ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2817/2022

Obiectul cererii de chemare în judecată. Primul ciclu procesual 1.1. Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 07.10.2016 pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea art. 49 alin. (1) lit. d) și a) Capitolului XII art. 51-75 din H.G. nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici și publicarea hotărârii în Monitorul Oficial al României, Partea I, după rămânerea irevocabilă a acesteia, conform art. 23 din H.G. nr. 554/2004, cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată. La data de 21.02.2017, Agenția Națională a Funcționarilor Publici a formulat cerere de intervenție accesorie prin care a susținut apărarea pârâtului Guvernul României. Ulterior, la data de 24.04.2017, B. a formulat cerere de intervenție prin care a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată, cu obligarea reclamantului la plata cheltuielilor de judecată. Instanța de fond, ca urmare a cererii formulate de către reclamant, a dispus sesizarea Curții Constituționale a României cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. VII alin. (1) lit. a) din Legea nr. 251/2006 privind modificarea și completarea Legii nr. 188/1999 în raport cu dispozițiile art. 1 alin. (4) și (5), art. 16 alin. (1) și art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituția României. 1.

Prin sentința civilă nr. 239 din 28 iunie 2017, Curtea a respins excepția lipsei de interes invocată de intervenienta Agenția Națională a Funcționarilor Publici. A respins, ca neîntemeiată, acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României și a admis cererile de intervenție accesorie formulate de intervenienții Agenția Națională a Funcționarilor Publici și B.. 1.

Împotriva acestei hotărâri, reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii atacate, admiterea excepției inadmisibilității cererii de intervenție formulate de către numitul B. și, pe fond, admiterea acțiunii reclamantului astfel cum a fost formulată, cu obligarea pârâtului și a intervenientului accesoriu B. la plata cheltuielilor de judecată din fond și recurs. 1.

Prin decizia civilă nr. 4024 din 30 iulie 2020, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a admis recursul formulat de reclamantul A., a casate sentința recurată și a trimis cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. Instanța de control judiciar a constatat că motivul de nelegalitate a H.G. nr. 611/2008, privind nerespectarea art. 6 și 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, a fost invocat în fața instanței de fond, prin notele de ședință depuse de reclamant la data de 15.02.2017. Prima instanță nu a comunicat notele de ședință, în condițiile art. 204 alin. (1) și (3) C. proc. civ., pentru ca pârâtul Guvernul României să precizeze dacă este de acord cu modificare acțiunii de către reclamant peste termenul prevăzut de art. 204 alin. (1) C. proc. civ., astfel că Înalta Curte a reținut incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. În ceea ce privește critica formulată de către recurentul-reclamant, în sensul că se impunea ca procedura de organizare a concursului și condițiile de participare să fie reglementate printr-un act normativ cu forță juridică cel puțin egală cu Legea nr. 188/1999, act normativ care prevede respectivul concurs, Înalta Curte a reținut că, prin Decizia nr. 90 din 27 februarie 2018, Curtea Constituțională a soluționat sesizarea reclamantului privind excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. VII alin. (1) lit. a) din Legea nr. 251/2006 privind modificarea și completarea Legii nr. 188/1999, în sensul respingerii acesteia. Instanța de contencios constituțional a apreciat, în esență, că nu este necesar ca absolut toate aspectele legate de concursurile și examenele desfășurate pe parcursul carierei de funcționar public să fie reglementate prin lege organică, dat fiind caracterul general, de reglementare primară, al legii. Prin urmare, Curtea Constituțională a apreciat că detaliile specifice modalității de organizare a recrutării funcționarilor publici trebuie să rămână în domeniul organizării executării legii, putând fi reglementate printr-un act administrativ cu caracter normativ, respectiv prin hotărâre a Guvernului. Astfel, Înalta Curte a apreciat a fi nefondate criticile recurentului-reclamant, în acord cu cele statuate de Curtea Constituțională. 2. Al doilea ciclu procesual. Hotărârea primei instanțe în rejudecare după casare În rejudecare, cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția de contencios administrativ și fiscal la data de 26.10.2020, sub nr. x/2016*. Prin sentința civilă nr. 66 din 4 martie 2021, Curtea a respins, ca neîntemeiată, acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României. A admis cererile de intervenție accesorie formulate de intervenienții Agenția Națională de Funcționarilor Publici și B.. A obligat reclamantul la plata în favoarea intervenientului accesoriu B. a sumei de 3.000 RON, reprezentând cheltuieli de judecată în ambele cicluri procesuale. 3. Cererea de recurs Împotriva acestei hotărâri, reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6, 7 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea în întregime a hotărârii recurate și admiterea acțiunii promovate ca temeinică și, pe cale de consecință, anularea art. 49 alin. (1) lit. d) și a) cap. III art. 51-75 din H.G. nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare, și publicarea hotărârii în Monitorul Oficial al României, Partea I, după rămânerea irevocabilă a acesteia, cu obligarea pârâtului și a intervenientului accesoriu B. la plata cheltuielilor de judecată. A invocat recurentul excepția puterii lucrului judecat, precizând că, la data de 22.02.2021, Înalta Curte de Casație și Justiție, în Dosarul nr. x/2017, a admis recursul promovat de recurenta-reclamantă C. împotriva sentinței nr. 291/2017 a Curții de Apel Cluj, a casat hotărârea atacată și a admis acțiunea promovată și pe cale de consecință a anulat prevederile art. 106-120 al Cap. III din H.G. nr. 611/2008 în vigoare la data introducerii acțiunii (31.05.2017), abrogate în prezent prin art. V alin. (1) lit. b) din Legea nr. 24/2019 privind modificarea Legii nr. 188/1999. Astfel, soluția dată de instanță, după casare, este greșită deoarece ÎCCJ a anulat în parte H.G. nr. 611/2008, art. 106-120, și, în caz contrar, ar fi o situație hilară, respectiv o parte din H.G. nr. 611/2008 ar fi legală și o altă parte este nelegală, cu toate că H.G. nr. 611/2008 a fost emisă cu încălcarea prevederilor legale încă de la emitere. A mai apreciat recurentul că prima instanță nu s-a pronunțat asupra legalității operațiunilor administrative pe care s-a întemeiat H.G. nr. 611/2008, din documentația depusă de pârât reieșind nerespectarea prevederilor art. 6 și 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică. A mai susținut recurentul că, potrivit art. 57 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, condițiile de participare și procedura de organizare a concursului se stabilesc potrivit legii. Astfel, nu poate fi de acord cu motivarea instanței, respectiv că termenul "lege" este folosit în accepțiunea lato sensu, desemnând noțiunea de act normativ în general și nu legea ca nivel primar, adoptată de Parlament. A mai arătat recurentul că instanța de fond nu a motivat corect soluția adoptată, avându-se în vedere că, prin Decizia nr. 4024/2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, a fost admis în întregime recursul său și s-a casat în totalitate sentința recurată și s-a trimis cauza spre rejudecare. Instanța de fond, după casare, s-a pronunțat doar asupra decăderii modificării cererii de chemare în judecată, cu toate că avea obligația de a se pronunța și asupra celorlalte critici, care se circumscriu motivului de recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. 4. Apărările formulate 4.1. Intimatul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. 4.2. Intimatul-intervenient B. a depus întâmpinare, prin care a invocat excepția tardivității recursului. În subsidiar, pe fondul căii de atac, a solicitat respingerea acesteia. 4.3. Intimata-intervenientă Agenția Națională a Funcționarilor Publici a depus întâmpinare, prin care a invocat excepția tardivității recursului și excepția nulității recursului, pentru nemotivare. În subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Decizia instanței de recurs Înalta Curte urmează a analiza, cu prioritate, conform art. 248 C. proc. civ., în condițiile art. 489 alin. (2) raportat la art. 499 C. proc. civ., excepția nulității recursului ridicată din oficiu. 5.1. Instanța de control judiciar constată că recursul reclamantului A. nu îndeplinește cerințele de formă prevăzute de dispozițiile art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ. Potrivit art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., "Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile", legiuitorul înțelegând să încadreze calea de atac a recursului în rândul căilor extraordinare de atac, obiectul său fiind acela al verificării aspectelor de nelegalitate indicate în mod expres și limitativ de dispozițiile art. 488 C. proc. civ. În acest sens, este de subliniat faptul că prin dispozițiile art. 489 C. proc. civ. se sancționează cu nulitatea nemotivarea recursului, înțeleasă atât în contextul în care cererea de exercitare a căii de atac nu cuprinde nicio critică la adresa hotărârii atacate (ipoteza prevăzută la alin. (1) al articolului menționat) dar și în situația în care motivele expuse în cererea de recurs nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488 (ipoteza prevăzută la alin. (2) al articolului). Înalta Curte are în vedere faptul că noțiunea de motivare a recursului trebuie înțeleasă pornind de la trăsăturile specifice ale acestei căi de atac și continuând, apoi, cu faptul că motivele de casare sunt expres și limitativ prevăzute la art. 488 alin. (1) punctele1-8 C. proc. civ. Reglementând calea de atac a recursului, legiuitorul prevede, fără echivoc, că scopul acestei căi extraordinare de atac este acela de a supune instanței de control judiciar competente examinarea conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. Suplimentar celor arătate anterior, se impune a fi precizat faptul că obligația de motivare a recursului presupune concretizarea criticilor recurentului în raport de soluția instanței de fond, astfel că motivarea imprecisă sau generală atrage sancțiunea nulității recursului, în condițiile prevăzute de art. 489 alin. (2) C. proc. civ. 5.2. Raportat cu aceste considerente, analizând actele și lucrările dosarului, Înalta Curte constată că, deși, la nivel formal, recurentul-reclamant A. a invocat motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6, 7 și 8 C. proc. civ., cererea de exercitare a căii de atac nu cuprinde o dezvoltare concretă a ipotezelor avute în vedere de legiuitor pentru reglementarea acestor motive de casare. 5.2.1. Referitor la motivul de nelegalitate prevăzut de pct. 6, acesta se referă la cazul când hotărârea nu ar cuprinde motivele pe care se întemeiază sau ar cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Recurentul-reclamant nu a adus niciun argument și nu a precizat care dintre situațiile reglementate de articol ar fi incidentă în cauză, ci a arătat că instanța nu a motivat corect soluția adoptată, pronunțându-se doar asupra decăderii modificării cererii de chemare în judecată, deși Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 4024/2020 a casat în întregime hotărârea de fond și a trimis cauza spre rejudecare. De altfel, recurentul interpretează eronat considerentele instanței de control judiciar din Decizia nr. 4024/2020 și dispozițiile art. 501 C. proc. civ., de vreme ce hotărârile instanței de recurs asupra problemelor de drept dezlegate sunt obligatorii pentru instanța care judecă fondul. Or, în considerentele deciziei de casare, instanța de recurs a stabilit că modificarea cererii de chemare în judecată (motivul de nelegalitate a H.G. nr. 611/2008, privind nerespectarea art. 6 și 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, invocat în fața instanței de fond, prin notele de ședință depuse de reclamant la data de 15.02.2017) se impune a fi comunicată pârâtului cu mențiunea de a preciza dacă este de acord cu aceasta. De asemenea, critica formulată de către recurentul-reclamant, în sensul că se impunea ca procedura de organizare a concursului și condițiile de participare să fie reglementate printr-o lege, Înalta Curte a reținut că este nefondată, în raport cu Decizia CCR nr. 90 din 27 februarie 2018. 5.2.2. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., referitor la încălcarea autorității de lucru judecat, Înalta Curte constată că argumentul recurentului, în sensul că este hilară situația ca o parte a H.G. nr. 611/2008 să fie legală și o parte să fie declarată nelegală, nu este susținut din punct de vedere juridic, un act administrativ cu caracter normativ, conform art. 23 din Legea nr. 554/2004, putând fi anulat în tot sau în parte. Nu în ultimul rând, Înalta Curte constată că această excepție a fost invocată pentru prima dată în recurs. Or, reglementând calea de atac a recursului, legiuitorul prevede, fără echivoc, că scopul acestei căi extraordinare de atac este acela de a supune instanței de control judiciar competente examinarea conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. Având în vedere efectele principiul legalității căilor de atac, judecarea cererii de recurs are în vedere exclusiv aspectele de nelegalitate ale hotărârii recurate, iar invocarea omisso medio a unor noi motive, neaduse în atenția primei instanțe, nu este permisă. În contextul în care aceste aspecte sunt invocate pentru prima dată în fața instanței de recurs, devin aplicabile dispozițiile art. 494 rap. la art. 478 alin. (3) C. proc. civ., fiind inadmisibilă critica la adresa legalității sentinței primei instanțe prin invocarea acestor argumente. 5.2.3. Asupra motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-reclamant, după cum s-a expus la pct. 2 al prezentei decizii, s-a limitat la relua aceleași argumente din cererea introductivă de instanță și din cererea modificatoare a acțiunii depusă în primul ciclu procesual în fața instanței de fond (cerere de modificare în privința căreia pârâtul Guvernul României a precizat că nu este de acord), fără, însă, a-și circumstanția în niciun mod critica de nelegalitate și fără a motiva de ce instanța de fond ar fi încălcat sau ar fi aplicat greșit normele de drept material incidente cauzei. Această critică ar fi presupus, în primul rând, identificarea explicită a normei sau normelor de drept material aplicabile cauzei și apoi demonstrarea modului în care măsurile adoptate de instanța fondului încalcă sau reprezintă o greșită aplicare a acestor norme de drept material. Or, prima instanță a analizat cauza în limitele învestirii și în limitele deciziei de casare pronunțate în primul ciclu procesual. 5.3. Înalta Curte subliniază faptul că, în actuala reglementare a C. proc. civ., recursul este o cale extraordinară de atac, de reformare, prin care se realizează exclusiv un control de legalitate a hotărârii atacate. Recursul nu reprezintă o cale de atac devolutivă, nefiind menit a analiza aspecte vizând temeinicia hotărârii recurate, probatoriile administrate sau de a corecta eventualele greșeli de apreciere a situației de fapt deduse judecății, instanța de control judiciar având competența de a verifica exclusiv incidența vreunuia dintre motivele de nelegalitate expuse la pct. 1-7 ale art. 488 alin. (1) C. proc. civ. sau încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material sau procesual, motiv prevăzut de pct. 8 al articolului menționat. O astfel de abordare nu satisface exigențele art. 486 C. proc. civ., astfel că devin aplicabile dispozițiile art. 489 alin. (2) C. proc. civ. 5.4. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 486 alin. (3) și art. 489 alin. (2) C. proc. civ., urmează a constata nulitatea recursului.