ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2786/2022

Ședința publică din data de 18 mai 2022

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal sub nr. dosar x/2019, reclamantul Consiliul Local al Comunei Ilovița a chemat în judecată pârâții Consiliul Local Cireșu și Guvernul României, solicitând revocarea parțială a Anexei nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr. 1260/2008 pentru modificarea si completarea Hotărârii de Guvern nr. 963/2002 privind atestarea domeniului public al județului Mehedinți, precum si al municipiilor, orașelor si comunelor din județul Mehedinți, respectiv pentru revocarea pct. 94 din Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al comunei Ciresu, a suprafeței de 65 ha reprezentând izlaz comunal situat în satul Negusa, în temeiul art. 7 și art. 10 din Legea nr. 554/2004.

Pârâtul Guvernul României a depus întâmpinare prin care a invocat excepția inadmisibilității acțiunii formulate de reclamantă, sub aspectul tardivității formulării plângerii prealabile.

Prin sentința nr. 83 din 11 iunie 2020, Curtea de Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a admis excepția tardivității formulată de pârâtul Guvernul României.

A respins cererea privind pe reclamantul Consiliul Local al Comunei Ilovița în contradictoriu cu pârâții Consiliul Local Cireșu și Guvernul României, având ca obiect anulare act administrativ, ca inadmisibilă.

Împotriva acestei sentințe, a declarat recurs reclamantul Consiliul Local al Comunei Ilovița, pentru motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. (hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material).

În motivarea recursului, s-a arătat că instanța de fond a admis în mod greșit excepția tardivității cererii de chemare în judecată invocată de pârâtul Guvernul României, considerând ca H.G. nr. 1260/2008 pentru modificarea si completarea H.G. nr. 963/2002 ar fi un act administrativ individual.

Recurentul a susținut că față de H.G. nr. 1260/2008 are poziția unui terț, astfel că nu pot fi reținute considerentele instanței de fond potrivit cărora s-a luat cunoștință de aceast act normativ la data publicării în Monitorul Oficial.

Pe fond, recurentul a arătat - în esență - că este eronată asimilarea unei hotărâri de guvern de atestare a domeniului public al unei unități administrativ-teritoriale ca fiind un act administrativ individual, deoarece domeniul public al unei unități administrative-teritoriale nu privește persoane anume determinate, ci privește o colectivitate locală care este alcătuită dintr-un număr nedeterminat de persoane.

Totodată, efectul principal și, respectiv, mijlocul esențial de protecție a domeniului public este inalienabilitatea și, prin urmare, bunurile din domeniul public sunt bunuri inalienabile, care sunt scoase din circuitul civil, astfel că acestea nu fac parte din circuitul civil, conform art. 861 alin. (1) din C. civ., drept pentru care, față de conținutul concret și caracterul specific al domeniului public, în mod greșit majoritatea instanțelor de judecată au în vedere considerentele secției de contencios administrativ și fiscal a ICCJ care a calificat prin jurisprudenta sa, dar fară un suport legal concret, asimilarea hotărârii de guvern de atestare a domeniului public local ca fiind un act administrativ individual.

Recurentul a arătat că, urmare a acestei interpretări, contestarea este limitată în timp conform Legii nr. 554/2004, fiind îngrădit de către instanța de fond accesul liber la justiție al UAT Comuna Lovița, drept garantat prin art. 21 din Constituția României si prin art. 6 alin. (1) din Convenția Europeana a Drepturilor Omului. De asemenea, au fost aplicate greșit prevederile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 24/2000.

Totodată, instanța de fond nu a menționat nici un text legal concret cu putere de lege din care să rezulte criterii pe baza cărora hotărârea de guvern de atestare a domeniului public local ar fi un act administrativ individual.

Recurentul a susținut că, dacă în baza jurisprudenței, aceasta hotărârea de guvern de atestare a domeniului public local nu este considerată ca fiind un titlu de proprietate publică, ci doar un act administrativ de atestare a proprietății publice, cu atât mai puțin poate fi considerată ca fiind un act administrativ cu caracter individual, trebuind astfel să fie asimilată actelor administrative cu caracter normativ deoarece atestă proprietatea publică a unor bunuri care sunt destinate unei comunități locale alcătuite din persoane nedeterminate.

În concluzie, recurentul a susținut că asimilarea de către instanța de fond ca act administrativ individual a H.G. nr. 1260/2008 are drept consecință îngrădirea dreptului său de a se adresa instanței de judecată pentru apărarea dreptului de proprietate publică al acestei unități administrativ-teritoriale, fiind prejudiciat interesul legitim al comunității locale, care de altfel este un subiect de drept nedeterminat, și nu determinat așa cum a apreciat greșit instanța de fond.

Intimatul pârât Consiliul Local Cireșu a depus concluzii scrise prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Reclamantul Consiliul Local al Comunei Ilovița a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat să se dispună anularea parțială a Anexei nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr. 1260/2008 pentru modificarea si completarea Hotărârii de Guvern nr. 963/2002 privind atestarea domeniului public al județului Mehedinți, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Mehedinți, respectiv pentru revocarea pct. 94 din Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al comunei Cireșu, a suprafeței de 65 ha reprezentând izlaz comunal situat în satul Negrușa.

Instanța de fond a admis excepția tardivității formulării plângerii prealabile și a respins acțiunea reclamantei ca inadmisibilă.

Recurentul reclamant Consiliul Local al Comunei Ilovița a criticat reținerea primei instanțe potrivit căreia hotărârea de guvern contestată este un act administrativ unilateral, cu caracter individual, apreciind că domeniul public al unei unități administrative-teritoriale nu privește persoane anume determinate, ci privește o colectivitate locală care este alcătuită dintr-un număr nedeterminat de persoane. Totodată, recurentul a considerat că față de H.G. nr. 1260/2008 are poziția unui terț, astfel că nu pot fi reținute considerentele instanței de fond potrivit cărora s-a luat cunoștință de aceast act normativ la data publicării în Monitorul Oficial.

Înalta Curte constată, în acord cu judecătorul fondului, că cererea de anulare a Anexei nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr. 1260/2008 este inadmisibilă, raportat la caracterul de act administrativ cu caracter individual al actului contestat și la formularea plângerii prealabile cu încălcarea termenului prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Un act administrativ normativ are acest caracter pentru că tipul de norme conținute în act stabilește reguli de conduită cu aplicare continuă, respectiv cuprinde reglementări generale, cu un caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de subiecți de drept sau situații. Normativitatea actului administrativ presupune că acesta stabilește reguli de conduită pentru destinatarii actului, între aceștia ori între raporturile dintre destinatari și societate. Are caracter impersonal, deoarece acesta nu se adresează unui anume subiect sau unor persoane determinate, prestabilite și identificate ca atare. Actul administrativ normativ impune anumite comportamente sau stabilește conduite, respectiv impune acțiuni sau inacțiuni, conferind drepturi și obligații subiecților raporturilor de drept administrativ. Caracterul normativ presupune faptul că un astfel de act conține norme care stabilesc obligația de a adopta anumite conduite, de a interzice anumite modalități de acțiune juridică sau de a permite anumite comportamente ale subiecților de drept. Conținutul acestor tipuri de norme sunt definitorii pentru actul administrativ normativ.

Dispozițiile normative ale actului, impun ca acesta să se aplice în mod continuu în perioada de activitate, subiecților și situațiilor juridice pentru care a fost edictat.

Spre deosebire de actul administrativ normativ, cel individual nu are caracter de repetabilitate, în sensul că, odată adus la îndeplinire se epuizează.

Pentru o altă situație concretă persona îndreptățită trebuie să urmeze o nouă procedură. Dacă această situație juridică se schimbă pentru destinatarul inițial al actului administrativ individual, acesta nu mai poate fi executat.

În cauză, hotărârea de guvern contestată a fost adoptată în cadrul procedurii de atestare a domeniului public prevăzute de art. 21 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia și nu poate fi calificată ca fiind act administrativ normativ, pentru că nu cuprinde reglementări formulate abstract, cu caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de cazuri și persoane, ci are ca efect juridic delimitarea domeniului public al statului prin individualizarea fiecăruia dintre imobilele prevăzute în anexe.

Guvernul este autoritatea publică a puterii executive, care în exercitarea atribuțiilor sale adoptă hotărâri pentru organizarea executării legilor, potrivit art. 11 lit. c) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, dar nu toate hotărârile Guvernului au caracter normativ.

Chiar și în cazul în care este prevăzută o anumită sferă de adresabilitate, în raport cu obiectul reglementării, actul normativ se caracterizează prin aceea că exprimă norme cu caracter general și abstract, determinate fiind numai criteriile pentru identificarea limitelor sferei destinatarilor, iar nu fiecare dintre subiectele de drept sau fiecare bun în parte, așa cum este cazul în speță.

Nefondată este și susținerea recurentului reclamant în sensul că este terț față de actul contestat.

Instanța de recurs observă că, deși se contestă Anexa nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr. 1260/2008, la pct. 8 din art. I al H.G. nr. 1260/2008 se menționează:

"La anexa nr. 37 - Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al comunei Ilovița - se abrogă pozițiile nr. 4 și 24", astfel încât nu se poate susține că recurentul nu a avut posibilitatea cunoașterii în întregime a conținutului actului contestat, încă de la data publicării în Monitorul Oficial, respectiv la data de 19 decembrie 2008.

Cum plângerea prealabilă a fost formulată la 27.09.2019, în mod corect prima instanță a admis excepția tardivității invocată de pârâtul Guvernul României.

Față de considerentele expuse, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale incidente în cauză, motiv pentru care nu se impune casarea sentinței recurate.

III. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia

În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menține ca legală și temeinică sentința instanței de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamantul Consiliul Local al Comunei Ilovița.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul Consiliul Local al Comunei Ilovița împotriva sentinței nr. 83 din 11 iunie 2020 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 18 mai 2022.