncă al intimatului-reclamant.

În consecință, susține recurentul-pârât că nu se identifică un refuz nejustificat de a soluționa o cerere, fapt pentru care se impune reformarea hotărârii primei instanțe.

Legal citat, intimatul-reclamant A. nu a formulat întâmpinare la dosarul de recurs.

II. Soluția instanței de recurs

Examinând recursul prin prisma criticilor formulate, a probelor administrate și a temeiurilor de drept invocate, Înalta Curte, cu opinie majoritară, reține caracterul său fondat, pentru următoarele considerente:

Sub un prim aspect, Înalta Curte reține că nu sunt fondate criticile referitoare la soluția pronunțată asupra excepției inadmisibilității acțiunii, cât timp obiectul cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulat, poate fi încadrat în prevederile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, fiind dedus judecății un pretins refuz nejustificat de a-i fi comunicat un înscris emis de recurentul-pârât CSM, în exercitarea atribuțiilor sale de serviciu.

Criticile formulate de recurentul-pârât CSM sunt fondate, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., soluția primei instanțe fiind pronunțată cu interpretarea și aplicarea greșită a legii.

Dând calificarea juridică a cererii de chemare în judecată, prima instanță a avut de analizat dacă refuzul pârâtului CSM are un caracter justificat sau, dimpotrivă, reprezintă un exces de putere în exprimarea voinței de a nu rezolva cererea intimatului-reclamant.

Înainte de examinarea propriu zisă a legalității actului administrativ asimilat, se reține că, potrivit prevederilor art. 1 din Legea nr. 554/2004, "(1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public.".

Recurentul-pârât a arătat, în criticile sale, că necomunicarea notei DAERIP nr. 02/14644 din 23.07.2020 nu are nicio însemnătate prin prisma interesului legitim al intimatului-reclamant de a avea acces la informații relevante pentru cariera sa de procuror.

Înalta Curte reține că prezenta cauză se situează în sfera contenciosului subiectiv, fiind necesar ca persoana interesată să dovedească vătămarea care i s-ar produce asupra unui drept al său ori interes legitim propriu, prin refuzul nejustificat al unei autorități/instituții publice de a-i soluționa cererea.

Prima instanță, fără a nega caracterul de document intern și consultativ al notei solicitate spre comunicare, a afirmat că reclamantul A. este îndreptățit să cunoască acest înscris, întrucât are un interes legitim, grefat pe dreptul său la carieră, date fiind calitatea sa de procuror și conținutul notei litigioase, privitor la posibilitatea de detașare a unor magistrați în cadrul Curții Penale Speciale pentru Republica Centrafricană.

Contrar acestor rețineri, Înalta Curte, în opinie majoritară, apreciază că interesul legitim nu trebuie privit abstract, prin simplul fapt că poate avea o legătură cu o potențială formă de exercitare a dreptului la carieră, ci trebuie arătat clar, în fiecare caz, care este acest interes legitim propriu care i se încalcă persoanei interesate și vătămarea ce i se aduce prin respectiva încălcare.

Or, în cauză, intimatul-reclamant nu a dovedit această cerință, înțelegând să aducă în discuție încălcarea principiului transparenței de către Consiliul Superior al Magistraturii, având drept consecință încălcarea dreptului magistraților de a cunoaște modul în care își desfășoară activitatea membrii aleși în activitatea lor decizională și de gestionare a carierei judecătorilor și procurărilor, și, totodată, golirea de conținut a dreptului magistraților în funcție de a angaja răspunderea membrilor CSM, conform dispozițiilor Legii nr. 317/2004.

Conținutul notei în discuție este irelevant pentru ceea ce ar putea constitui informație aptă să afecteze pretinsul drept la carieră al magistratului care a solicitat comunicarea respectivului înscris, în condițiile în care prin această notă doar s-a apreciat asupra oportunității de a fi adusă la cunoștința magistraților adresa MAE privind posibilitatea detașării celor interesați la Curtea Penală Specială pentru Republica Centrafricană.

Așadar, informațiile relevante din perspectiva asigurării accesului la o procedură care ar putea influența dreptul la carieră al magistratului sunt cele cuprinse în adresa diseminată la nivelul instanțelor și parchetelor, având numărul 03/14644/29.07.2020.

De altfel, intimatul-reclamant nu susține niciun moment că nu ar fi cunoscut informațiile cuprinse în adresa comunicată de către CSM instanțelor și parchetelor de la nivel național, fiind pe deplin îndreptățit să-și exercite vocația de a purcede la înscrierea sa în cadrul acestei proceduri de detașare a magistraților români în cadrul unui organism internațional.

Pe de altă parte, având de cenzurat refuzul recurentului-pârât de a-i comunica intimatului A. nota nr. x/23.07.2020, instanța supremă reține că un astfel de refuz este justificat, nefiind exprimat cu exces de putere din partea Consiliului Superior al Magistraturii.

Aceasta deoarece, în exercitarea atribuțiilor sale, recurentul este îndreptățit să aprecieze asupra informațiilor care trebuie comunicate în spațiul public, iar caracterul de document intern al unor înscrisuri întocmite în derularea activității curente a Consiliului justifică refuzul de a da curs solicitării ce i-a fost adresată de intimatul-reclamant.

Calificarea dată de Consiliul Superior al Magistraturii asupra documentelor pe care le emite în activitatea sa intră în marja de oportunitate pe care acest organism o are, în exercitarea atribuțiilor sale legale și regulamentare, astfel încât un refuz de a comunica un înscris, întemeiat pe împrejurarea că respectivul act reprezintă un document de lucru intern, nedestinat publicității, este unul ce nu poate fi inclus în definiția excesului de putere.

Astfel cum s-a stabilit în ședința CSM din 19.11.2012, hotărârile Consiliului au caracter de documente de interes public, notele și punctele de vedere ale direcțiilor de specialitate având doar rolul de lucrări pregătitoare.

Prin urmare, este justificat refuzul recurentului-pârât CSM de a nu comunica un înscris care nu este destinat publicului, iar această necomunicare nu produce nicio vătămare asupra unui drept sau interes legitim al intimatului-reclamant.

Pentru considerentele expuse anterior, în aplicarea dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., raportat la prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, cu opinie majoritară, va admite recursul declarat de pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, va casa sentința civilă nr. 924 din 11 iunie 2021 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și, în rejudecare, va respinge ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A..

În raport de soluția pronunțată, dată fiind culpa procesuală a intimatului reclamant în prezenta cauză, acesta va fi obligat la plata către recurentul-pârât CSM a sumei de 100 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând taxa de timbru achitată de recurent în calea de atac declarată, conform prevederilor art. 453 alin. (1) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Cu majoritate:

Admite recursul declarat de pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii împotriva sentinței civile nr. 924 din 11 iunie 2021 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința civilă recurată și, rejudecând:

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

Obligă intimatul-reclamant A. la plata către recurentul-pârât Consiliul Superior al Magistraturii a sumei de 100 RON, reprezentând taxă judiciară de timbru.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 28 iunie 2022.

Opinia separată a domnului judecător B., în sensul respingerii recursului declarat de pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii ca nefondat:

Reclamantul deține funcția de procuror în cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.

La data de 06.08.2020, reclamantul a solicitat Consiliului Superior al Magistraturii să îi comunice Nota DAERIP nr. 02/14644/23.07.2020, în baza căreia

Comisia nr. 3 - Relații Internaționale și Programe din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, în cadrul întâlnirii din data de 28.07.2020, a apreciat la pct. 3 că este oportună diseminarea informațiilor privind procedura aflată în derulare de către ONU către Înalta Curte de Casație și Justiție și curțile de apel, respectiv către Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și parchetele de pe lângă curțile de apel.

Prin adresa nr. x/2020, recurenta-pârâtă a comunicat intimatului-reclamant că Nota DAERIP nr. 02/14644/23.07.2020 reprezintă un document intern de lucru, utilizat în activitatea curentă a CSM, ce conține informațiile comunicate prin adresa MAE care se regăsesc sub formă de anexă în circulara nr. 03/14644/29.07.2020 ce a fost transmisă pentru diseminare către instanțe și parchete la nivel național.

Intimatul-reclamant a formulat plângere prealabilă împotriva refuzului de comunicare a Notei DAERIP nr. 02/14644/23.07.2020 la data de 29.08.2020, în condițiile Legii nr. 554/2004, plângerea fiind respinsă ca inadmisibilă de secția pentru procurori din cadrul CSM la data de 06.10.2020.

Problema esențială în speță este de a stabili dacă refuzul recurentului-pârât de comunicare a Notei DAERIP nr. 02/14644/23.07.2020 este un refuz nejustificat.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, excesul de putere este exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

În opinia minoritară, Înalta Curte apreciază că acest refuz este nejustificat, fiind manifestat cu exces de putere, conform art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, ca urmare a încălcării dreptului la carieră al intimatului-reclamant.

Este adevărat că, așa cum se arată în opinia majoritară, interesul legitim nu trebuie privit abstract, ci trebuie arătat clar, în fiecare caz, care este acest interes legitim propriu care i se încalcă persoanei interesate și vătămarea ce i se aduce prin respectiva încălcare.

Însă, intimatul-reclamant a dovedit interesul legitim concret, respectiv vătămarea produsă, prin imposibilitatea de a cunoaște motivele care au stat la baza măsurii de la pct. 3 al întâlnirii Comisiei nr. 3 - Relații Internaționale și Programe din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, din data de 28.07.2020, prin care s-a apreciat că este oportună diseminarea informațiilor privind procedura aflată în derulare de către ONU către Înalta Curte de Casație și Justiție și curțile de apel, respectiv către Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și parchetele de pe lângă curțile de apel.

Conform art. 31 alin. (2) din Constituția României, autoritățile publice sunt obligate să asigure informarea corectă a cetățenilor asupra treburilor publice și asupra problemelor de interes personal.

Motivarea actului administrativ urmărește o dublă finalitate: îndeplinește, în primul rând, o funcție de transparență în profitul beneficiarilor actului, care vor putea, astfel, să verifice dacă actul este sau nu întemeiat; permite, de asemenea, instanței să realizeze controlul său jurisdicțional, deci în cele din urmă permite reconstituirea raționamentului efectuat de autorul actului pentru a ajunge la adoptarea acestuia.

Potrivit art. 41 alin. (2) lit. c) din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, administrația are obligația de a-și motiva deciziile, iar Curtea Europeană a Drepturilor Omului, prin Hotărârea CEDO din 21 februarie 1975, pronunțată în cauza Golder c. Regatul Unit, a subliniat necesitatea motivării actelor administrative.

Având în vedere că motivele care au stat la baza măsurii de la pct. 3 privind oportunitatea diseminării informațiilor referitoare la procedura detașării în cadrul Curții Penale Speciale pentru Republica Centrafricană nu sunt arătate în cadrul minutei întâlnirii din 28.07.2020 a Comisiei nr. 3, ci sunt cuprinse în Nota DAERIP nr. 02/14644/23.07.2020, care a stat la baza măsurii dispuse, Înalta Curte apreciază, în opinia minoritară, că dreptul la carieră al intimatului-reclamant a fost încălcat prin refuzul comunicării Notei menționate anterior, deoarece dreptul la carieră include posibilitatea titularului său de a afla motivele care au stat la baza oricărei măsuri ce vizează cariera sa, inclusiv motivele pentru care recurentul-pârât a apreciat oportunitatea diseminării informațiilor referitoare la procedura detașării în cadrul Curții Penale Speciale pentru Republica Centrafricană. De vreme ce măsura detașării unui magistrat român este strâns legată de dreptul la carieră al acestuia, și diseminarea informațiilor referitoare la procedura detașării, respectiv oportunitatea acestei diseminări vizează dreptul la carieră al magistratului român. În caz contrar, dreptul la carieră ar deveni un drept iluzoriu.

Se arată în opinia majoritară că este irelevant conținutul Notei DAERIP nr. 02/14644/23.07.2020, în condițiile în care prin această notă doar s-a apreciat asupra oportunității de a fi adusă la cunoștința magistraților adresa MAE privind posibilitatea detașării celor interesați la Curtea Penală Specială pentru Republica Centrafricană.

Această apreciere este neîntemeiată, în condițiile în care Nota DAERIP nr. 02/14644/23.07.2020 nu conține doar aprecierea asupra oportunității de a fi adusă la cunoștința magistraților adresa MAE privind posibilitatea detașării celor interesați la Curtea Penală Specială pentru Republica Centrafricană, ci, mai ales, motivele pentru care s-a apreciat această comunicare oportună. Ori, aceste motive (care nu pot fi cunoscute de intimatul-reclamant prin comunicarea adresei MAE) sunt esențiale pentru respectarea dreptului la carieră al intimatului-reclamant, motivele de fapt și de drept fiind un element intrinsec esențial al actului administrativ.

Chiar dacă ședința CSM din 19.11.2012 a stabilit că hotărârile Consiliului au caracter de documente de interes public, iar notele și punctele de vedere ale direcțiilor de specialitate au doar rolul de lucrări pregătitoare, cât timp minuta întâlnirii nu conține motivele măsurii dispuse la punctul 3, actul care conține aceste motive, respectiv Nota DAERIP nr. 02/14644/23.07.2020, trebuie comunicat la cerere magistraților interesați, pentru respectarea dreptului la carieră al acestora.

Caracterul de document intern al unor înscrisuri întocmite în derularea activității curente a Consiliului nu justifică refuzul comunicării unei copii a acestora, așa cum se apreciază în opinia majoritară, câtă vreme unele documente vizează dreptul la carieră al magistraților.

Calificarea dată de Consiliul Superior al Magistraturii asupra documentelor pe care le emite în activitatea sa nu intră în marja de apreciere a oportunității pe care acest organism o are, atunci când această calificare este făcută printr-un exces de putere, conform art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, ca urmare a încălcării efective a dreptului la carieră.

Din aceste motive, în temeiul textelor de lege menționate, a art. 488 alin. (1) pct. 8 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., precum și art. 20 din Legea nr. 554/2004, în opinia minoritară, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.