ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3327/2021

Ședința publică din data de 3 iunie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației a solicitat, în contradictoriu cu Ministerul Finanțelor Publice, anularea Deciziei nr. 21C/25.04.2014 și a Procesului Verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/16.01.2014, iar în subsidiar reducerea proporțională a cuantumului cheltuielilor neeligibile stabilire prin actul de control, în raport de volumul de muncă aferent serviciilor de audit prestate (și nu în funcție de valoarea cheltuielilor solicitate la plată).

Prin sentința nr. 226/30.01.2015, Curtea de Apel București a respins acțiunea formulată de reclamant, ca nefondată.

Prin Decizia nr. 5388/26.04.2017, Înalta Curtea de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a admis recursul, a casat sentința atacată și a trimis cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de recurs a reținut că se impune rejudecarea cauzei în limitele învestirii sale, prin analizarea ambelor capete de cerere deduse judecății (principal și subsidiar), ținând seama de toate motivele și apărările invocate de către părți.

Cauza a fost reînregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2014*.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 5222 din 11 decembrie 2018, pronunțată în fond după casare, a respins acțiunea formulată de reclamant, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs se arată, în esență, că instanța de fond a făcut o greșită aplicare a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) și art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, a dispozițiilor art. 1 alin. (4) lit. d) din H.G. nr. 759/2007, precum și a prevederilor art. 2 alin. (5) si art. 7 alin. (4) din contractul de servicii nr. x/04.05.2011.

Astfel, recurentul arată că potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (1) din contractul de achiziție, "prețul total convenit pentru îndeplinirea contractului, plătibil Prestatorului de către Achizitor, este de 29.975,00 RON, la care se adaugă 7.194,00 RON TVA", iar potrivit alin. (9) al aceluiași articol, "Plata va fi efectuată numai după ce Raportul final al derulării serviciilor va fi remis de către Prestator și aprobat ca și corespunzător de către beneficiar".

Întrucât prestatorul de servicii S.C. SOCECC S.R.L. a efectuat activitatea de audit pentru toate cererile de rambursare depuse în cadrul proiectului, în perioada derulării contractului de servicii de audit și în perioada de implementare a proiectului (cu excepția cererii de rambursare nr. x, depusă după finalizarea perioadei de implementare a proiectului), apreciază că au fost respectate toate condițiile de plată, în sensul că aceasta a fost efectuată după aprobarea raportului de audit și a procesului-verbal de recepție (fără obiecțiuni).

În acest context arată că în mod greșit a apreciat instanța de fond că din punctul de vedere al stabilirii caracterului neeligibil al sumei în discuție ar fi irelevante demersurile efectuate pentru a extinde cu o lună de zile termenul de implementare a proiectului, astfel încât să fie auditată și cererea de rambursare nr. x

De asemenea, arată recurentul că instanța de fond nu a luat act de adresa nr. x/13.05.2011, care face dovada îndeplinirii obligației de a informa Autoritatea de Management cu privire la faptul că activitatea de audit se suprapune cu alte două activități ale proiectului, termenul de finalizare a respectivelor activități fiind același cu termenul de finalizare a proiectului, și de faptul că prin adresa nr. x/19.05.2011 Autoritatea de Management a răspuns că extinderea duratei de implementare a proiectului nu este necesară. În acest context nu a existat niciun temei legal în baza căruia să se solicite Prestatorului de servicii de audit să desfășoare auditarea Cererii de rambursare nr. x (cererea finală), întrucât conform regulilor din Manualul de implementare a proiectelor finanțate din PODCA, contractele de prestări servicii încheiate în cadrul proiectelor finanțate din Fondul Social European prin AM PODCA, nu pot depăși perioada de implementare a proiectului, în caz contrar, cheltuielile efectuate urmând să fie declarate neeligibile. Cererea de rambursare nr. x a fost depusă la Autoritatea de Management după finalizarea perioadei de implementare a proiectului, cu respectarea termenului de 30 de zile calendaristice de la finalizarea perioadei de implementare, conform prevederilor manualului.

Cu privire la suma reținută a fi plătită necuvenit (12.417,07 RON), arată că, în lipsa detalierii valorii contractului de servicii de audit pe număr de cereri de rambursare auditate, echipa de control s-a raportat doar la valoarea sumelor solicitate la plată și auditate de Prestator și nu la volumul de muncă aferent auditării sumelor solicitate la plată (indicator relevant al procentului de prestare a serviciilor contractate), raționament/mod de calcul care este greșit, fiind astfel încălcate prevederile art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, conform cărora "orice acțiune întreprinsă în sensul constatării unei nereguli și stabilirii creanțelor bugetare rezultate din nereguli se realizează cu aplicarea principiului proporționalității, ținându-se seama de natura și de gravitatea neregulii constatate, precum și de amploarea și de implicațiile financiare ale acesteia".

Susține că în speță nu a fost luat în calcul principiul proporționalității și faptul că verificarea plății unei facturi în valoare de 10 unități monetare implică același volum de muncă ca și pentru verificarea plății unei facturi de 100 de unități monetare; în principal, activitatea de auditare vizează verificarea facturilor și a documentelor justificative, iar valoarea facturilor respective nu poate fi considerată relevantă în respectarea prevederilor art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011.

În consecință, consideră că echipa de control a apreciat în mod greșit că S.C. SOCECC S.R.L. nu și-a îndeplinit 40% din obligațiile contractuale care îi reveneau (aproximativ procentul sumei considerate a fi plătită nelegal de către Beneficiar prestatorului), având în vedere faptul că S.C. SOCECC S.R.L. a auditat 3 cereri de rambursare dintr-un total de 4, ceea ce reprezintă un echivalent procentual de 75%.

Deși instanța de fond reține că nu ar fi prezentat niciun argument privitor la faptul că raportarea trebuia făcută la volumul de muncă aferent auditării, respectiv că nu ar fi prezentat niciun mod de calcul concret raportat la criteriul propus, solicită să se aibă în vedere că nici echipa de control nu a precizat în cuprinsul notei de constatare vreun argument referitor la faptul că raportarea trebuia făcută ținându-se cont de valoarea cheltuielilor care nu au fost auditate și nu în raport de numărul cererilor auditate.

Intimatul-pârât Ministerul Finanțelor Publice nu a formulat întâmpinare. Prin concluziile orale formulate de consilierul juridic, a solicită respingerea recursului și menținerea sentinței atacate, fiind temeinică și legală, apreciindu-se că susținerile recurentului-reclamant sunt eronate, în sensul în care în contractul de prestări servicii se prevede faptul că prestatorul trebuie să realizeze anumite rezultate, respectiv auditarea tuturor operațiunilor financiare, ceea ce nu s-a întâmplat în cauză.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința recurată prin prisma motivului de casare invocat prin cererea de recurs, prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, urmând a fi respins pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Sintetizând circumstanțele cauzei, Înalta Curte constată că reclamantul intimat a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune având ca obiect anularea Deciziei nr. 21/C/25.04.2013 și a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/16.01.2014, iar în subsidiar reducerea proporțională a cuantumului cheltuielilor neeligibile stabilite prin actul de control, în raport de volumul de muncă aferent serviciilor de audit prestate și nu în funcție de cheltuielile auditate.

Un prim aspect invocat în recurs se referă la eligibilitatea sumelor achitate prestatorului activității de audit, recurentul susținând ca acestea erau eligibile în totalitate deoarece au fost respectate toate condițiile de plată, în sensul că aceasta a fost efectuată după aprobarea raportului de audit și a procesului-verbal de recepție (fără obiecțiuni).

Cu privire la aceste aspect Înalta Curte constată că potrivit art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, reprezintă "neregulă" orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit.

În fapt, în vederea implementării corespunzătoare a proiectului "Asociațiile de dezvoltare intercomunitară - instrument pentru furnizarea în comun, în condiții de calitate și eficacitate, a serviciilor publice locale", cod SMIS 2983, Ministerul Administrației și Internelor (prin fosta Unitate Centrală pentru Reforma Administrației Publice, în prezent MDRAP) - în calitate de Autoritate Contractantă și S.C. SOCECC S.R.L. - în calitate de prestator, a încheiat contractul de servicii nr. x/04.05.2011 având ca obiect servicii de auditare necesare implementării proiectului.

Din actele și lucrările dosarului rezultă că deși prețul contractului, în sumă de 29.975 RON a fost achitat în totalitate, prestatorul a efectuat activitatea de audit doar pentru trei din cele patru cereri de rambursare depuse în cadrul proiectului, cererea de rambursare finală (CR4) nefiind auditată până la efectuarea plății, aspect care, de altfel, nu a fost contestat de recurent.

Atât timp cât, potrivit art. 1 alin. (4) lit. d) din H.G. nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operațiunilor finanțate prin programele operaționale, sunt costuri directe eligibile costurile care pot fi atribuite unei anumite activități individuale din cadrul operațiunii și pentru care poate fi demonstrată legătura cu activitatea în cauză, Înalta Curte constată că în mod corect a apreciat instanța de fond că suma achitată nu era eligibilă în totalitate, așa încât criticile formulate cu privire acest aspect nu sunt întemeiate.

Susținerile recurentului în sensul că perioada de implementare a contractului de prestare de servicii de audit coincidea cu perioada de implementare a proiectului și că s-a ajuns la această situație ca urmare a faptului că autoritatea de management a refuzat extinderea termenul de implementare a proiectului nu sunt de natură a acoperi aspectele de nelegalitate constatate de echipa de control, fiind chestiuni de fapt, care se aflau în totalitate sub controlul beneficiarului din perspectiva organizării activităților pe care le derula.

Cel de al doilea aspect invocat de către recurent se referă la nerespectarea principiului proporționalității, acesta susținând că în mod greșit s-au stabilit cheltuielile neeligibile prin raportare la valoarea sumelor ce nu au fost auditate și nu prin raportare la numărul cererilor care nu au fost auditate.

Înalta Curte constată că nici această critică nu poate fi primită în condițiile în care nici în fața instanței de fond și nici în fața instanței de recurs nu au fost aduse niciun fel de argumente care să poată conduce la concluzia că prin modul în care s-a stabilit suma declarată neeligibila ar fi fost încălcate dispozițiile art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011 referitoare la principiul proporționalității.

Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) lit. n) din actul normativ, înțelesul principiului proporționalității este acela că orice măsură administrativă adoptată trebuie să fie adecvată, necesară și corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce privește resursele angajate în constatarea neregulilor, cât și în ceea ce privește stabilirea creanțelor bugetare rezultate din nereguli, ținând seama de natura și frecvența neregulilor constatate și de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului respectiv.

În condițiile în care în contractul de prestări servicii nu s-a stabilit numărul cererilor de rambursare ce urmează să fie auditate de către prestator și nici faptul că plata se efectuează raportat la volumul de muncă al acestuia, singurul criteriu acceptabil rămâne cel al impactului financiar, respectiv al valorii cheltuielilor solicitate la rambursare prin fiecare cerere, așa încât nici această critică nu este întemeiată.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că nu sunt întrunite motivele de nelegalitate întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., așa încât, în baza art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației împotriva sentinței nr. 5222 din 11 decembrie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 3 iunie 2021, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.