ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2785/2022

Ședința publică din data de 18 mai 2022

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal la data de 29.01.2019, sub numărul x/2019, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Unitatea Administrativ - Teritorială Municipiul Craiova, Primăria Municipiului Craiova și Primarul Municipiului Craiova, a solicitat anularea art. 22 alin. (3) din Normele Metodologice de aplicare a Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public, aprobate prin H.G. nr. 123/2002, anularea dispoziției Primarului Municipiului Craiova nr. 4309/2011, precum și obligarea pârâților autorități locale la comunicarea informațiilor de interes public solicitate prin petiția nr. 186/03.01.2019.

Prin cererea modificatoare depusă la data de 28.06.2019, reclamantul a precizat faptul că solicită și anularea în integralitate a H.G. nr. 123/07.02.2002, deoarece această hotărâre de guvern nu este semnată de ministrul comunicațiilor și tehnologiei informației, ci de un secretar de stat, fiind încălcate dispozițiile art. 108 alin. (4) din Constituția României.

La termenul de judecată din data de 11.10.2019, reclamantul a invocat excepția lipsei dovezii calității de reprezentant a semnatarului întâmpinării depuse de către pârâtul Guvernul României.

Prin sentința civilă nr. 594/14.10.2019, s-a declinat competența de soluționare a cererilor de anulare a dispoziției Primarului Municipiului Craiova nr. 4309/2011 și de comunicare a informațiilor de interes public solicitate prin petiția nr. 186/03.01.2019, în favoarea Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal și s-a dispus disjungerea cererii de anulare a H.G. nr. 123/07.02.2002, în integralitate și a art. 22 alin. (3) din Normele Metodologice de aplicare a Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public, aprobate prin H.G. nr. 123/2002, formându-se dosarul de față nr. x/2019

Pârâtul Guvernul României a depus întâmpinare, prin care a invocat excepția nulității acțiunii pentru lipsa timbralului, precum și excepția inadmisibilității pentru neîndeplinirea procedurii administrative prealabile.,

Reclamantul a depus concluzii scrise cu privire la lipsa calității de reprezentant a persoanei care a semnat întâmpinarea.

Prin sentința civilă nr. 1017 din 20 decembrie 2019, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de constatare a lipsei dovezii calității de reprezentant a persoanei care a semnat întâmpinarea, ca neîntemeiată.

A respins excepția netimbrării ca neîntemeiată.

A admis excepția inadmisibilității acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, invocată de pârât.

A respins acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca inadmisibilă.

Împotriva acestei sentințe, a declarat recurs reclamantul A., pentru motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.

Prin cererea de recurs recurentul-reclamant a solicitat sesizarea Înaltei Curți în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Tot prin cererea de recurs, recurentul-reclamant a invocat excepția de nelegalitate a delegației secretarului de stat semnatar al H.G. nr. 123/2002.

În motivarea recursului, s-a arătat - în esență - că întâmpinarea depusă pe fondul cauzei nu a fost semnată de vreun reprezentant legal sau convențional al Guvernului și nici de vreun reprezentant legal sau convențional al Secretariatul General al Guvernului, ci de doamna B..

Din art. 1 al Ordinului SGG nr. 1298/2018, depus la dosarul cauzei, rezultă că doamna B. poate doar să semneze acte în locul Secretarului general al Guvernului care are și atribuția de reprezentare a Secretariatului General al Guvernului. Or, persoanei care a semnat încheierea nu i-a fost delegată expres și atribuția specială de reprezentare în instanță a Secretariatul General al Guvernului pe care o are Secretarul General al Guvernului în virtutea art. 6 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 21/2017.

Prin urmare, în lipsa delegării exprese a atribuției de reprezentare în instanță, semnătura doamnei B. pe întâmpinare nu este suficientă pentru legali­tatea întâmpinării și acceptării acestui înscris în instanță ca întâmpinare, cu consecințele ce decurg dintr-o astfel de calificare.

Recurentul a solicitat admiterea excepției lipsei calității de reprezentant a doamnei B. și anularea întâmpinării depuse pe fond, cu sancțiunea ignorării probelor și excepțiilor ridicate de Secretariatul General al Guvernului.

Pe fondul recursului, recurentul a susținut că, întrucât dispoziția de primar atacată a fost emisă în baza hotărârii de guvern contestate, hotărârea a produs efecte juridice, fiind incidente astfel dispozițiile art. 7 alin. (5) din Lega nr. 554/2004.

Plângerea prealabilă este o cerere prin care se solicită autorității publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării sau modificării acestuia.

În opinia recurentului, faptul că procedura prealabilă ar fi fost fără niciun rezultat este luată în calcul și de instanța fondului care a analizat ce ar fi putut cere reclamantul prin plângerea prealabilă, reținând că "în situația în care prin plângerea prealabilă s-ar fi cerut revocarea actului, nu exista niciun impediment pentru autoritatea emitentă să dispună o astfel de măsură".

Recurentul a arătat că este afectat de această hotărâre nelegală, deoarece în baza ei s-au emis alte acte administrative, printre care și o dispoziție de primar cu caracter normativ (a cărei anulare este cerută în cauza din care a fost disjunsă prezenta speță).

Considerând că criticile de legalitate a hotărârii atacate nu pot fi rezolvate decât prin anularea actului, recurentul a susținut că excepția inadmisibilității, ridicată prin întâmpinare, trebuia respinsă, fiind incidentă norma specială prevăzută de art. 7 alin. (5) din legea 544/2004, în sensul că nu era obligatorie plângerea prealabilă.

Cererea formulată de recurentul reclamant privind sesizarea Înaltei Curți în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, precum și excepția de nelegalitate a delegației secretarului de stat semnatar al H.G. nr. 123/2002 au fost respinse, pentru motivele cuprinse în practicaua prezentei decizii.

II. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

În ceea ce privește motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că acest motiv de casare nu este incident în cauză, nefiind de altfel dezvoltate de către recurentul reclamant nici măcar formal argumente care să justifice invocarea sa.

Înalta Curte a arătat constant în jurisprudența sa că dispozițiile legale mai sus menționate, raportate la cele ale art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., impun cerința ca hotărârea să cuprindă motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția și cele pentru care s-au admis și, respectiv, s-au înlăturat cererile părților.

Or, hotărârea recurată cuprinde în mod evident argumentele pe care s-a întemeiat soluția de respingere a cererii de chemare în judecată cu care a fost învestită curtea de apel, chiar dacă soluția și argumentarea îl nemulțumesc pe recurent, nefiind identificate nici "motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei" pentru a se putea reține incidența motivului de casare invocat.

Referitor la criticile privind soluția de respingere a cererii de constatare a lipsei dovezii calității de reprezentant a persoanei care a semnat întâmpinarea, Înalta Curte reține că actul de procedură invocat a fost semnat de o persoană împuternicită prin Ordinul S.G.G. nr. 1298/24.09.2018, emis în aplicarea dispozițiilor art. 6 alin. (6) din Hotărârea Guvernului nr. 21/2017, potrivit cărora "Secretarul general al Guvernului poate delega, prin ordin, secretarilor generali adjuncți sau secretarilor de stat o parte din atribuțiile sale".

În baza acestor prevederi legale, secretarul general al Guvernului a delegat prin

Ordinul S.G.G. nr. 1298/24.09.2018 secretarului general adjunct al Guvernului, B., competența de a semna în numele și pentru secretarul general al Guvernului actele administrative și documentele referitoare la activitățile derulate în cadrul instituției, corespunzător funcțiilor și atribuțiilor Secretariatului General al Guvernului, prevăzute de lege.

În condițiile în care această competență a privit toate actele administrative și documentele referitoare la activitățile derulate în cadrul instituției, fără vreo distincție, incluzând deci și actele de procedură întocmite pentru reprezentarea în justiție a Guvernului, prin raportare și la prevederile art. 1 alin. (1) și art. 3 alin. (1) pct. 12 din Hotărârea Guvernului nr. 21/2017, potrivit cărora reprezentarea în justiție a Guvernului României și a prim-ministrului este realizată de către Secretariatul General al Guvernului, Înalta Curte constată că în mod corect prima instanță a respins cererea de constatare a lipsei dovezii calității de reprezentant a persoanei care a semnat întâmpinarea.

În continuare, examinând sentința atacată și din perspectiva motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat de recurent, Înalta Curte constată că nu există argumente pentru reformarea hotărârii de fond nici prin prisma unei pretinse aplicări sau interpretări greșite a normelor de drept material, incidente în cauza prezentă, în ceea ce privește respingerea ca inadmisibilă a acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile.

Așa cum corect a observat prima instanță, recurentul reclamant a omis formularea plângerii prealabile și s-a adresat direct instanței de judecată cu acțiunea vizând anularea H.G. nr. 123/2022, astfel că nu a fost parcursă procedura administrativă prealabilă ca și condiție de legală de sesizare a instanței de judecată.

Recurentul a susținut că cererea de anulare a H.G. nr. 123/2022 se încadrează într-una dintre situațiile în care procedura prealabilă sesizării instanței nu este obligatorie, în sensul că ar fi vorba despre un act administrativ care nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice.

Or, în raport cu caracterul actului atacat, de act administrativ cu caracter normativ, nu este incidentă ipoteza art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 invocată de recurent, ci cea prevăzută de alin. (1

1

) al aceluiași articol, care prevede că, în cazul actelor administrative normative, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând.

Această aptitudine de a intra în circuitul civil și de a produce efecte în acest plan aparține exclusiv actelor administrative cu caracter individual, întrucât numai acestea creează în mod direct drepturi în favoarea particularilor, actele administrative normative conținând reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, fiind adoptate în organizarea executării legii, ceea ce implică faptul că acestea din urmă sunt întotdeauna revocabile, spre deosebire de actele administrative individuale.

Dacă legiuitorul ar fi apreciat că actul administrativ normativ nu mai poate fi revocat și că a intrat în circuitul civil la data publicării sale, atunci, la momentul intrării în vigoare a Legii nr. 212/2018 (când a modificat alin. (5) al art. 7 din Legea nr. 554/2004 prin precizarea referitoare la actele administrative care nu mai pot fi revocate pentru că au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, nemaifiind obligatorie plângerea prealabilă), ar fi abrogat alin. (1

1

) al art. 7 (alineat introdus prin Legea nr. 262/2007) care prevede că, în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând.

De asemenea, referitor la termenul pentru introducerea cererii de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ, potrivit art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând în fața instanței de contencios administrativ.

Prin urmare, din interpretarea dispozițiilor anterior citate, nu rezultă că în ceea ce privește acțiunile îndreptate împotriva actele administrative normative nu ar fi obligatorie plângerea prealabilă, ci aceasta poate fi formulată oricând, însă, mai înainte de sesizarea instanței de judecată.

În concluzie, se impunea respingerea ca inadmisibilă a cererii de anulare a H.G. nr. 123/2022 în lipsa dovedirii parcurgerii plângerii prealabile conform art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Față de considerentele expuse, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale incidente în cauză, motiv pentru care nu se impune casarea sentinței recurate.

III. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia

În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menține ca legală și temeinică sentința instanței de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamantul A..

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 1017 din 20 decembrie 2019 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 18 mai 2022.