ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4024/2020

Cadrul procesual Prin acțiunea înregistrată la data de 07.10.2016 pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat anularea art. 49 alin. (1) lit. d) și a) Capitolului XII art. 51-75 din H.G. nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici; publicarea hotărârii în Monitorul Oficial al României, Partea I, după rămânerea irevocabilă a acesteia, conform art. 23 din H.G. nr. 554/2004, cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată. La data de 21.02.2017, Agenția Națională a Funcționarilor Publici a formulat cerere de intervenție accesorie prin care susține apărarea pârâtului Guvernul României. Ulterior, la data de 24.04.2017, B. a formulat cerere de intervenție prin care a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată, cu obligarea reclamantului la plata cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 239/2017 din 28 iunie 2017, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei de interes; a respins, ca neîntemeiată, acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României și a admis cererile de intervenție accesorie formulate de intervenienții Agenția Națională a Funcționarilor Publici și B..

Cererea de recurs Împotriva sentinței civile nr. 239/2017 din 28 iunie 2017 pronunțate de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., prin care solicită admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și admiterea excepției inadmisibilității cererii de intervenție formulate de către numitul B., iar pe fondul cauzei, admiterea acțiunii reclamantului și obligarea pârâtului și a intervenientului accesoriu B. la plata cheltuielilor de judecată din fond și recurs. În motivarea recursului arată că cererea de intervenție accesorie formulată de numitul B. este inadmisibilă, în raport cu dispozițiile art. 61 alin. (2) C. proc. civ., dat fiind faptul că din cererea de intervenție formulată de acesta nu reiese care este dreptul dedus judecății, astfel că trimiterea la prevederile art. 61 și următoarele C. proc. civ. nu satisface exigențele procedurii de încuviințare propriu-zise. Susține că, deși cererea de intervenție depusă la dosar pare a fi o cerere de intervenție principală, obiectul acesteia constă într-o apărare. Arată că intervenientul susține că interesul în formularea acestui demers este paralizarea acțiunii principale pe motivul existenței unui alt litigiu de contencios administrativ, pendinte la Tribunalul Cluj, în care intervenientul are calitatea de pârât, or, terțul intervenient trebuia să invoce și să ceară recunoașterea unui drept al său, ceea ce nu reiese din cuprinsul cererii de intervenție. În raport cu dispozițiile art. 62 alin. (1) coroborat cu art. 32 C. proc. civ., consideră că, în lipsa unei precizări exprese în acest sens, se impunea respingerea cererii de intervenție ca lipsită de obiect. Pe de altă parte, arată că inadmisibilitatea cererii de intervenție rezultă din faptul că nu se verifică nici condiția impusă la art. 62 alin. (1) raportat la art. 194 C. proc. civ. și nici cea impusă de art. 63 alin. (1) raportat la art. 148 alin. (1) C. proc. civ., atât timp cât nu este indicat obiectul cererii și acesta nu rezultă din cererea formulată. Astfel, consideră că soluția judecătorului fondului de a admite, în principiu și pe fond cererea numitului B., este eronată, soluția corectă fiind de admitere a excepției inadmisibilității și respingerii cererii ca inadmisibile. Pe fondul cauzei, arată că din considerentele și din motivarea sentinței recurate rezultă că instanța de fond nu s-a pronunțat asupra legalității operațiunilor administrative pe care s-a întemeiat H.G. nr. 611/2008, deși avea această obligație, conform art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, verificare ce era obligatorie, nefiind necesară solicitarea expresă a recurentului-reclamant. Arată că din documentația depusă de către pârât odată cu întâmpinarea reiese nerespectarea prevederilor art. 6 și 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, ce vizează: obligația autorității administrației publice de a publica un anunț referitor la elaborarea proiectelor de acte normative pe site-ul propriu, la sediul autorității, într-un spațiu accesibil publicului și să-l transmită către mass-media centrală sau locală; termenul în care se publică anunțul mai sus menționat, componența dosarului privind anunțul, termenul până la care se pot formula propuneri privind proiectul de act normativ, cu mențiunea că proiectul se transmite spre analiză și avizare autorităților publice numai după definitivare; derogarea de la procedura obligatorie instituită prin art. 6 alin. (1)-(8) din Legea nr. 52/2003 pentru ipoteza situațiilor în care se impune adoptarea de soluții imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public. De asemenea, arată că nu a avut loc nicio dezbatere publică în conformitate cu prevederile art. 7 din Legea nr. 52/2003. Astfel, susține că H.G. nr. 611/2008, deși este un act normativ emis de o autoritate administrativă publică, nu a respectat nici una din dispozițiile legale cuprinse în art. 6 și 7 din Legea nr. 52/2003, în procedura de elaborare a actelor normative. Precizează faptul că prin art. 57 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 se prevede în mod expres aspectul conform căruia condițiile de participare și procedura de organizare a concursului se stabilesc potrivit legii, și nu prin H.G., iar potrivit art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000: "Actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă." Astfel, arată că hotărârea de guvern nu poate institui norme derogatorii de la lege, posibilitate rezervată doar actelor normative de nivel cel puțin egal cu cel al reglementării de bază, or, H.G. nr. 611/2008 în art. 49 și art. 51-75 cuprinde dispoziții care nu sunt prevăzute în Legea nr. 188/1999. În acest sens, invocă și Deciziile nr. 172/2016, nr. 405/2016 și nr. 146/2004 ale Curții Constituționale a României, susținând că instanța de fond nu a ținut cont, la soluționarea cauzei, de aceste decizii, astfel cum a statuat tot instanța de contencios constituțional prin Deciziile nr. 223/2012 și nr. 895/2015.

Apărările intimaților 4.1. Intimatul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului ca neîntemeiat și menținerea sentinței recurate ca temeinică și legală. Arată că este neîntemeiată susținerea recurentului-reclamant în sensul că H.G. nr. 611/2008 adaugă la lege, deoarece cuprinde dispoziții neprevăzute de lege, fiind în concordanță cu prevederile Legii nr. 188/1999. 4.2. Intimatul-intervenient B. a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului și menținerea sentinței recurate, cu obligarea recurentului la plata cheltuielilor de judecată. În ceea ce privește excepția inadmisibilității cererii de intervenție accesorie, arată, contrar celor susținute de către recurent, că spre deosebire de intervenția principală, care presupune o pretenție proprie, prin cererea de intervenție accesorie nu se formulează decât apărări în sprijinul părții pentru care a intervenit. Solicită respingerea ca inadmisibile a susținerilor privind nerespectarea prevederilor art. 6 și 7 din Legea nr. 52/2003, având în vedere că recurentul invocă pentru prima dată în fața instanței de recurs aspecte de nelegalitate cu privire la H.G. nr. 611/2008, ce nu au fost ridicate nici în faza procedurii prealabile și nici în fața instanței de fond. Pe fond, consideră în esență că prima instanță a reținut corect starea de fapt și a făcut o corectă aplicare a normelor de drept incidente. 4.3. Intimata-intervenientă Agenția Națională a Funcționarilor Publici a formulat întâmpinare, prin care arată că, în calitatea sa de intervenient accesoriu, înțelege să sprijine apărarea Guvernului României și să achieseze la întâmpinarea formulată de acesta. Mai arată că recurentul-reclamant invocă pentru prima dată în fața instanței de recurs nerespectarea prevederilor art. 6 și 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică la momentul emiterii H.G. nr. 611/2008, astfel că instanța de fond nu a fost învestită să se pronunțe cu privire la acest motiv de nelegalitate.

Răspunsurile la întâmpinări 5.1. Prin răspunsul la întâmpinările formulate de intimatul-pârât Guvernul României și intervenientul B., recurentul - reclamant A. susține că la data de 07.12.2017, Curtea Constituțională a admis excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 69 alin. (5) din Legea nr. 188/1999, statuând că evaluarea activității și a conduitei unui funcționar public ține de statutul acestuia și, prin urmare, trebuie reglementată, potrivit art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție, prin lege organică. 5.2. Prin răspunsul la întâmpinarea formulată de intimata-intervenientă Agenția Națională a Funcționarilor Publici, recurentul - reclamant A. susține că motivul de nelegalitate privind nerespectarea dispozițiilor art. 6 și 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică la momentul emiterii H.G. nr. 611/2008 a fost invocat în fața instanței de fond prin notele de ședință depuse anterior termenului de judecată din data de 20.02.2017, astfel că inadmisibilitatea acestui motiv de nelegalitate nu poate fi admisă. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat. 2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante. Reclamantul A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea art. 49 alin. (1) lit. d) și a) Capitolului XII art. 51-75 din H.G. nr. 611/2008 și publicarea hotărârii în Monitorul Oficial al României, Partea I, după rămânerea irevocabilă a acesteia, conform art. 23 din H.G. nr. 554/2004, cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată. Cu titlu preliminar, se constată că în recurs recurentul-reclamant a susținut că din considerentele și din motivarea sentinței recurate rezultă că instanța de fond nu s-a pronunțat asupra legalității operațiunilor administrative pe care s-a întemeiat H.G. nr. 611/2008, acesta apreciind că au fost încălcate la emiterea acestei hotărârii prevederile art. 6 și 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, or, cum aceste aspecte au fost ridicate în fața instanței de fond prin notele de ședință depuse la data de 15.02.2017, care nu au fost analizate de către instanță și nici nu au fost comunicate pârâtului cu mențiunea de a preciza dacă este de acord cu modificarea acțiunii după termenul prevăzut de art. 204 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., hotărârea recurată urmând a fi analizată din această perspectivă. Astfel, în speță, recurentul-reclamant prin cererea de recurs a susținut nerespectarea prevederilor art. 6 și 7 din Legea nr. 52/2003 la emiterea H.G. nr. 611/2008, intimații-intervenienți susținând că acest aspect de nelegalitate a hotărârii a fost invocat pentru prima dată în recurs. Or, Înalta Curte constată, contrar susținerilor intimaților-intervenienți, că acest motiv de nelegalitate a H.G. nr. 611/2008 a fost invocat pentru prima dată în fața instanței de fond, prin notele de ședință depuse de reclamant la data de 15.02.2017. Cu toate acestea, în motivarea hotărârii recurate, prima instanță, deși a reținut că la fila x reclamantul a depus note scrise, nu le-a analizat în niciun fel, deși prin acestea reclamantul a completat motivele de nelegalitate a H.G. nr. 611/2008 din cererea de chemare în judecată cu dispozițiile privind procesul de elaborare a actelor normative conținute în Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, susținând nerespectarea în cauză a prevederilor art. 6 și 7 din această lege. Potrivit dispozițiilor art. 204 alin. (1) C. proc. civ., referitoare la modificarea cererii de chemare în judecată: "Reclamantul poate să își modifice cererea și să propună noi dovezi, sub sancțiunea decăderii, numai până la primul termen la care acesta este legal citat." Cum reclamantul a depus respectivele note de ședință între primul (16.01.2017) și al doilea termen de judecată (20.02.2017) și întrucât a fost legal citat pentru termenul din data de 16.01.2017, Înalta Curte constată că se impunea ca instanța să facă aplicarea alin. (3) al art. 204 din C. proc. civ., potrivit căruia: "Modificarea cererii de chemare în judecată peste termenul prevăzut la alin. (1) poate avea loc numai cu acordul expres al tuturor părților" și să dispună comunicarea notelor de ședință pârâtului Guvernul României cu mențiunea de a preciza dacă este de acord cu modificarea acțiunii peste termenul prevăzut în articolul de mai sus. Aceasta întrucât la momentul depunerii notelor de ședință, cererile de intervenție accesorie nu fuseseră încă admise în principiu, pentru ca intervenienții să fi dobândit calitatea de părți în proces, astfel cum prevăd dispozițiile art. 65 alin. (1) C. proc. civ. și în condițiile în care alin. (2) al aceluiași articol prevede că intervenientul va prelua procedura în starea în care se află în momentul admiterii intervenției, urmând ca actele de procedură ulterioare să fie îndeplinite și față de el. În speță Înalta Curte reține încălcarea principiului rolului activ al judecătorului, reglementat de art. 22 din C. proc. civ., încălcare ce constă în faptul că, deși reclamantul și-a modificat cererea de chemare în judecată peste termenul prevăzut de art. 204 alin. (1) C. proc. civ., a soluționat cauza fără ca notele de ședință depuse de reclamant să fi fost comunicate părților cu mențiunea de a preciza dacă sunt de acord cu modificarea făcută peste termen și prin sentința recurată nici nu au fost analizate susținerile reclamantului ce vizează nerespectarea dispozițiilor Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică. În acest mod, a fost încălcat dreptul părților la un proces echitabil, fiindu-le cauzată o vătămare procesuală care nu poate fi înlăturată decât prin casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță de fond, pentru a se asigura părților accesul la dublul grad de jurisdicție, ca garanție a legalității și temeiniciei hotărârii judecătorești ce va fi dată în cauză. Prin urmare, instanța de fond, astfel cum dispune expres art. 501 din C. proc. civ., va judeca din nou cererea formulată de către reclamant, conform celor mai sus expuse, respectiv după ce va dispune comunicarea notelor de ședință depuse la data de 15.02.2017, atât pârâtului, cât și intervenienților, cu mențiunea de a preciza dacă sunt de acord cu modificarea de către reclamant a cererii de chemare în judecată peste termenul prevăzut la art. 204 alin. (1) C. proc. civ., astfel cum se dispune prin alin. (3) al aceluiași articol. În ceea ce privește critica recurentului-reclamant în sensul că cererea de intervenție formulată de B. este inadmisibilă, Înalta Curte constată că aceasta este nefondată, având în vedere că este vorba despre o cerere de intervenție accesorie, care, astfel cum prevede art. 61 alin. (3) C. proc. civ., doar sprijină apărarea uneia dintre părți și prin urmare, printr-o asemenea cerere nu se poate reclama vreun drept, astfel cum în mod eronat susține recurentul. În speță, se constată că pe rolul Tribunalului Cluj, secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, conflicte de muncă si asigurări sociale se află dosarul nr. x/2016 în care are calitatea de reclamant A., iar printre pârâți figurează și B., obiectul dosarului fiind constatarea nulității raportului final al concursului și a actului administrativ de numire în funcție a intervenientului, a procesului-verbal privind soluționarea contestației depuse de intervenient la proba scrisă a concursului, a procesului-verbal privind soluționarea contestației formulate de reclamant la proba interviului, obligarea la emiterea actului administrativ de numire a reclamantului în funcția publică de execuție, clasa I, consilier juridic, grad profesional superior, precum și obligarea la repararea prejudiciu cauzat și acordarea de daune morale. Mai mult, prin încheierea din data de 28 februarie 2017, pronunțată de Tribunalul Cluj, secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, conflicte de muncă si asigurări sociale în dosarul nr. x/2016 s-a dispus suspendarea judecării cauzei, în temeiul dispozițiilor art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ. până la soluționarea irevocabilă a dosarului nr. x/2016 Prin urmare, având în vedere raporturile dintre intervenientul B. și recurentul-reclamant din prezenta cauză, A., Înalta Curte apreciază că în mod corect prima instanță a considerat că cererea de intervenție accesorie a acestuia este admisibilă și a admis-o în consecință. În ceea ce privește critica formulată de către recurentul-reclamant, în sensul că se impunea ca în speță procedura de organizare a concursului și condițiile de participare trebuie să fie reglementate printr-un act normativ cu forță juridică cel puțin egală cu Legea nr. 188/1999, act normativ care prevede respectivul concurs, Înalta Curte constată că instanța de fond, ca urmare a cererii formulate de către reclamant, a dispus sesizarea Curții Constituționale a României cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. VII alin. (1) lit. a) din Legea nr. 251/2006 privind modificarea și completarea Legii nr. 188/1999 în raport cu dispozițiile art. 1 alin. (4) și (5), art. 16 alin. (1) și art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituția României. În soluționarea acestei excepții de neconstituționalitate, Curtea Constituțională s-a pronunțat prin Decizia nr. 90 din 27 februarie 2018, în sensul respingerii acesteia, instanța de contencios constituțional reținând că aspectele esențiale referitoare la ocuparea posturilor de funcționar public, precum și la procedura de organizare a concursului de recrutare sunt reglementate prin art. 54-59 din Legea nr. 188/1999, act normativ ce are caracter de lege organică, în acord cu dispozițiile art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție, iar faptul că anumite elemente specifice, referitoare la procedura de ocupare a funcțiilor publice, respectiv elemente detaliate referitoare la conținutul dosarului de concurs, proba scrisă a concursului, interviul, notarea probelor, comunicarea rezultatelor, soluționarea contestațiilor, sunt reglementate prin hotărâre a Guvernului nu este de natură să contravină prevederilor art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție. Astfel, s-a mai reținut că nu este necesar ca absolut toate aspectele legate de concursurile și examenele desfășurate pe parcursul carierei de funcționar public să fie reglementate prin lege organică, dat fiind caracterul general, de reglementare primară, al legii. Prin urmare, Curtea Constituțională a apreciat că detaliile specifice modalității de organizare a recrutării funcționarilor publici trebuie să rămână în domeniul organizării executării legii, putând fi reglementate printr-un act administrativ cu caracter normativ, respectiv prin hotărâre a Guvernului. În consecință, Înalta Curte constată că aceste critici formulate de către recurentul-reclamant sunt nefondate, în acord cu cele statuate de către Curtea Constituțională prin decizia mai sus citată. În raport cu soluția de casare cu trimitere spre rejudecare, nu se mai impune analizarea celorlalte critici care se circumscriu motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat de către recurentul-reclamant, aceste critici urmând a fi examinate de către prima instanță cu ocazia rejudecării cauzei. De asemenea, față de soluția dată recursului, cererile de acordare a cheltuielilor de judecată urmează a fi avute în vedere de instanța de fond, care va soluționa cauza în rejudecare. 2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de A. împotriva sentinței civile nr. 239/2017 din 28 iunie 2017 pronunțate de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal; va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.