ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3672/2022

Ședința publică din data de 21 iunie 2022

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin actiunea înregistrată pe rolul Curtii de Apel Bucuresti- sectia a VIII-a în data de 27.07.2017, astfel cum a fost modificata în data de 21.11.2017 reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Ministerului Dezvoltarii Regionale si Administratiei Publice (in prezent Ministerul Lucrarilor Publice, Dezvoltarii si Administratiei) și Guvernul Romaniei, a solicitat:

- obligarea paratului Ministerul Dezvoltarii Regionale si Administratiei Publice sa realizeze operatiunile administrative de delimitare a terenului reclamantei, de terenul alocat proiectului Esplanada, conform obligatiilor asumate prin adresa nr. x/2015 emisa de parat;

- obligarea paratului Ministerul Dezvoltarii Regionale si Administratiei Publice sa propuna Guvernului Romaniei un proiect de hotarare de guvern de delimitare a celor doua terenuri,

- obligarea paratului Guvernul Romaniei la emiterea unei hotarari de guvern, prin care sa modifice/completeze H.G. nr. 937/2003 si H.G. nr. 373/2004, in sensul stabilirii in concret a terenului afectat de proiectul Esplanada si al delimitarii de terenul reclamantei.

- obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecata.

1.2. Sentința pronunțată de Curtea de Apel București

Prin încheierea din 16 martie 2020, Curtea de ASpel București, a respins solicitarea reclamantei de aplicare a prevederilor art. 78. alin. (2) C. proc. civ.

Prin sentința nr. 146 din 03.06.2020,Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, au fost respinse exceptia lipsei calității procesuale active a reclamantei, exceptia lipsei calitatii procesuale pasive a pârâtului Guvernul Romaniei și excepția exceptia inadmisibilitatii actiunii, ca neîntemeiate.

Totodată, a respins actiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, ca neîntemeiata.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză și motivele înfățișate

Împotriva acestei hotărâri și a Încheirii pronunțată în data de 16 martie 2020 a promovat recurs reclamanta A. - prin mandatar B., în condițiile art. 493 C. proc. civ.

În recursul său, întemeiat în drept pe prevederile pct. 5, pct. 6 și pct. 8 ale art. 488 alin. (1) C. proc. civ.., recurenta-reclamantă, în esență, a criticat sentința atacată, sub următoarele aspecte:

- instanța de fond a respins cererea, în mod nelegal, și cu încălcarea prevederilor art. 22 din C. proc. civ., întrucât nu s-a întregit cadrul procesual și nu s-a analizat situația așa cum ar fi trebuit, respectiv în contradictoriu cu persoanele care au devenit, între timp, titular de drepturi și obligații în prezenta situație;

- soluția de respingere a cererii de introducere a Municipiului București este nelegală întrucât este data cu încălcarea prevederilor art. 78 alin. (2) C. proc. civ., întrucât raportului juridic de fond a evoluat de la data introducerii cererii si pana la data repunerii pe rol astfel încât se impunea introducerea în cauza a Municipiului București ca si persoana căreia i-a fost dată in administrare partea de teren dinspre strada x prin H.G. nr. 592/2019 si aceasta avea calitatea sa răspundă si sa realizeze in parte obiectului cererii de chemare in judecata.

- instanța de fond a subliniat în Sentința atacata prin prezentul recurs evoluția raportului de drept pe fondul sau si ca acesta constituie unul dintre motivele generale de respingere ca neîntemeiata a acțiunii însă, în contradictoriu cu soluția data si pentru acest motiv alături de alte motive a respins chestiunea introducerii in cauza a Municipiului București ca întervenient forțat conform art. 78 alin. (2) C. proc. civ.

-sentința recurata nu a fost motivată, fiind astfel incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. având în vedere că prima instanță nu a analizat această neconcordanță între reglementările "generice" și executarea Proiectului, neconcordanță dovedita prin Adresa nr. x/02.04.2015 emisa de către Ministerul Dezvoltării Regionale si Administrației Publice;

- alături de încălcarea dreptului de proprietate obligația de a emite actul administrativ solicitat decurge și din obligația asumata de parate prin adresa x/2015 în care se arata în mod expres ca după verificarea situației juridice exacte a tuturor terenurilor se va adopta o H.G. în care se va preciza ca terenul subsemnatei nu este afectat de Proiectul Esplanada;

- în mod nelegal instanța de fond nu a reținut acest temei deși l-a subliniat prin cererea modificatoare în care a indicat in mod expres ca unul dintre temeiurile importante ale prezentei cereri Adresa x/2015;

- prima instanță a refuzat să analizeze imposibilitatea recurentei de a se bucura de toate atributele care le conferă dreptul de proprietate conform normelor legale - art. 555 C. civ., drept care este covârșitor afectat, fiind influențat hotărâtor de conduita abuziva Guvernului României care nici nu reglementează situația juridica a zonei precizând în concret, cu nr. cadastral, ce terenuri vor fî afectate de proiectul Esplanda când va realiza proiectul si sa înceapă procedurile de expropriere si nici nu indica in mod clar, fara reveniri si retractări, faptul ca terenul subsemnatei nu este afectat de proiect astfel încât sa realizeze un PUZ în ceea ce privește terenul subsemnatei si subsecvent sa pot obține Autorizație de construire;

- aceasta situație de incertitudine, antrenata de acțiunea Guvernului de a bloca o suprafața de 10,7 ha situata in centrul Capitalei României prin intenții/propuneri de proiecte si inacțiunea paraților de a reglementa situația urbanistica si juridica a zonei, a fost amânata sine die din 1990 si pana in 2003 Proiectul « Cântarea României » a fost efectiv abandonat, iar din 2003 când a fost emisa H.G. de schimbare a denumirii Proiectului din « Cântarea României » in « Esplanada » nu s-a realizat nici un alt demers in afara emiterii respectivei hotărâri) si astfel s-a ajuns la diluarea și apoi la golirea de conținut a substanței dreptului de proprietate;

- dreptul de apreciere al Guvernului nu echivalează cu posibilitatea de a acționa abuziv, arbitrar, fără justificări legale și în afara oricărui control, exercitarea lui este supusa principiului proportionalitatii, care impune respectarea unui echilibru rezonabil intre interesul public pe care autoritatea (Guvernul și ministerele) are obligația sa o indeplinească si drepturile sau interesele legitime private ce pot fi lezate prin conduita administrației;

- prima instanță nu a analizat depășirea limitei uzării cu buna credința de principiul conform căruia interesul public primează în fața celui privat, echilibru rupt de pârâții din prezenta speță;

- deși prima instanța a constat săvârșirea faptei ilicite de către pârâți în mod contradictoriu a refuzat admiterea acțiunii si restabilirea legalității astfel încât subsemnatei să îi fie respectat dreptul de proprietate;

- documentațiile de urbanism nu pot fi emise decât în executarea Hotărârilor de Guvern prin care s-a decis, la nivel politic, realizarea acestor două Proiecte, respectiv prin H.G. nr. 937/2003, prin H.G. nr. 373/2004 și prin H.G. nr. 592/2019, chiar daca H.G. nr. 373/2004 a fost abrogata prin H.G. nr. 592/2019, factorii de decizie cu privire la locul amplasării celor doua proiecte rămân intimații-pârâți;

- prima instanță a reținut în mod nelegal că cei care sunt în măsură să restabilească legalitatea în această situație ar fi de fapt Ministerul Justiției și Primăria Municipiului București, un asemenea raționament încălcând principiului ierarhiei și forței juridice a actelor normative, autoritatea publică locală neputând exclude, chiar și printr-un PUD, un teren a cărei folosință în economia proiectului a fost stabilită de o Hotărâre de Guvern, act normativ superior unei Hotărâri de Consiliu General care ar reglementa în detaliu suprafețele de teren necesare executării "Proiectelor de interes public ale Municipiului București;

- Hotărârea de Guvern nr. 592/2019 nu conduce la înlăturarea prejudiciului recurentei și nici nu corectează situația de fapt și juridică a terenului subsemnatei, așa cum în mod nelegal cu incalcarea art. 44 din Constituția României și art. 555 din C. civ. privitoare la dreptul de proprietate si insasi a conținutului prevederior H.G. nr. 592/2019 raportate la art. 488 pct. 8 din C. proc. civ.

- prima instanță în mod nelegal a reținut că Hotărârile de Guvern emise din 2003 și până în prezent (H.G. nr. 973/2003, H.G. nr. 373/2004, H.G. nr. 592/2019) nu ar trebui să afecteze în vreun fel situația juridică a terenului subsemnatei întrucât ele ar reprezenta doar o intenție, un plan de principiu al statului român de realizare în viitor a unor proiecte urbanistice întrucât, după cum am arătat încă din cererea de chemare în judecată, încă din 2007 terenul subsemnatei este blocat din punct de vedere urbanistic, autoritățile publice locale refuzând in mod constant pana in prezent să emită vreun act administrativ în vederea edificării unei construcții pe terenul din str. x;

Față de acestea a solicitat, în principal, admiterea recursului, casarea încheierii de ședința din 16.03.2020 și sentinței atacate si, pe cale de consecință, trimiterea cauzei spre rejudecare la Curtea de Apel București. Subsidiar, recurenta a solicitat admiterea recursului, casarea încheierii de ședința din 16.03.2020 și sentinței atacate și, în rejudecare admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimații-pârâți Guvernul României și Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației au depus întâmpinare, prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat, apreciind în esență că hotărârea instanței de fond și încheierea recurată sunt temeinice și legale.

La rândul său, recurenta-reclamantă a depus Note de ședință.

1.5 Procedura de soluționare a recursului

În recurs, s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluția din 5 octombrie 2020 a completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 15 iunie 2022, cu citarea părților.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

Soluția și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție

În prealabil, Înalta Curte constată că în motivarea cererii de recurs, în lipsa unor argumente juridice pertinente și concludente, recurenta-reclamantă reiterează sub o altă formă considerentele prezentate prin apărările formulate la instanța fondului fără a dezvolta un raționament juridic pentru care apreciază că sentința recurată este neîntemeiată, fără a aduce reale critici modului în care curtea de apel a soluționat prezenta cauză, fiind nemulțumit de fapt de soluția pronunțată de aceasta.

Analizând sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, raportat la prevederile legale incidente dar și față de contextul factual al cauzei, Înalta Curte reține că este nefondat recursul de față, astfel că urmează a fi respins în temeiul art. 496 C. proc. civ., pentru considerentele ce succed:

Examinând sentința/Încheierea recurată, prin prisma criticilor formulate de recurentă și a dispozițiilor invocate art. 488 alin. (1) pct. 5,6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține următoarele:

Cum Încheierea instantei de fond a fost criticată de reclamantă din perspectiva motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte reține că se poate cere casarea hotărârii când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității.

În ceea ce privește criticile reclamantei sub aspectul incidenței art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte reține că acestea vizează nelegala introducere în cauză a Ministerul Justitiei si Primaria Municipiului Bucuresti, susținându-se încălcarea prevederilor art. 78 alin. (2) C. proc. civ.

Analizând raționamentul juridic exprimat în considerentele hotărârii/Incheirii atacate, Înalta Curte constată că instanța de fond a aplicat corect dispozițiile art. 16 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, coroborate cu cele ale art. 78 alin. (2) C. proc. civ., în sensul că a respectat formele de procedură pe care trebuia să le îndeplinească pentru a putea analiza admisibilitatea acțiunii în contencios administrativ din perspectiva celor două texte legale menționate mai sus.

Curtea reține că potrivit art. 16

1

din L 554 din 2004, când raportul juridic dedus judecății o impune, instanța de contencios administrativ va pune în discuția părților necesitatea introducerii în cauză a altei persoane. Dacă niciuna dintre părți nu solicită introducerea în cauză a terțului și instanța apreciază că pricina nu poate fi soluționată fără participarea terțului, aceasta se va respinge fără a se pronunța în fond.

Totodată, potrivit art. 78 alin. (2) C. proc. civ., în materie contencioasă, când raportul juridic dedus judecății o impune, judecătorul va pune în discuția părților necesitatea introducerii în cauză a altor persoane.

Se constată astfel că atât norma specială, cuprinsă în art. 16

1

din L 554 din 2004, cât și norma generală, conținută de art. 78 alin. (2) C. proc. civ. reglementează aceeași condiție esențială pentru introducerea în cauză a altor persoane, respectiv ca raportul juridic dedus judecății să o impună, respectiv litigiul să nu poată fi soluționat pe fond în absența respectivei persoane, care nu figurează printre părțile inițiale, condiție neîndeplinită în prezenta cauză, în care instanța a fost învestită așa cum reiese din introducerea cererii de chemare in judecata, astfel cum a fost modificata, cu invocarea nepunerii în executare de către pârâtul Ministerul Dezvoltarii Regionale, Administratiei Publice si Fondurilor Europene (actualmente Ministerul Lucrarilor Publice, Dezvoltarii si Administratiei) a angajamentelor luate prin adresa nr. x/2015, neemiterea unui răspuns la cererea nr. x/20.06.2017 adresata paratului MDRAPFE și neemiterea unui răspuns la cererea nr. x/20.06.2017 adresata paratului Guvernul Romaniei .

Altfel spus, cum raporturile de drept administrativ născute din emiterea adresei nr. x/2015, respectiv din formularea cererilor nr. x/20.06.2017 si nr. y/20.06.2017, s-au legat numai intre reclamanta și pârâții initiali, încât raportul juridic de drept procesual este legat de intre aceleasi părți.

Constatând că raportul juridic dedus judecății nu impunea introducerea în proces al Ministerul Justitiei si al Primariei Municipiului Bucuresti, fiind terti față de aceste raporturi juridice, în mod corect instanța fondului a reținut că nu exista premise suficiente pentru ca instanta sa initieze procedura prevăzuta de art. 78 alin. (2) C. proc. civ. în vederea unei eventuale introduceri fortate în cauza a unor terte persoane.

În acest sens sunt și dispozițiile art. 22 alin. (3) C. proc. civ., potrivit cărora judecătorul poate dispune introducerea în cauză a altor persoane, în condițiile legii.

Din această perspectivă, Înalta Curte reține că sunt nefondate criticile reclamantei legate de incidența dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. invocat atât de reclamanță, ce vizează ipoteza în care hotărârea "nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei", Înalta Curte reține că, potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., "în considerentele hotărârii, instanța trebuie să arate motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, respectiv atât motivele pentru care s-au admis, cât și motivele pentru care s-au înlăturat cererile părților", ceea ce se verifică în cauză.

Criticile referitoare la nemotivarea/cotrarietatea sentinței, susceptibile de încadrare în motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., sunt neîntemeiate.

În esență, prin această critica, recurenta-reclamantă a reproșat instanței faptul că aceasta nu a analizat neconcordanța între reglementările "generice" și executarea Proiectului, neconcordanță dovedita prin Adresa nr. x/02.04.2015 emisa de către Ministerul Dezvoltării Regionale si Administrației Publice, ceea ce echivalează cu o motivare insuficientă și superficială.

Motivul de recurs este nefondat în condițiile în care instanța de fond și-a prezentat argumentele pentru care a considerat că H.G. nr. 592/2019 nu da nastere/nu modifica o situatie juridica, ci doar exprima in termeni foarte generali o intentie, o dorinta, un plan de principiu al statului roman, de realizare in viitor a unor proiecte urbanistice, iar aceasta intentie nu ar trebui sa constituie efectiv o sarcina care sa greveze in prezent din punct de vedere juridic terenul reclamantei, astfel că nu se poate reține absența unei motivări care să mențină soluția pronunțată.

Faptul că judecătorul interpretează elementele bazei factuale într-o altă manieră decât cea agreată de parte, relevanța acestora nu echivalează cu o nemotivare, în sensul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Mai mult, judecătorul nu trebuie să răspundă fiecărui argument în mod separat, fiecărei nuanțe date de părți textelor pe care acestea și-au întemeiat cererile.

În prezenta cauză, instanța de fond a indicat ce reprezintă, în opinia sa indicii temeinice, respectiv argumentele care au stat la baza raționamentului său logico-juridic concretizat în dispozitivul sentinței, astfel că nu se poate susține, cu suficient temei, că hotărârea atacată în prezenta cauză ar fi nemotivată, contradictorie, sau că, prin prisma considerentelor sale, nu ar fi posibilă exercitarea controlului judiciar prin intermediul căii de atac a recursului.

Hotărârea judecătorească recurată explică în mod convingător soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a respins acțiunea.

Așadar, în mod incontestabil, Înalta Curte apreciază că instanța de fond a realizat o justă expunere argumentelor care au condus la respingerea acțiunii, astfel că nu poate fi primită critica recurentei în sensul că hotărârea din fond nu răspunde exigențelor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. astfel că, vor fi înlăturate ca nefondate criticile întemeiate pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Cu privire la criticile de nelegalitate întemeiate în drept pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 proc. civ., acestea nu sunt fondate.

În primul rând Înalta Curte va avea ca premisă situația de fapt reținută de instanța de fond, asupra căreia, în actuala structură a dispozițiilor art. 488 C. proc. civ., instanța de recurs nu poate reveni.

Din această perspectivă criticile vizând interpretarea probelor, care tind la schimbarea situației de fapt reținute de Curtea de Apel, nu pot fi primite în recurs.

Raportând cele expuse la litigiul pendinte, la considerentele reținute de instanța fondului, prin cererea nr. x/20.06.2017, reclamanta a solicitat pârâtului Guvernul Romaniei emiterea unei hotărâri de guvern, prin care să modifice/completeze H.G. nr. 937/2003 si H.G. nr. 373/2004, în sensul stabilirii în concret a terenului afectat de proiectul Esplanada și al delimitarii de terenul reclamantei, insă acesta nu aprinit un raspuns favorabil .

Este de necontestatat că, pe parcursul judecatii, H.G. nr. 373/2004 a fost abrogată prin H.G. nr. 592/2019, prin aceasta ultima hotărâre fiind modificată atât destinatia amplasamentului, cât autoritatile insarcinate cu realizarea proiectelor, în sesnul că amplasamentul va fi impartit în doua, urmand a fi destinat realizarii obiectivului "Cartierul pentru Justitie" (partea dinspre Biblioteca Nationala) si obiectivului "Proiecte de interes public ale municipiului Bucuresti" (partea dinspre strada x, unde se afla si terenul reclamantei).

Tot astfel, din anexa hotărârii reiese că din suprafața totală a terenului aproximativ 2.000 mp (1,8%) au fost retrocedați prin hotărâri judecătorești definitive, iar aproximativ 34.000 mp (31%) sunt revendicați, conform situației juridice a terenurilor din evidența Primăriei Sectorului 3 București.

În același timp însă, este de avut în vedere că, prin exprimarea publică a acestei intentii și prin autoangajarea pentru realizarea ei, Guvernul Romaniei creează o stare de incertitudine asupra viitorului terenului reclamantei, potrivit celor afirmate de reclamantă dar,acestă atitudine ține de moralitatea demersului (si, posibil, si de legalitatea acestuia, aspect care depaseste cadrul procesual fixat de reclamanta) si nefiind de natura sa creeze obligatii de reglementare viitoare in sarcina Guvernului (cum ar fi obligatia de a indica exact suprafata terenului ce va fi afectat de noile proiecte).

Se impune, așadar, constatarea, astfel cum se găsește reflectată în actele normative mențioante anterior, că instanța de fond a apreciat, în mod corect, că niciunul dintre pârâți, respectiv Ministerul Lucrarilor Publice, Dezvoltarii si Administratiei (succesor al Ministerului Dezvoltarii Regionale si Administratiei Publice) și Guvernul României nu mai au atributii în procedura de implementare a celor doua proiecte, documentatiile PUD necesare identificarii terenurilor necesare si, implicit, a terenurilor libere, urmand a fi initiate de catre cele doua autoritati responsabile cu implementarea, respectiv Ministerul Justitiei si Primaria Municipiului Bucuresti.

Totodată, este de menționat că starea de incertitudine cu privire la afectarea terenului reclamantei de cele proiecte se pastreză, în contextul în care nu exista încă aprobate documentatiile de urbanism PUD care sa prevadă exact care sunt suprafetele de teren ce vor fi utilizate și care vor fi lasate libere.

De altfel, dată fiind abrogarea H.G. nr. 373/2004, obligarea intimatului-pârât Guvernul României la emiterea unei hotărâri prin care să modifice/completeze H.G. nr. 373/2004 nu mai poate fi realizată, modificarea/completarea putând viza numai acte administrative în vigoare (implicit, nici obligația Ministerului Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației de a realiza operațiunile administrative de delimitare a terenurilor și de inițiere a unui proiect de hotărâre de guvern pentru modificarea/completarea H.G. nr. 373/2004).

În alte cuvinte, așa cum bine a punctat instanța fondului în privința contestării H.G. nr. 592/2019, valorificarea unor potențiale drepturi derivate din aplicarea acestui act normativ nu poate fi realizată în cadrul procesual fixat de reclamanta, iar prevederile acestuia nu pot fi atacate incidental nici pe calea recursului, potrivit legii contenciosului administrativ.

Ținând seama de toate cele arătate și având ca fundament constatarea că instanța de fond a făcut o interpretare și aplicare corectă a legii, în temeiul prevederilor art. 496 coroborate cu cele ale art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se va dispune respingerea recursului declarat de reclamantă.

III. Temeiul de drept al soluției adoptate în recurs

Față de toate considerentele de fapt și de drept arătate în cele ce preced, în temeiul art. 496 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. - prin mandatar B. împotriva sentinței nr. 146 din 03.06.2020 și încheierii din 16.03.2020 ale Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 21 iunie 2022.