ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3093/2022

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova la data de 05.02.2021, reclamantul A. a chemat în judecată pârâții Guvernul României și Statul Român prin Ministerul Finanțelor, solicitând anularea parțială a H.G. nr. 1045 din 15 noiembrie 2000, privind aprobarea inventarelor bunurilor din domeniul public al statului - poziția 70 din Anexa 16 - pag 33 privind imobilul teren zbor + incinta B., sub aspectul scoaterii din domeniul public a suprafeței de 50 ha, astfel cum a fost identificată în acest act normativ.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 127 din 23 aprilie 2021 Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Statul Român, prin Ministerul Finanțelor.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare. În motivarea recursului s-a arătat că instanța de fond a încălcat limitele învestirii sale, pronunțându-se asupra unor aspecte cu care nu a fost învestită și ignorând petitul reclamantului corelat cu motivația acestuia. Încălcarea principiului in limine litis reglementat expres de art. 22 pct. 6 C. proc. civ. atrage incidența cazului de casare reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. Astfel, prin cererea de chemare în judecată s-a solicitat anularea parțială a H.G. nr. 1045/2000, în considerarea încălcării dispozițiilor art. 6 din Legea nr. 213/1998, întrucât deși la poziția 70 din anexa 16 a hotărârii de guvern contestate se face mențiunea că terenul ar fi fost dobândit de Statul Român în anul 1938, acesta din urmă nu a putut opune niciun act de proprietate asupra terenului în litigiu, care a fost preluat abuziv cu ocazia cooperativizării forțate, împrejurare în care și inventarierea acestuia în domeniul public apare ca fiind nelegală. Instanța de fond a reținut în considerentele sale invocarea motivelor de fapt și de drept în susținerea cererii de chemare în judecată ca fiind cele generate de art. 6 din Legea nr. 213/1998, act în vigoare la data emiterii hotărârii contestate, însă ulterior ignoră acest motiv expres cu care a fost învestită și analizează H.G. nr. 1045/2000 prin prisma normelor de tehnică legislativă impuse pentru elaborarea actelor normative, dar și a dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 213/1998, care nu au fost invocate de către reclamant. Recurentul a mai apreciat că prima instanță a reținut în mod greșit că prin acțiunea formulată nu s-ar fi invocat motive de drept substanțial care să atragă greșita încadrare a terenului în domeniul public al Statului Român și nu a analizat tocmai incidența dispozițiilor art. 6 din Legea nr. 213/1998. De asemenea, instanța a reținut în mod eronat că reclamantul nu ar justifica un prejudiciu și un interes în atacarea H.G. nr. 1045/2000, întrucât la momentul emiterii acesteia dreptul reclamantului nu fusese încă recunoscut, hotărârea judecătorească de reconstituire fiind presupus ulterioară acestui moment. În opinia recurentului, interesul trebuie apreciat în raport de momentul sesizării instanței de contencios administrativ cu acțiunea în anulare, iar nu de momentul emiterii actului contestat. În același timp, momentul pronunțării sentinței civile nr. 12098/22.11.2018 nu este unul atât de important, în condițiile în care cererile de reconstituire și indisponibilizările terenurilor se făcuseră cu mult înainte de adoptarea H.G. nr. 1045/2000 și anume încă din anul 1991, odată cu apariția Legii nr. 18/1991.

Apărările formulate de intimați Intimații-pârâți Statul Român prin Ministerul Finanțelor și Guvernul României au depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, au solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Reclamantul A. a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ H.G nr. 1045 din 15 noiembrie 2000 privind aprobarea inventarelor bunurilor din domeniul public al statului - poziția 70 din Anexa 16 - pag 33 privind imobilul teren zbor + incinta B.. Fiind învestită cu soluționarea recursului declarat de reclamant împotriva soluției de respingere a acțiunii ca neîntemeiată, Înalta Curte reține caracterul nefondat al primului motiv de recurs invocat, art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., soluția primei instanțe nefiind pronunțată cu încălcarea unor reguli de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității. Astfel, recurentul pretinde că instanța a încălcat limitele învestirii sale și a analizat hotărârea de guvern contestat prin prisma unor dispoziții legale ce nu au fost invocate prin cererea de chemare în judecată. Înalta Curte constată că reclamantul a invocat nelegalitatea parțială a H.G. nr. 1045/2000 (poziția 70 din Anexa 16 - pag 33), prin raportare la dispozițiile art. 6 din Legea nr. 213/1998, acesta apreciind că terenurile în discuție au fost în mod nelegal incluse în inventarul centralizat al bunurilor aparținând domeniului public al statului, în condițiile în care nu s-a făcut dovada dobândirii lor în proprietatea statului în baza unui titlu valabil, prin vreunul dintre modurile prevăzute de lege. Potrivit art. 6 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, în forma în vigoare la data emiterii actului contestat, "(1) Fac parte din domeniul public sau privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale și bunurile dobândite de stat în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, dacă au intrat în proprietatea statului în temeiul unui titlu valabil, cu respectarea Constituției, a tratatelor internaționale la care România era parte și a legilor în vigoare la data preluării lor de către stat." În acord cu cele reținute de prima instanță, Înalta Curte subliniază faptul că H.G. nr. 1045/2000, privind aprobarea inventarelor bunurilor din domeniul public al statului, a fost adoptată în temeiul prevederilor art. 107 din Constituția României și ale art. 20 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, fiind un act administrativ care nu are caracter constitutiv sau translativ de drepturi, ci are exclusiv caracter declarativ de proprietate publică, fiind, în fapt, un act de aprobare a inventarelor întocmite și, ulterior, însușite prin acte ale autorităților desemnate și învestite cu atribuții și competențe legale în acest sens. În acest context, instanța de fond a apreciat, în mod corect, că susținerile recurentului conform cărora Statul Român nu poate opune un act de proprietate/un titlu valabil asupra terenului în discuție pot fi încadrate în dispozițiile art. 7 din Legea nr. 213/1998, care reglementează modurile de dobândire a proprietății publice. În mod similar, s-a reținut că invocarea încălcării dreptului propriu asupra bunului imobil, respectiv recunoașterea și ocrotirea dreptului de proprietate nu pot face obiectul acțiunii în contencios administrativ, recurentul având posibilitatea exercitării mijloacelor legale specifice prevăzute în materia dreptului de proprietate. Astfel, în cauză nu se poate vorbi despre analizarea actului contestat prin prisma unor dispoziții legale ce nu au fost invocate prin cererea de chemare în judecată și, implicit despre încălcarea vreunei reguli de procedură a cărei nerespectare atrage sancțiunea nulității, cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 nefiind incident. În privința celui de al doilea motiv de recurs formulat de recurentă, Înalta Curte constată că hotărârea atacată nu este rezultatul unei aplicări și interpretări greșite a normelor de drept material și nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Prin intermediul acestui motiv de recurs, recurentul continuă șirul argumentelor vizând dispozițiile incidența dispozițiilor art. 6, respectiv art. 7 din Lega nr. 213/1998, apreciind că hotărârea recurată a fost pronunțată cu interpretarea greșită a acestor norme. Potrivit dispozițiilor art. 1 din Legea nr. 554/2004 "orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public." Vătămarea unui drept sau interes legitim reprezintă, așadar, una dintre condițiile prealabile necesare pentru ca o persoană să poată solicita instanței de contencios administrativ anularea unui act administrativ sau recunoașterea unui drept. În prezenta cauză, susținerile recurentului nu demonstrează nelegalitatea hotărârii adoptate de guvern și nici vătămarea de către această autoritate a unui drept existent și recunoscut de lege în favoarea sa. Înalta Curte constată, astfel, că H.G. nr. 1045/2000 a fost adoptată cu respectarea atribuțiilor și competențelor legale ale Guvernului, în temeiul dispozițiilor Legii nr. 213/1998, fiind întrunite condițiile prevăzute de lege pentru atestarea apartenenței bunurilor la domeniul public al statului. De asemenea, înscrisul care atestă dreptul de proprietate invocat de recurent - sentința civilă nr. 12098 din 22.11.2018 pronunțată de Judecătoria Craiova în dosarul nr. x/2010, dar și data înregistrării acțiunii respective sunt ulterioare momentului adoptării actului administrativ contestat. În materia contenciosului administrativ, analiza legalității actelor administrative trebuie realizată în raport de situația existent la momentul emiterii acestora, iar nu prin raportare la situații de fapt sau de drept ce au avut loc ulterior. De asemenea, anularea actelor administrative poate fi dispusă doar dacă se dovedește, cu certitudine, încălcarea dispozițiilor legale ce au constituit temeiul emiterii acestora. Contrar susținerilor recurentului, instanța de fond a analizat legalitatea hotărârii de guvern, în limitele pe care legea contenciosului administrativ le prevede și a reținut, în mod corect, că aceasta a fost emisă cu respectarea prevederilor legale în baza și în executarea cărora a fost emisă (Legea nr. 213/1998). De asemenea, la elaborarea actului administrativ au fost respectate dispozițiile Legii nr. 24/2000, privind tehnica legislativă, precum și cele cuprinse în Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin H.G. nr. 555/2001, în vigoare la acea dată, proiectul actului administrativ fiind avizat de către autoritățile publice interesate în aplicarea acestuia și de către Ministerul Justiției, respectiv Consiliul Legislativ. Pentru considerentele expuse, constatând că sentința recurată nu este afectată de nelegalitate și nu poate fi reformată prin prisma cazurilor de casare invocate, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.