ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2784/2022

Ședința publică din data de 18 mai 2022

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal sub nr. dosar x/2018, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice a solicitat instanței:

- să ceară MFP să probeze modul legal în care aceste trei active au fost introduse în domeniul public, conform art. 7 din Legea nr. 213/1998;

- să se constate ca o Hotărâre de Guvern, de inventariere a domeniului public, cum este și H.G. nr. 1705/2006, nu poate ține loc de titlu legal de proprietate și acest trei bunuri inventariate în domeniul public, prin H.G. nr. 1705/2006 (111888,111953 si 111961) au fost ilegal introduse în domeniul public al statului;

- anularea pozițiilor 111888,111953 si 111961 din Anexei 3 la H.G. nr. 1705/2006;

- suspendarea parțială a anexei 3 a H.G. nr. 1705/2006, respectiv a pozițiilor 111888,111953 si 111961, până la soluționarea acțiunii în anulare.

Pârâtul Ministerul Finanțelor Publice a invocat excepția tardivității capătului de cerere prin care s-a solicitat anularea parțială a H.G. nr. 1705/2006, în baza art. 11 din legea nr. 554/2004.

Prin sentința nr. 620 din 19 februarie 2019, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a luat act de renunțarea reclamantului la judecata la capătului de cerere prin care a solicitat suspendarea anexei 3 a H.G. nr. 1705/2006.

A respins excepția de nelegalitate a H.G. nr. 1326/2001, ca inadmisibilă.

A admis excepția tardivității, invocată de către pârât.

A respins capătul de cerere având ca obiect anularea H.G. nr. 1705/2006, ca tardiv introdus.

A respins celelalte capete de cerere privind acțiunea formulată de A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice și intervenientul Guvernul Românei, ca inadmisibile.

Împotriva acestei sentințe, a declarat recurs reclamantul A., pentru motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. (hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material).

În motivarea recursului, s-a arătat - în esență - că actul administrativ contestat are caracter normativ, și nu individual, având în vedere criteriile reieșite din juridsprudența instanțelor de contencios administrativ. Prin urmare, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând, iar acțiunea a fost introdusă în termen de 6 luni de la răspunsul la plângere.

Recurentul a arătat că, pentru a fi considerat că are caracter normativ, actul administrativ trebuie să cuprindă reglementări formulate abstract, cu caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de cazuri și persoane. Ori, H.G. nr. 1705/2006 nu cuprinde astfel de reglementări, ci doar delimitează domeniul public al Statului prin individualizarea imobilelor prevăzute în anexe (în speță, terenuri), ceea ce înseamnă că Hotărârea de Guvern contestată nu poate reprezenta decât un act administrativ cu caracter individual ce este supus termenelor prevăzute de art. 7 și art. 11 din Legea nr. 554/2004.

Actul administrativ prin care se aprobă inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul privat sau prin care se aprobă completarea acestui inventar este un act administrativ care conține reglementări cu caracter general impersonal și care produc efecte erga omnes.

H.G. nr. 1705/2006 nu se adresează unei anumite persoane, destinatarul său nefiind un anumit individ.

Recurentul a prezentat o serie de hotărâri judecătorești pe care le-a apreciat ca fiind relevante în prezenta cauză.

În continuare a susținut că instanța de fond în mod greșit a apreciat depășirea termenului de decădere de un an prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Recurentul a arătat că este terț față de actul administrativ atacat, astfel că, respectând dreptul la un proces echitabil, termenele de 30 de zile, respectiv de 6 luni și un an, prevăzute pentru formularea plângerii prealabile și introducerea acțiunii de art. 7 și art. 11 din Legea nr. 554/2004, curg de la momentul în care acesta a cunoscut de faptul că actul administrativ îi afectează drepturile/interesele legitime și a avut posibilitatea să acționeze efectiv.

Acest termen începe să curgă de la data eliberării din penitenciar, din acest moment recurentul fiind în măsură să cunoască modul cum a fost și este încă afectat în cadrul dosarului penal de actul administrativ reprezentat de H.G. nr. 1705/2006 și de posibilitatea atacării acesteia în contencios administrativ.

Intimații pârâți Guvernul României și Ministerul Finanțelor au depus întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Reclamantul A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat, în principal, anularea pozițiilor 111888, 111953 și 111961 din Anexa 3 la H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului.

Instanța de fond a respins acest capăt de cerere ca fiind tardiv introdus.

Recurentul reclamant a criticat reținerea primei instanțe potrivit căreia hotărârea de guvern contestată este un act administrativ unilateral, cu caracter individual, apreciind că actul administrativ prin care se aprobă inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul privat sau prin care se aprobă completarea acestui inventar este un act care conține reglementări cu caracter general impersonal și care produc efecte erga omnes, întrucât nu se adresează unei anumite persoane, destinatarul său fiind o colectivitatea care este alcătuită dintr-un număr nedeterminat de persoane. Totodată, recurentul a considerat că față de H.G. nr. 1260/2008 are poziția unui terț, astfel că nu pot fi reținute considerentele instanței de fond potrivit cărora s-a luat cunoștință de aceast act normativ la data publicării în Monitorul Oficial.

Înalta Curte constată, în acord cu judecătorul fondului, că cererea de anulare a pozițiilor 111888, 111953 și 111961 din Anexa 3 la H.G. nr. 1705/2006 este tardivă, raportat la caracterul de act administrativ cu caracter individual al actului contestat și la formularea cererii cu încălcarea termenului prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Un act administrativ normativ are acest caracter pentru că tipul de norme conținute în act stabilește reguli de conduită cu aplicare continuă, respectiv cuprinde reglementări generale, cu un caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de subiecți de drept sau situații. Normativitatea actului administrativ presupune că acesta stabilește reguli de conduită pentru destinatarii actului, între aceștia ori între raporturile dintre destinatari și societate. Are caracter impersonal, deoarece acesta nu se adresează unui anume subiect sau unor persoane determinate, prestabilite și identificate ca atare. Actul administrativ normativ impune anumite comportamente sau stabilește conduite, respectiv impune acțiuni sau inacțiuni, conferind drepturi și obligații subiecților raporturilor de drept administrativ. Caracterul normativ presupune faptul că un astfel de act conține norme care stabilesc obligația de a adopta anumite conduite, de a interzice anumite modalități de acțiune juridică sau de a permite anumite comportamente ale subiecților de drept. Conținutul acestor tipuri de norme sunt definitorii pentru actul administrativ normativ.

Dispozițiile normative ale actului, impun ca acesta să se aplice în mod continuu în perioada de activitate, subiecților și situațiilor juridice pentru care a fost edictat.

Spre deosebire de actul administrativ normativ, cel individual nu are caracter de repetabilitate, în sensul că, odată adus la îndeplinire se epuizează.

Pentru o altă situație concretă persona îndreptățită trebuie să urmeze o nouă procedură. Dacă această situație juridică se schimbă pentru destinatarul inițial al actului administrativ individual, acesta nu mai poate fi executat.

În cauză, hotărârea de guvern contestată a fost adoptată în cadrul procedurii de atestare a domeniului public prevăzute de art. 20 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia și nu poate fi calificată ca fiind act administrativ normativ, pentru că nu cuprinde reglementări formulate abstract, cu caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de cazuri și persoane, ci are ca efect juridic delimitarea domeniului public al statului prin individualizarea fiecăruia dintre imobilele prevăzute în anexe.

Guvernul este autoritatea publică a puterii executive, care în exercitarea atribuțiilor sale adoptă hotărâri pentru organizarea executării legilor, potrivit art. 11 lit. c) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, dar nu toate hotărârile Guvernului au caracter normativ.

Chiar și în cazul în care este prevăzută o anumită sferă de adresabilitate, în raport cu obiectul reglementării, actul normativ se caracterizează prin aceea că exprimă norme cu caracter general și abstract, determinate fiind numai criteriile pentru identificarea limitelor sferei destinatarilor, iar nu fiecare dintre subiectele de drept sau fiecare bun în parte, așa cum este cazul în speță.

Nefondată este și susținerea recurentului reclamant în sensul că termenul prevăzut de art. 11 din Legea nr. 554/2004 începe să curgă de la data eliberării acestuia din penitenciar.

Potrivit art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 "pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz".

Prin urmare, momentul de la care începe să curgă termenul de un an este de la data comunicării actului pentru persoanele direct vizate de actul administrativ cu caracter individual, iar pentru persoanele cărora nu le este adresat actul, de la data cunoașterii efective de către acestea a conținutului actului în discuție.

Instanța de recurs observă că recurentul reclamant avut posibilitatea cunoașterii conținutului pozițiilor contestate din anexa nr. 3 la H.G. nr. 1705/2006 din cuprinsul adresei nr. x/16.12.2013 anexată de reclamant cererii de chemare în judecată, prin care Ministerul Finanțelor Publice a formulat un răspuns la o solicitare a acestuia.

Cum acțiunea a fost depusă la 03.04.2018, în mod corect prima instanță a admis excepția tardivității cererii privind anularea pozițiilor 111888, 111953 și 111961 din Anexa 3 la H.G. nr. 1705/2006.

Față de considerentele expuse, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale incidente în cauză, motiv pentru care nu se impune casarea sentinței recurate.

III. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia

În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menține ca legală și temeinică sentința instanței de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamantul A..

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 620 din 19 februarie 2019 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 18 mai 2022.