ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2514/2022

Ședința publică din data de 5 mai 2022

Asupra recursului de față, din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I Cererea de chemare în judecată

- obligarea pârâților la îndeplinirea procedurii legale de publicare în Monitorul Oficial al României, partea I, a "Ordinului Ministrului Culturii și Identității Naționale nr. 2612/11.06.2019 privind îndreptarea de eroare materială în Lista monumentelor istorice a monumentului istoric clasat cu denumirea Situl Urban B-dul x, respectiv radierea imobilului situat la adresa poștală I.C. Brătianu nr. 54, municipiul Pitești, județul Argeș", în temeiul art. 2 alin. (2), art. 8, art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 12 alin. (2) din Legea nr. 202/1998;

- stabilirea unui termen de executare de 5 zile de la rămânerea definitivă a sentinței, termen în care pârâții să efectueze procedura legală de publicare, în temeiul art. 18 alin. (6) din Legea nr. 554/2004;

- stabilirea pentru fiecare zi de întârziere în executarea dispozițiilor instanței a unei penalități de 1.000 RON/zi de întârziere, în sarcina pârâților obligați la efectuarea procedurii de publicare, în temeiul art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004;

- obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată, în temeiul art. 453 C. proc. civ.

II Hotărârea instanței de fond

- a respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocate de Ministrul Culturii, prin întâmpinare;

- a calificat drept apărări de fond excepția inadmisibilității, invocată de Ministerul Culturii, prin întâmpinare;

-a respins acțiunea, astfel cum a fost completată, formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții MINISTERUL CULTURII ȘI IDENTITĂȚII NAȚIONALE și MINISTRUL CULTURII ȘI IDENTITĂȚII NAȚIONALE, ca neîntemeiată.

III Recursul formulat de reclamantă

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L., cu invocarea motivelor de casare prevăzute de art. 488 pct. 5 și 8) din C. proc. civ.,

În motivarea recursului recurenta a arătat că în esență, cererea adresată instanței a fost aceea de obligare a pârâților la finalizarea procedurilor administrative în vedere soluționării cererii din 11.04.2019, respectiv la efectuarea procedurii de publicare a Ordinului de ministru în referință, pe considerentul de drept că există obligația emitentului ca, odată emis ordinul, actul să fie și publicat, dar și pe motivul de fapt, acela că la aproape 1 an de la emiterea sa, actul administrativ nu fusese nici revocat, nici publicat, ceea ce i-a creat un prejudiciu constând în neclarificarea situației juridice aparente date de menționarea eronată a imobilului proprietatea societății în lista monumentelor istorice, dar mai ales în refuzul nejustificat de a soluționa cererea de îndreptare eroare materială din 11.04.2019, prin publicarea Ordinului de ministru emisia 11.06.2019.

Contrar celor reținute de instanța de fond, recurenta afirmă că retragerea de la publicare a ordinului nu echivalează cu o conduită de revocare și nu poate reprezenta nici "o expresie" a principiului revocabilității, ci demersul de retragere de la publicare a vizat, mai degrabă, o suspendare a procedurii de publicare în Monitorul Oficial a actului administrativ deja emis, decât de revocare a acestuia. Chiar dacă recunoaște autorității publice o astfel de posibilitate, recurenta arată că în cazul de față timpul material a fost de cel puțin 10 luni (și continuă), în condițiile în care toată documentația și avizele necesare au durat 2 luni. Dintr-o măsură temporară și provizorie, ea a devenit una cvasi-definitivă, prejudiciind societatea.

Motivul invocat de Ministerul Culturii pentru retragerea de la publicare, așa cum rezultă din cuprinsul Adresei nr. x/05.03.2020, a fost existența unui litigiu aflat pe rolul instanței, cu privire la imobilul ce facea obiectul OMCIN 2612/2019 . În raport de această motivare, recurenta afirmă că nu ne aflăm în fața unei justificări legale a retragerii de la publicare a Ordinului nr. 2612/11.06.2019, în condițiile în care dosarul nr. x/2018 a fost înregistrat inițial la Tribunalul Argeș și, ulterior, strămutat la Tribunalul Vâlcea, data înregistrării acestui dosar fiind anterioară cererii de constatare a erorii materiale nr. 2414/11.04.2019.

În opinia recurentei, în motivarea sentinței, instanța de fond face trimitere în mod nelegal la anumite aspecte referitoare la analizarea unor informații care nu ar fi fost cunoscute la momentul emiterii Ordinului, la necesitatea evaluării unor înscrisuri solicitate și primite de la Primăria Municipiului Pitești și de la Institutul Național al Patrimoniului, luând astfel în considerare susținerile Ministerului Culturii și Identității Naționale care exced cuprinsului Adresei nr. x/05.03.2020 menționate anterior. Aceste aspecte invocate ulterior nu puteau fi reținute mai ales în condițiile în care, după retragerea de la publicare a Ordinului mai sus menționat nu s-au mai efectuat verificări suplimentare de natură să justifice prelungirea perioadei de soluționare a cererii din 11.04.2019. Practic, de la 19.06.2019 (data retragerii de la publicare a Ordinului) și până în prezent nu au fost efectuate verificări de către Ministerul Culturii și Identității Naționale, situație ce echivalează cu refuzul vădit de a soluționa cererea recurentei

De altfel, litigiul invocat ca temei al retragerii de la publicare nu are nici o relevanță cu privire la procedura de constatare a erorii materiale.

Recurenta mai arată că și în ipoteza în care s-ar fi procedat la o revocare expresă sau tacită, autoritatea publică ar fi fost în culpă întrucât ar fi lăsat nesoluționată cererea cu nesocotirea obligației de a respecta un termen rezonabil (în lipsa reglementării unui termen explicit în lege).

Recurenta mai afirmă că instanța nu trebuia să reia fără o analiză proprie, susținerile pârâtei intimate referitoare la existența unor dubii legate de legalitatea ordinului, dubii decurgând din existența unor informații care nu ar fi fost cunoscute la momentul emiterii actului.

Motivul invocat de autoritate este doar un pretext, pentru că nici măcar nu s-a făcut trimitere la vreo legătură prin care să se susțină sau să se demonstreze în ce mod obiectul respectivului litigiului ar influența procedura administrativă de soluționare a cererii de îndreptare materială Tot un pretext și tot pentru escamotarea unui abuz în ceea ce privește retragerea actului abia emis de la publicare, îl reprezintă și invocarea unor cereri de informații și documente adresate Primăriei Pitești și Institutului Național al Patrimoniului, pentru ca nu s-a probat nici rezultatul acestor verificări suplimentare, nici ce documente au făcut obiectul acestor așa-zise cereri de clarificări, așa încât instanța nu a avut ce să analizeze sub aspectul temeiniciei poziției exprimate de autoritatea publică.

O altă critică a recurentei se referă la existența unor motive contradictorii în cuprinsul sentinței. Astfel, recurenta arată că motivarea sentinței este contradictorie în ceea ce privește limitele învestirii instanței în condițiile în care, la pag. 12 alin. (6) din sentință se arată expres: "Curtea nu este chemată în prezenta cauză să decidă dacă în cauză trebuie urmată procedura de îndreptare a unei erori materiale sau procedura de declasare", pentru ca în aliniatul ultim din aceeași pagină, instanța să rețină ca fiind justificată conduita emitentului Ordinului nr. 2612/2019, în sensul că "Din înscrisurile depuse la dosarul cauzei, se poate susține, cu argumente, că nu este vorba propriu-zis de o eroare materiala".

În măsura în care se apreciază că o astfel de analiză poate fi făcută, recurenta arată că, potrivit dispozițiilor imperative ale Legii nr. 422/2001, un imobil poate fi inclus în categoria monumentelor istorice numai prin Ordin al Ministrului Culturii și în baza unei documentații obligatorii prealabile de clasare. În lipsa unei asemenea documentații prevăzute de lege și a Ordinului emise de Ministrul Culturii, nu se poate include în Lista monumentelor istorice un imobil ca fiind imobil istoric. În cauza de față ne aflăm în situația în care imobilul în discuție a fost menționat în cuprinsul Listei Monumentelor Istorice ca urmare a unei erori la întocmirea acesteia (ca listă de inventar), situație în care nu se poate pune problema unei declasări a imobilului respectiv. Aspectele referitoare la inexistența documentației de clasare, a Ordinului Ministrului și a lipsei calității de monument istoric a imobilului sunt certe, recunoscute ca atare și de Ministerul Culturii și Identității Naționale și necontestate până în prezent.

Tot astfel, considerentele instanței de fond referitoare Ia Adresa x/09.04.2019 emisă de Institutul Național al Patrimoniului sunt, în opinia recurentei, în afara limitelor investirii instanței de fond prin acțiunea introductivă.

IV Apărările formulate în cauză

Intimații-pârâți Ministerul Culturii și Identității Naționale și Ministrul Culturii și Identității Naționale au depus întâmpinare prin care au invocat în excepția nulității motivului de recurs prevăzut la pct. 5 din art. 488 alin. (1) Cod procedură, în subsidiar solicitând respingerea recursului ca nefondat.

V. Procedura de soluționare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 22 februarie 2021, s-a fixat termen de judecată la data de 7 aprilie 2022, în ședință publică, cu citarea părților.

VI Considerentele instanței de recurs

Examinând sentința prin prisma motivelor de recurs invocate, care se circumscriu motivelor de casare prevăzute de art. 488 pct. 5 și 8) din C. proc. civ., Înalta Curte constată următoarele:

Situația de fapt a fost corect reținută de instanța de fond, aceasta arătând că reclamanta este titulara autorizației de construire nr. x/18.03.2018 pentru imobilul din str. x, Pitești, imobil cu privire la care, anterior obținerii autorizației, Ministerul Culturii, prin adresa nr. x/3.04.2003 a comunicat că "nu este monument istoric." În cadrul unui litigiu în care s-a solicitat anularea autorizației de construire de mai sus s-a invocat faptul că terenul proprietatea reclamantei ar fi situat în situl urban menționat în Lista monumentelor istorice (LMI), cod LMI x, descris ca fiind "...str. x front vest (nr. 27-39 și nr. 49-55), respectiv nr. 32-38 bis și 54-62 (front est) - până la limita posterioară a loturilor, cu mențiunea că delimitarea se face conform PUG avizat", împrejurare în care ar fi fost necesară, sub sancțiunea nulității, obținerea prealabilă eliberării autorizației de construire a avizului eliberat de Ministerul Culturii și Identității Naționale. În dosarul nr. x/2018, aflat pe rolul Tribunalului Vâlcea, s-au solicitat relații DJCPN Argeș, INP și MCIN, din al căror cuprins a rezultat o situație contradictorie.

În acest context, reclamanta a depus o cerere de radiere din Lista monumentelor istorice a imobilului situat în Bld. I.C. Brătianu nr. 54, Pitești, jud. Argeș, înregistrat la MCIN sub nr. x/11.04.2019. Prin răspunsul MCIN nr. 1999/22.04.2019, reclamantei i s-au comunicat următoarele: " vă informăm că nu am identificat până în această dată detalii cu privire la derularea unei proceduri de clasare așa cum era aceasta prevăzută de normele în vigoare în perioada 1996-2004 (...) Având în vedere că din verificările efectuate există suspiciunea existenței unei erori materiale la înscrierea imobilului în LMI, la nivelul MCIN se derulează în prezent o activitate de identificare și avizare a procedurii legale pentru soluționarea cererii dvs. de radiere a imobilului (...). documentația urmând a fi supusă analizei Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice și conducerii Ministerului (...)"

La data de 24.04.2019, solicitarea de radiere din LMI a fost analizată de Biroul Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice, la pct. 8.1 din Ordinea de zi fiind expuse următoarele:

"Biroul CNMI consideră că imobilul nu este monument istoric."

La data de 06.05.2019, solicitarea a fost analizată și de Plenul Comisiei naționale a Monumentelor Istorice, la pct. 7 din Ordinea de zi fiind expuse următoarele:

"Comisia consideră că imobilul nu este monument istoric."

Pe baza acestei documentații a fost emis Ordinul Ministrului Culturii și Identității Naționale nr. 2612/11.06.2019, ordin prin care s-a constatat existența erorii materiale și s-a dispus radierea imobilului din LMI. . Ordinul de Ministru a fost înaintat spre publicare în Monitorul Oficial în data de 18.06.2019, prin Adresa nr. 2089/Cab. SG/18.06.20I9.

La 19.06.2019, Ordinul de Ministru a fost retras de la publicarea în Monitorul Oficial prin adresa nr. 2089/Cab. SG/19.06.2019., acesta fiind restituit către emitent cu adresa nr. 6147/25.06 2019 eliberată de Monitorul Oficial, aspect comunicat Tribunalului Vâlcea cu adresa nr. x/01.08.2019, prin care se aduce la cunoștință instanței faptul că "(...) Ordinul în referință a fost retras de la publicarea în M.Of, întrucât este necesară analizarea unor informații care nu au fost cunoscute la momentul emiterii ordinului, așteptând răspunsul Primăriei Pitești" și reconfirmat prin adresa nr. x/12.09.2019, prin care același minister comunica Tribunalului Vâlcea faptul că Ordinul nr. 2612/11.06.2019 nu a fost publicat în Monitorul Oficial și în aceste condiții nu produce efecte.

La data de 14.02.2020, prin adresa nr. x/14.02.2020, reclamanta a solicitat Ministerului Culturii și Identității Naționale să comunice motivele pentru care Ordinul nr. 2612/11.06.2019 a fost retras de la publicarea în Monitorul Oficial, iar prin Răspunsul nr. x/05.03.2020 i s-a comunicat că motivul retragerii de la publicare a Ordinului nr. 2612/11.06.2019 a fost existența unui litigiu aflat pe rolul instanței cu privire la imobilul ce făcea obiectul Ordinului.

La data de 01.10.2019, prin adresa nr. x/01.10.2019, reclamanta a solicitat Ministerului Culturii și Identității Naționale comunicarea datei la care Ordinul de Ministru nr. 2612/2019 va fi publicat în Monitorul Oficial, iar la data de 19.11.2019, a înaintat adresa nr. x/19.11.2019, prin care a solicitat pârâților să efectueze demersurile necesare publicării în Monitorul Oficial a Ordinului nr. 2612/11.06.2019 emis de Ministru.

La data de 06.05.2020, reclamanta a înaintat adresa nr. x/06.05.2020, prin care a solicitat Ministerului Culturii și Identității Naționale să dispună revocarea măsurii de retragere de la publicare a Ordinului Ministrului Culturii și Identității Naționale nr. 2612/11.06.2019, precum și a adresei nr. 2089/Cab. SG/19.06.2019, înregistrată la Secretarul General al Camerei Deputaților sub nr. x/21.06.2019, adresă prin care a fost solicitată retragerea de la publicare a Ordinului nr. 2612/11.06.2019 privind îndreptarea de eroare materială din Lista monumentelor istorice a monumentului istoric clasat cu denumirea "Situl urban B-dul x", cod LM1 AG-1I-S-b-13432, respectiv radierea imobilului situat la adresa poștală I.C. Brătianu nr. 54, municipiul Pitești, județul Argeș și, pe cale de consecință, urmând a fi dispusă publicarea Ordinului în Monitorul Oficial al României.

Întrucât pârâții nu au comunicat un răspuns la aceste solicitări, reclamanta a formulat prezenta acțiune.

Instanța de fond a apreciat că demersul autorității publice de retragere de la publicare a ordinului este un demers legal în condițiile în care există o îndoială cu privire la legalitatea acestuia.

Înalta Curte constată că criticile recurentei sunt întemeiate, sentința fiind pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material.

Potrivit art. 1 alin. (1) din legea nr. 554/2004 "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public."

Art. 2 alin. (2) din același act normativ prevede că "Se asimilează actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal."

Art. 2 alin. (1) lit. h) din același act normativ prevede că nesoluționare în termenul legal a unei cereri reprezintă "faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen;" De asemenea, refuzul nejustificat de a soluționa o cerere este definit de art. 2 alin. (1) lit. i) ca fiind "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat și nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluționării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile;"

Recurenta reclamantă a formulat o cerere întemeiată pe art. 19 alin. (4) din Legea nr. 422/2001 prin care a solicitat să fie radiat imobilul său din lista monumentelor istorice, apreciind că menționarea acestui imobil în Listă este rezultatul unei erori materiale.

Or, deși această cerere a fost formulată la data de 11.04.2019, autoritatea publică pârâtă nu a dat o soluție acestei cereri întrucât, deși a emis un ordin prin care, constatând eroare materială, a dispus radierea imobilului proprietatea reclamantei din Lista monumentelor istorice, ordinul nu a fost publicat, fiind retras de la publicare.

Trebuie observat faptul că procedura de emitere a unui ordin presupune, în principiu, trei etape: o etapă prealabilă, care constă în realizarea unor operațiuni materiale prealabile (ex. obținerea de acorduri, avize etc.), etapa propriu-zisă de emitere a actului, care constă în deliberare și manifestarea de voință a organului competent, și o etapă ulterioară care constă în realizarea unor operațiuni materiale ulterioare necesare pentru ca actul să poată produce efecte (în primul rând operațiuni de aducere la cunoștința celor interesați și, în cazul concret al emiterii unui ordin al Ministrului Culturii, publicarea actului în Monitorul Oficial).

În speță, se constată că au fost parcurse primele două etape de emitere a ordinului solicitat, fiind obținute avizele necesare și fiind emis ordinul de către Ministrul Culturii. Procedura s-a blocat în etapa ulterioară emiterii ordinului, refuzându-se înaintarea lui spre publicare.

Înalta Curte constată că motivele pentru care intimata refuză înaintarea spre publicare a Ordinului nr. 2612/11.06.2019 nu sunt întemeiate, acest refuz fiind rezultatul unui exces de putere din parte emitentului.

Este adevărat că, în condițiile în care ordinul nu a produs efecte juridice autoritatea emitentă are posibilitatea să procedeze la revocarea actului dacă consideră că emiterea acestuia a fost nelegală. În speță, însă, nu s-a procedat la revocarea ordinului emis (situație în care persoana interesată ar fi putut lua cunoștință de motivele care au condus la respingerea cererii sale și ar fi avut posibilitatea să conteste ordinul de revocare), ci autoritatea publică pârâtă a procedat la retragerea de la publicare a ordinului emis care, însă, nu a fost revocat.

Așa cum a arătat și recurenta, în măsura în care există îndoieli cu privire la legalitatea unui act emis, dar nepublicat, autoritatea publică poate întârzia publicarea pentru a reanaliza condițiile de emitere a actului însă, în speță, nu se poate vorbi de o simplă amânare a publicării ordinului emis întrucât această situație persistă din anul 2019. O asemenea întârziere nu poate fi justificată de îndoielile invocate de emitent referitoare la legalitatea procedurii de radiere a imobilului reclamantei din Lista monumentelor istorice și tinde la permanentizarea situației, fiind, astfel, încălcat dreptul recurentei la soluționarea cererii sale într-un termen rezonabil.

De altfel, autoritatea publică emitentă nu a prezentat argumente pertinente pentru refuzul său de a proceda la publicarea Ordinului nr. 2612/11.06.2019, îndoielile acesteia referitoare la legalitatea procedurii de constatare a erorii materiale neavând nicio bază factuală. Oricum dacă au existat unele îndoieli cu privire la inexistența unui act prin care imobilul recurentei să fi fost clasat acestea ar fi trebuit să se lămurească în intervalul de timp extrem de lung de la emiterea ordinului până în prezent. Or, nici la momentul judecării recursului intimata nu a prezentat date concrete care să conducă la concluzia că ar fi existat un ordin de clasare care să fi stat la baza includerii imobilului proprietatea reclamantei în lista monumentelor istorice. Mai mult, așa cum a arătat și recurenta, după retragerea de la publicare a ordinului nu au mai fost întreprinse demersuri concrete pentru lămurirea situației, refuzul de publicare a ordinului fiind, și din această perspectivă, materializarea unui exces de putere.

În concluzie, Înalta Curte de Casație și Justiție reține că procedura de soluționare a cererii recurentei de constatare a faptului că imobilul său a fost menționat în Lista monumentelor istorice din eroare, cu consecința înlăturării acestuia din Listă nu a fost parcursă în totalitate, ci au fost parcurse doar primele două etape, respectiv etapa prealabilă emiterii actului și etapa de emitere propriu-zisă a actului, refuzându-se, fără un motiv întemeiat, publicarea ordinului emis.

În consecință, în condițiile în care autoritatea publică pârâtă refuză, cu exces de putere, să dispună publicarea Ordinului nr. 2612/11.06.2019, se impunea admiterea capătului principal de cerere.

Cât privește stabilirea, în această fază procesuală, a unui termen de executarea sub sancțiunea plății de penalități, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că cererea nu este întemeiată, oportunitatea unor astfel de măsuri urmând să fie analizată în situația în care hotărârea judecătorească nu este executată în termenele reglementate de normele generale.

De asemenea, nu se impune analizarea distinctă a legalității adresei de retragere de la publicare a Ordinului nr. 2612/11.06.2019, aceasta nefiind un act administrativ propriu-zis care să impună o soluție explicită de anulare, ci doar una dintre formele în care s-a manifestat refuzul autorității de soluționare a cererii reclamantei.

Față de toate aceste considerente, Înalta Curte de Casație și Justiție va admite recursul, va casa în parte sentința și, rejudecând cauza, va admite capătul principal de cerere și va obliga autoritatea publică pârâtă să înainteze spre publicare Ordinul nr. 2612/11.06.2019, menținând celelalte dispoziții ale sentinței.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva sentinței nr. 83/F-CONT din 14 septembrie 2020 a Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte, sentința atacată și, în rejudecare, admite în parte acțiunea.

Obligă pârâta să înainteze spre publicare Ordinul nr. 2612/11.06.2019.

Menține celelalte dispoziții ale sentinței atacate.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 5 mai 2022, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.