Decizia nr. 3379/2022 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul litigiului dedus judecății Prin cererea înregistrată la data de 23.10.2020 pe rolul Curții de Apel București, secția a -IX - a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Compania Națională de Transport al Energiei Electrice Tranelectrica S.A. suspendarea executării actului administrativ unilateral emis de către Transelectrica constând în Documentul Constatator privind modul de îndeplinire a obligațiilor contractuale pentru " Racordarea LEA 400 kv Isaccea - Varna si LEA 400 kv Isaccea - Dobrudja în stația 400 kv Medgidia Sud Etapa II - LEA 400 kv d.c. Racorduri la stația Medgidia Sud" (denumit în continuare "Document Constatator"), până la pronunțarea instanței de fond asupra acțiunii în anulare a Documentului Constatator și obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată constând în taxă de timbru și onorariu avocațial. Prin sentința civilă nr. 1405/15.12.2020, Curtea de Apel București, secția a IX - a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității și a respins cererea de suspendare privind pe reclamantul A. S.R.L. București, în contradictoriu cu pârâtul COMPANIA NAȚIONALĂ DE TRANSPORT AL ENERGIEI ELECTRICE TRANELECTRICA S.A, ca inadmisibilă. Prin decizia civilă nr. 2651/22.04.2021, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis recursul formulat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 1405 din 15 decembrie 2020 Curții de Apel București, secția a IX - a contencios administrativ și fiscal, a casat sentința recurată și a trimis cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. După casare cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX - a contencios administrativ și fiscal la data de 28.06.2021, sub nr. x/2020*.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 1170 pronunțată la 3 august 2021 Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Compania Națională de Transport al Energiei Electrice Transelectrica S.A. și a dispus suspendarea executării documentului constatator nr. x/11.09.2020 emis de pârâta Compania Națională de Transport al Energiei Electrice Transelectrica.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civilă nr. 1170 pronunțată la 3 august 2021 Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâta Compania Națională de Transport al Energiei Electrice Transelectrica, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond respingerea cererii de suspendare. După expunerea cauzei și prezentarea pe larg a legislației și deciziilor de speță pronunțate de către Înalta Curte de Casație și Justiție, recurenta pârâtă a susținut că acțiunea este inadmisibilă dat fiind faptul că reclamanta nu justifică raportat la prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004 interesul care i-a fost vătămat, pentru prevenirea unei pagube iminente, și pentru care se impune suspendarea executării actului administrativ contestat, în speță Documentul Constatator, si anularea în tot a acestuia. O altă critică adusă hotărârii instanței de fond constă în faptul că instanța a îmbrățișat apărările reclamantei, a admis cauza raportat la prevederile art. 180, alin. (1), lit. g) din Legea 99/2016 și nu a observat condițiile în care se ajunge la excluderea ofertantului din procedura de achiziție, respectiv prevederile art. 180-184 din Legea 99/2016. Niciunei entități contractante nu-i este conferit dreptul de a exclude din procedură un ofertat, după bunul plac, fără să îndeplinească toate condițiile prevăzute de art. 180-184 din Legea 99/2016. Membrii Asocierii nu fac dovada faptului că și-au îndeplinit obligațiile contractuale față de entitatea contractantă sau nu le-au îndeplinit sau le-au îndeplinit parțial, fapt ce ar fi îndreptățit și ar fi conferit și justificat dreptul de a contesta Documentul Constatator și de a pretinde anularea acestuia și suspendarea efectelor Documentului Constatator până la soluționarea solicitării de anulare a acestuia. Arată că reclamanta nu face dovada nerespectării unor condiții legale impuse de art. 161 din Normele de aplicare a Legii nr. 99/2016, raportat strict la condițiile impuse de acest act normativ, cu privire la ce anume trebuie să conțină Documentul constatator emis de entitatea contractantă. Analizând superficial cauza dedusă judecății, instanța de fond nu a constatat că entitatea contractantă emite documentul constatator raportat la prevederile contractului, ale Acordului de Asociere încheiat între membrii Asocierii și la obligațiile părților. În speța dedusă judecății contractantul este Asocierea, iar Asocierea la rândul său este formată din A. S.R.L. (actuală B. SRL) - C. ca membri asociați. Legiuitorul nu a reglementat un cadru legal care să oblige sau sa-l acorde entitătii contractante dreptul să separe răspunderea contractuală pentru fiecare membru al Asocierii contractante, în Documentul Constatator, iar în speță sunt incidente prevederile art. 1 167 alin. (2) din C. civ., potrivit căruia acolo unde există prevederi in legea specială se aplică prevederile acesteia. Instanța de fond a îmbrățișat apărarea reclamantei, potrivit căreia culpa Transelectrica constă în nemotivarea considerentelor prin care a completat în Documentul Constatator neîndeplinirea obligațiilor de către fiecare dintre membrii asociați, deoarece în actul contestat Transelectrica a făcut precizarea că Asocierea a realizat 0,96% din obiectul contractului. Acest procent nu putea fi individualizat și atribuit în culpa unuia sau altuia dintre membrii Asocierii. deoarece niciunul dintre membrii Asocierii nu a făcut dovada că oricare dintre membrii Asociați, a notificat celuilalt membru imposibilitatea de executare a uneia sau mai multor obligații ce fac obiectul Contractului x/2018 și că membrul notificat ar fi avut facultatea de a prelua sarcina executării/susținerii acelei obligații, situație care ar fi generat o negociere între membrii asociați privind acoperirea costului aferent, astfel cum este prevăzut la pct. 9.3 din Acordul de Asociere. Susține că Transelectrica și-a îndeplinit obligațiile prevăzute de clauza16 din Contract coroborat cu prevederile art. 1350 Cod civit. în sensul că, a suplimentat valoarea contractului cu diferența de cost generată ca urmare a modificării prevederilor standardului 50341, a acceptat toate solicitările agreate de părți, a manifestat răbdare și înțelegere față de aceasta pentru a o îndruma și aștepta să parcurgă toți pașii legali în vederea introducerii unui nou subcontractant, care să fie acreditat de ANRE pentru realizarea unor lucrări ce fac obiectul contractului. Menționează că paguba a fost produsă instituției pârâte prin denunțarea contractului de către reclamantă, compania de electricitate constând în costurile întârzierii realizării proiectului raportat la prevederile art. 1530-1531 C. civ. la care se adaugă diferența de cost pe care este silită să le suporte ca urmare a reatribuirii lucrărilor ce au făcut obiectul Contractului C1 1 1/2018, precum și sumele datorate conform clauzei 42(3) din Contract în cuantum de 41.106.069,72 .

Apărări formulate în cauză Intimata-reclamantă a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 7 decembrie 2021, s-a fixat termen de judecată la data de 9 iunie 2022, în ședință publică, cu citarea părților. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare depuse de intimata-reclamantă și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul pârâtei Compania Națională de Transport al Energiei Electrice Transelectrica este nefondat, pentru considerentele ce succed. În fapt, instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu suspendarea executării actului administrativ unilateral emis de către Transelectrica constând în Documentul Constatator privind modul de îndeplinire a obligațiilor contractuale pentru " Racordarea LEA 400 kv Isaccea - Varna si LEA 400 kv Isaccea - Dobrudja în stația 400 kv Medgidia Sud Etapa II - LEA 400 kv d.c. Racorduri la stația Medgidia Sud" (denumit în continuare "Document Constatator"), până la pronunțarea instanței de fond asupra acțiunii în anulare a Documentului Constatator. Prin documentul constatator privind modul de îndeplinire a obligațiilor contractuale pentru "Racordarea LEA 400 kv Isaccea - Vama si LEA 400 kv Isaccea - Dobrudja în stația 400 kv Medgidia Sud Etapa II - LEA 400 kv d.c. Racorduri la stația Medgidia Sud" se atestă îndeplinirea necorespunzătoare a obligațiilor contractuale, respectiv s-a realizat contractul în proporție de numai 0,96% aspect care a dus la încetarea anticipată a contractului. Soluționând cauza, instanța de fond a admis cererea formulată de reclamantă și a dispus suspendarea până soluționarea definitivă a cauzei. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, că sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 referitoare la existența cazului bine justificat și prevenirea unei pagube iminente. Totodată a apreciat că "Deși în prezenta cauză din punct de vedere procedural situația este una atipică în condițiile în care cererea de anulare a documentului constatator a fost soluționată anterior soluționării cererii de suspendare acțiunea nu devine una lipsită de obiect în raport de faptul că soluția în cadrul acțiunii în anulare este de admitere a cererii reclamantei astfel că devin incidente prevederile art. 15 alin. (4) din Legea 554/2004. În consecință, soluția de admitere a cererii de suspendare își va produce efectele în temeiul acestor dispoziții până la soluționarea definitivă a cauzei." Recurenta-pârâtă a criticat sentința de fond din perspectiva nemotivării de către instanța de fond în adoptarea soluției de suspendare a actului constatator. Sub acest aspect Înalta Curte constată, pe de o parte că acesta este invocat pur formal, având în vedere că în memoriul de recurs nu sunt prezentate în concret critici referitoare la nemotivarea hotărârii și care să atragă incidența acestui motiv de casare, iar pe de altă parte, hotărârea pronunțată de instanța de fond satisface cerințele prevăzute de art. 425, alin. (1), lit. b) din C. proc. civ., republicat, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței, fiind examinate efectiv toate problemele esențiale ridicate de părți, respectiv toate motivele de nelegalitate invocate de reclamante în contextul faptic dat. În referire la criticile recurentei-pârâte privind nelegalitatea soluției pronunțate de instanța de fond asupra cererii de suspendare a executării Documentului constatator din perspectiva îndeplinirii condițiilor intrinseci privitoare la existența cazului bine justificat și a prevenirii unei pagube iminente, critici subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Înalta Curte reține, cu titlu introductiv, că legiuitorul a instituit, prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, proceduri speciale de suspendare a executării actului administrativ, prevăzute de art. 14 și art. 15 din lege, atât în faza procedurii prealabile instituită prin art. 7 din același act normativ, cât și în faza sesizării instanței cu cererea de anulare a actului administrativ contestat. Astfel, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond, iar potrivit art. 15 din același act normativ, aceeași cerere se poate adresa instanței competente și prin cererea de anulare a actului administrativ. Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor subiectelor potențial vătămate prin aplicarea actului până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene. Din prevederile generale ale Legii contenciosului administrativ rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu. În atare situație, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate. Reține Înalta Curte că prin motivele de recurs invocate recurenta-pârâtă a formulat critici, în principal sub aspectul nelegalității soluției pronunțate de instanța de fond cu privire la îndeplinirea condiției existenței cazului bine justificat. În referire la condiția existenței cazului bine justificat, în accepțiunea legii, instanța de control judiciar reține că, în jurisprudența sa constantă, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a statuat că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Cu alte cuvinte, analiza cazului bine justificat trebuie să se limiteze la o cercetare a aparenței dreptului, deoarece în cadrul procedurii sumare a suspendării de executare nu este permisă prejudecarea fondului. Sub acest aspect legea nu face distincție între motivele de nelegalitate substanțială, de drept material, și cele de nelegalitate procedurală, esențial fiind însă ca nelegalitatea să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință la nivelul aparențelor, fără o cercetare aprofundată a cauzei. În esență, criticile recurente circumscrise reținerii îndeplinirii condiției cazului bine justificat au vizat greșita interpretare a prevederilor legale ce reglementează contractul dintre părți, ce nu stipula în cazul unei Asocieri defalcarea răspunderii, învederând partea faptul că instanța de fond a reținut în mod greșit că, prin admiterea acțiunii pe fond, legalitatea actului contestat este pusă sub semnul îndoieli. De asemenea, criticile părții vizează reținerea greșită de către prima instanță în sensul că pârâta nu a respectat obligația de a menționa în cuprinsul documentului constatator obligațiile contractuale neîndeplinite de către fiecare membru al asocierii și nu cuprinde elemente pentru identificarea prejudiciului suferit de pârâtă ca urmare a neexecutării obligațiilor contractuale de către reclamantă. Contrar susținerilor recurentului-pârât și în acord cu instanța de fond, al cărei raționament logico-juridic îl împărtășește, Înalta Curte reține că, în raport cu circumstanțele de fapt ale cauzei, există o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ în măsura în care, la o analiză sumară, acesta apare a fi emis fără a cuprinde elemente pentru identificarea prejudiciului suferit de pârâtă și fără a cuprinde elemente de indentificare a culpei reclamantei. Aspectele evidențiate în cuprinsul actului atacat, precum și afirmațiile pârâtului cu privire la modul în care a procedat la evaluarea modului de îndeplinire a contractului, nu susțin argumentul părții în sensul că ar fi fost avute în vedere criteriile stabilite prin contractul dintre părți și nu reprezintă un temei suficient pentru a demonstra prezumția de legalitate a actului contestat. În egală măsură, Înalta Curte are în vedere și faptul că prin sentința civilă nr. 274 pronunțată la data de 26 februarie 2021 de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2020, s-a admis cererea formulată de reclamanta A. S.R.L. și s-a anulat Documentul constatator privind modul de îndeplinire a obligațiilor contractuale pentru "Racordarea LEA 400 kV Isaccea - Varna și LEA 400 kV Isaccea - Dobrudja în stația 400 kV Medgidia Sud Etapa II - LEA 400 Kv d.c. Racorduri la Stația Medgidia Sud", emis de pârâtă. Pronunțarea acestei hotărâri judecătorești are aptitudinea de a genera o "îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ", în sensul explicitat prin art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, astfel încât este îndeplinită condiția "cazului bine justificat", hotărârea menționată, chiar dacă nu este definitivă, constituind un reper în verificarea aparenței de nelegalitate ținând cont de faptul că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probe și a efectuării unei evaluări aprofundate, pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie. Așadar, Documentul constatator privind modul de îndeplinire a obligațiilor contractuale a cărei suspendare parțială se solicită prin prezentul demers judiciar, a trecut prin filtrul de judecată al primei instanțe, care, administrând probatoriul pe fondul cauzei, a apreciat că se impune anularea sa în limitele solicitate. Înalta Curte constată că este îndeplinită și condiția pagubei iminente, astfel cum aceasta este definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, criticile recurentului-pârât din această perspectivă fiind, de asemenea, nefondate. Pentru a răspunde criticilor recurentului Înalta Curte reține că, într-adevăr, condiția pagubei iminente presupune producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau imposibil de reparat, dar, cu toate acestea, contrar susținerilor recurentei-pârâte, prejudiciul nu trebuie să fie unul concret, dovedit cu certitudine absolută, fiind suficient, mai ales atunci când realizarea prejudiciului depinde de intervenția unui ansamblu de factori, ca acesta să poată fi prevăzut cu un grad de probabilitate suficient de mare, cum este cazul și în situația dedusă judecății. În speță, este de necontestat că punerea în executare a actului administrativ conduce la înlăturarea de la viitoare licitații, conform dispozițiilor art. 180 alin. (1) lit. g) din Legea 99/2016. Din această perspectivă, nu pot fi primite nici susținerile recurentei-pârâte referitoare la efectele produse de sentința de fond asupra sa, câtă vreme prezumția de legalitate a actului contestat a fost răsturnată pe baza unor indicii solide, în mod argumentat reținute. Pe cale de consecință, în raport de criticile formulate, Înalta Curte, în acord cu opinia instanței de fond, constată că probele administrate în cauză oferă indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ în discuție și fac verosimilă iminența producerii unei pagube, dificil de reparat în cazul particular supus evaluării, nefiind astfel demonstrată nelegalitatea hotărârii criticate din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 din C. proc. civ., sentința primei instanțe fiind la adăpost de orice critică de natură a determina reformarea acesteia. Pentru argumentele expuse la pct. 5 din prezenta decizie, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 4 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul formulat de recurentul-pârât și va menține sentința de fond atacată.