ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3372/2022

Obiectul litigiului dedus judecății Prin acțiunea înregistrată la 21 martie 2022 sub nr. x/2022 pe rolul Curții de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanții A., B., C., D., E. și F. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI, în temeiul art. 21 din Constituție coroborat cu art. 6, alin. (2) din Legea nr. 304/2004, raportat la art. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, art. 7 coroborat cu art. 13 Convenția pentru apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților fundamentale, art. 10, alin. (1) teza finala, art. 7, alin. (5) teza finala din Legea nr. 554/2004, art. 110 din Constituția României, pe calea ordonanței președințiale să: 1. constate că textul alin. (13) al art. 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică a fost modificat, prin Ordonanța de Urgență nr. 16/2022 din 02.03.2022, fără avizul Consiliului Economic și Social și fără ca textul alineatului modificat a fi publicat pe agenda publică a Ședinței de Guvern din data de 02.03.2022; 2. constate că prin modificarea alin. (13) al art. 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, autoritățile centrale și locale își vor aroga dreptul de a emite acte normative abuzive, fără consultare publică, "'fără publicare în site-ul propriu, să-l afișeze la sediul propriu, într-un spațiu accesibil publicului și să-l transmită către mass-media centrală sau locală,.. " ori de câte ori vor considera că un act normativ este urgent și sunt "situații urgente" in sens vag si in genere fără a fi menționate in concreto, clar și precis care să excludă orice echivoc; 3. constate că O.U.G. nr. 16/2022 a fost adoptată cu încălcarea dispozițiilor art. 115, alin. (6) din Constituție, potrivit cărora "Ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale, nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție. "; 4. din oficiu, să ridice excepția de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 16/2022 [art. 29, alin,(2) " Excepția poate fi ridicată, … ,din oficiu, de către instanța de judecată ori de arbitraj comercial."] și să sesizeze Curtea Constituțională [art. 29, alin. (4) teza doua din Legea nr. 47/1992 "Dacă excepția a fost ridicată din oficiu, încheierea trebuie motivată, cuprinzând și susținerile părților, precum și dovezile necesare." Prin încheierea de amânare a pronunțării din data de 4 aprilie 2022, Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal a constatat că reclamanții A., C. și E. au domiciliul în București, astfel că în temeiul art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 care reglementează competența teritorială exclusivă de la domiciliul reclamantului, a dispus disjungerea cererii formulată de cei trei reclamanți cu domiciliul în București: A., C. și E., și formarea unui nou dosar cu termen astăzi, în vederea invocării excepției necompetenței teritoriale a Curții de Apel Constanța. Dosarul a primit număr x/2022 și prin sentința nr. 58/04.04.2022, Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței teritoriale și a declinat soluționarea cauzei în favoarea Curții de Apel București - sectia contencios administrativ si fiscal.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 59 pronunțată la 05 aprilie 2022, Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată în materia contencios administrativ și fiscal de reclamanții: B., D. și F., în contradictoriu cu pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI, având ca obiect ordonanță președințială și a respins ca inadmisibilă cererea de sesizare a Curții Constituționale a României.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 59 pronunțată la 05 aprilie 2022 de Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal au declarat recurs D., B., F., C., A., E., care au solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond admiterea cererii de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 16/2022 pentru modificarea art. 7, alin. (13) din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică invocând art. 21 din Constituție coroborat cu art. 6, alin. (2) din Legea nr. 304/2004, raportat la art. 1, art. 7, alin. (5) teza finala, 10, alin. (1) teza finala din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 13 Convenția pentru apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților fundamentale, art. 110 din Constituția României. În susținerea recursului, s-a menționat că prin ordonamța președințiala s-a solicitat ca instanța, in temeiul art. 29, alin. (2) si (4) sa ridice din oficiu, excepția de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 16/2022 și să sesizeze Curtea Constituționala, iar în condițiile in care instanța nu va lua in considerare acest capăt de cerere, a solicitat să se aibă in vedere că formulează o cerere de sesizare a Curții Constituționale a României cu privire la neconstituționalitatea prevederilor O.U.G. nr. 16/2022 pentru modificarea art. 7, alin. (13) din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică. În acest context, Curtea a reținut că cererea de sesizare a Curții Constituționale a României cu excepția de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 16/2022 este inadmisibilă în raport de soluția dată pe fondul cauzei, apreciind că nu este îndeplinită cerința legăturii cu pricina ce se judecă, impusă de art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, întrucât acțiunea pe fond a fost respinsă ca inadmisibilă, acțiunea în constatare formulată prin raportare la un act care nu are natura juridică a unui act administrativ astfel cum este definit de art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004 nu este compatibilă cu procedura specială a ordonanței președințiale prevăzută de art. 997 C. proc. civ. În opinia recurentelor, Curtea in fața căreia s-a invocat o asemenea exceptie nu poate cenzura dreptul părții de a se adresa Curtii Constitutionale, fiind limitată strict la verificarea indeplinirii conditiilor de forma in ceea ce priveste trimiterea sesizarii pentru analizarea constituționalității. Față de aceste considerente, solicită admiterea recursului, modificarea în tot a încheierii recurate, în sensul de a dispune sesizarea Curții Constituționale cu soluționarea excepției de neconstituționalitate invocate. Ulterior, prin completarea depusă la data de 12 aprilie 2022, recurenții au arătat că instanța de fond a respins cererea ca inadmisibila, fără a observa că, prin concluziile orale reclamanta B. a susținut îndeplinirea condițiilor de admisibilitate prevăzute de art. 997 C. proc. civ. care reglementează procedura ordonanței președințiale. S-a menționat că hotărârea recurată nu cuprinde motivele de fapt si de drept care au format convingerea că nu sunt aplicabile dispozitiile art. 28 din Legea nr. 554/2004, astfel încât sa fie respinsa cererea ca inadmisibilă. Precizează că, prin ordonanța președințială nu s-a solicitat suspendarea executării O.U.G. nr. 16/2022, act cu putere de lege, ci au cerut să se constate neconstituționalitatea ordonanței de urgență pentru modificarea art. 7, alin. (13) din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, în acest sens nefiind incidente dispozițiile art. 14 si 15 din Legea nr. 554/2004. Față de aceste aspecte, au solicitat să se constate că instanța de fond a pronunțat o hotărâre în care lipsește cu desăvârșire motivarea impusă de C. proc. civ., motivarea fiind un element esențial al unei hotărâri judecătorești, o puternică garanție a imparțialității judecătorului si a calității actului de justiție, precum și o premisa a exercitării corespunzătoare de către instanța superioara a atribuțiilor de control judiciar de legalitate si temeinicie.

Apărări formulate în cauză Intimatul-pârâtă a depus întâmpinare a depus întâmpinare în cuprinsul căreia în principal, a invocat excepția nulității recursului în temeiul art. 489 alin. (1) și (2) C. proc. civ., iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 19 aprilie 2022, s-a fixat termen de judecată la data de 9 iunie 2022, în ședință publică, cu citarea părților. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarile intimaților, Înalta Curte apreciază că excepția lipsei calității procesuale active a recurenților C., A., E. este fondată și recursul formulat de către D., B., F. este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Analizând cu prioritate, în temeiul art. 248 alin. (1) C. proc. civ., excepția calității procesuale active a recurenților C., A., E., se constată următoarele: În conformitate cu art. 36 din C. proc. civ., calitatea procesuală "rezultă din identitatea dintre părți și subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecății". Astfel cum s-a arătat în literatura de specialitate, prin noțiunea de calitate procesuală a părților (legitimatio ad causam) se înțelege atât îndreptățirea unei persoane de a ridica pretenții și de a reclama în justiție împotriva altei persoane, cât și obligația acesteia din urmă de a se apăra și de a răspunde față de pretențiile care au fost îndreptate împotriva sa. Înalta Curte reține ca întemeiată această excepție, având în vedere că, prin încheierea de amânare a pronunțării din data de 4 aprilie 2022, Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal a constatat că reclamanții A., C. și E. au domiciliul în București, astfel că în temeiul art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 care reglementează competența teritorială exclusivă de la domiciliul reclamantului, a dispus disjungerea cererii formulată de cei trei reclamanți cu domiciliul în București: A., C. și E., și formarea unui nou dosar, în vederea invocării excepției necompetenței teritoriale a Curții de Apel Constanța. Dosarul a primit număr x/2022 și prin sentința nr. 58/04.04.2022, Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței teritoriale și a declinat soluționarea cauzei în favoarea Curții de Apel București - sectia contencios administrativ si fiscal. Totodată, Curtea de Apel Constanța prin sentința recurată în prezenta cauză a respins cererea formulată în materia contencios administrativ și fiscal doar de către reclamanții: B., D. și F.. Față de considerentele de fapt și de drept mai sus expuse, în temeiul art. 36 C. proc. civ. Înalta Curte va admite excepția lipsei calității procesuale active a recurenților C., A., E.. Pe fond se reține că instanța de contencios administrativ a fost investită, pe calea ordonanței președințiale să verifice modul în care Ordonanța de Urgență nr. 16/2022 din 02.03.2022 a fost adoptată și, din oficiu, să ridice excepția de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 16/2022 și să sesizeze Curtea Constituțională. Instanța de fond a respins ca inadmisibile acțiunea și cererea de sesizare a Curții Constituționale Împotriva acestei soluții au declarat recurs reclamanții. Din conținutul cererii, atât cea inițială, cât și cea comunicată ulterior, reiese faptul că reclamanții au înțeles să critice sentința de fond cu privire la soluția de respingere a excepției de neconstituționalitate, mai precis a sesizării Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate. Cererea de recurs nu privește soluția de admitere a excepției inadmisibilității acțiunii și respingerii cererii de chemare în judecată ca inadmisibilă. Instanța de fond a respins cererea de sesizare a Curții Constituționale a României cu excepția de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 16/2022 . Față de acestea, Înalta Curte va avea în vedere, pentru soluționarea căii de atac, numai criticile ce privesc soluția instanței de fond asupra cererii de sesizare a Curții Constituționale a României, dezvoltate în cuprinsul celor două cereri. Referitor la criticile vizând faptul că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Deși aparent am fi în prezența unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiași motiv de casare - nemotivarea hotărârii -, deoarece astfel trebuie calificată și o hotărâre care nu este deloc motivată și una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și motivele pentru care s-au respins cererile părților. Motivarea este de esența hotărârilor și este necesară pentru a o face înțeleasă și acceptată de părți, dar și pentru a permite instanței de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situației de fapt și a aplicării legii sau numai aplicarea legii. Este însă important de reținut că judecătorul este obligat să motiveze soluția dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă separat diferitelor argumente ale părților care sprijină fiecare capăt de cerere, astfel încât, dacă soluția este motivată, nu constituie motiv de casare faptul că nu s-a răspuns la fiecare argument. Analizând hotărârea pronunțată de prima instanță, Înalta Curte constată că soluția adoptată a fost amplu motivată și nu există o contradicție între considerente sau între considerente și dispozitiv, judecătorul fondului motivând în sensul respingerii ca inadmisibile urmare respingerii cererii de sesizare a Curții Constituționale acțiunii ca inadmisibile, considerentele reținute în fundamentarea soluției pronunțate fiind dezvoltate, clar explicate, nelăsând loc de confuzii cu privire la silogismul logico-juridic reținut. Susținerile recurenților în sensul că hotărârea nu ar fi motivată, nu duce la concluzia că instanța nu a făcut o apreciere proprie a susținerilor părților și o analiză a probelor administrate, de vreme ce în considerente, s-a stabilit situația de fapt și a evocat normele de drept incidente pe care le-a aplicat în speța dedusă judecății. Față de cele expuse anterior nu se poate reține existența unei contradicții între considerente. Pe fondul cererii recurenții-reclamanți susțin că instanța de fond a încălcat dispozițiile art. 29 din Legea nr. 47/1992 republicată, deoarece sesizarea are legătură cu soluționarea cauzei în orice fază a litigiului și oricare ar fi obiectul acestuia. Recurenții-reclamanți nu au dezvoltat argumente în susținerea criticii întemeiată pe dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nici în cuprinsul primei cereri de recurs și nici în cea de-a doua, depusă după motivarea sentinței, astfel încât, instanța de recurs se afla în imposibilitate de a realiza o analiză din această perspectivă, fiind insuficient ca partea nemulțumită doar să declare că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate pentru sesizarea Curții Constituționale, dar să nu prezinte niciun argument contrar celor reținute în sentința criticată. Motivele de nelegalitate întemeiate pe prevederilre art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., dezvoltate în cea de-a doua cerere se referă la soluția primei instanțe asupra soluționării inadmisibilității cererii de ordonanță președințială, or, recurenții-reclamanți nu au formulat recurs împotriva acestei chestiuni. Din actele dosarului rezultă că prima instanță a pus în discuția părților cererea de sesizare a Curții Constituționale formulate în dosar, iar recurenții-reclamanți și-au susținut punctul de vedere, atât în scris, cât și cu ocazia dezbaterilor în fața instanței. Înalta Curte în acord cu judecătorul fondului constatat că în cauză nu este îndeplinită cerința legăturii cu pricina ce se judecă, întrucât acțiunea având ca obiect ordonanță președințială este inadmisibilă, având în vedere că nu privește un act administrativ tipic ci Ordonanța de Urgență nr. 16/2022 care este un act cu putere de lege. Față de acestea, nefiind întrunite criticile invocate, în temeiul art. 496 C. proc. civ., coroborate cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, urmează să se respingă ca nefondat recursul reclamanților. Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată, prin care s-a respins cererea de sesizare a Curții Constituțională ca inadmisibilă este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia. Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor invocate de recurenti, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite excepția lipsei calității procesuale active, va respinge respinge recursul declarat de C., A., E. ca fiind formulat de persoane fără calitate procesuală activă și va respinge recursul formulat de D., B., F. recursul ca nefondat.